COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Renvoi relatif à Broome c. Île-du-Prince-Édouard, 2010 CSC 11, [2010] 1 R.C.S. 360
Date : 20100401
Dossier : 33051
DANS L'AFFAIRE d'un renvoi par le lieutenant‑gouverneur en conseil
en vertu du par. 18(1) de la Supreme Court Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. S‑10,
concernant Broome, et autres c. Gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard
et Prince Edward Island Protestant Children's Trust
Hardy Broome, et autres
Appelants
et
Gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard et
Prince Edward Island Protestant Children's Trust
Intimés
‑ et ‑
Susan M. Marshall et Blair E. Ross
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 69)
Le juge Cromwell (avec l'accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein)
______________________________
Renvoi relatif à Broome c. Île‑du‑Prince‑Édouard, 2010 CSC 11, [2010] 1 R.C.S. 360
DANS L'AFFAIRE D'UN renvoi par le lieutenant‑gouverneur en conseil en vertu du par. 18(1) de la Supreme Court Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. S‑10, concernant Broome et autres c. Gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard et Prince Edward Island Protestant Children's Trust
Hardy Broome et autres Appelants
c.
Gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard et
Prince Edward Island Protestant Children's Trust Intimés
et
Susan M. Marshall et Blair E. Ross Intervenants
Répertorié : Renvoi relatif à Broome c. Île‑du‑Prince‑Édouard
No du greffe : 33051.
2009 : 10 novembre; 2010 : 1er avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d'appel de l'île‑du‑prince‑édouard
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (le juge en chef Jenkins et les juges McQuaid et Murphy), 2009 PECA 1, 282 Nfld. & P.E.I.R. 61, 868 A.P.R. 61, 304 D.L.R. (4th) 384, [2009] P.E.I.J. No. 3 (QL), 2009 CarswellPEI 3, dans un renvoi concernant la question de savoir si la province avait diverses obligations envers des enfants qui auraient subi des violences physiques et des sévices sexuels lorsqu'ils résidaient dans un foyer pour enfants privé. Pourvoi rejeté.
Clinton G. Docken, c.r., Reynold A. J. Robertson, c.r., et Mark Freeman, pour les appelants.
Denise N. Doiron, pour l'intimé le gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard.
Mark R. Frederick et David W. Hooley, c.r., pour l'intimée Prince Edward Island Protestant Children's Trust.
Argumentation écrite seulement par l'intervenante Susan M. Marshall.
Personne n'a comparu pour l'intervenant Blair E. Ross.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Cromwell —
I. Introduction
[1] Le pourvoi tire son origine d'un renvoi adressé par le lieutenant‑gouverneur en conseil à la Cour suprême, Division d'appel, de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (maintenant la Cour d'appel). Le renvoi sollicitait l'opinion de la cour sur la question de savoir si, entre 1928 et 1976, le gouvernement provincial avait certaines obligations envers des enfants qui auraient subi des violences physiques et des sévices sexuels alors qu'ils résidaient dans un foyer pour enfants privé. Dans son opinion, la cour a conclu que de telles obligations n'existaient pas, à certaines réserves près (2009 PECA 1, 282 Nfld. & P.E.I.R. 61). Les appelants contestent maintenant cette conclusion. Selon moi, la Cour d'appel n'a commis aucune erreur et le pourvoi des appelants doit être rejeté.
II. Résumé des faits et historique judiciaire
[2] Les appelants sont demandeurs dans une action intentée devant la Cour suprême de l'Île‑du‑Prince‑Édouard contre le Prince Edward Island Protestant Children's Trust (« Children's Trust ») et le gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard (la « province »). Ils disent avoir subi des violences physiques ou des sévices sexuels pendant leur enfance lorsqu'ils résidaient au Mount Herbert Orphanage, un foyer pour enfants sous administration privée qui appartenait à des intérêts privés et dont le nom officiel était le Prince Edward Island Protestant Orphanage ou, à compter de 1962, le Prince Edward Island Protestant Children's Home (« Children's Home »). Les enfants avaient été confiés aux soins du Children's Home soit parce qu'ils étaient orphelins, soit parce que leurs parents n'étaient pas en mesure de s'occuper d'eux. Le Children's Home a été fermé en 1976 et les biens qu'il possédait encore ont été dévolus au Children's Trust. La province et le Children's Trust nient toute responsabilité.
[3] L'argument central de la thèse des appelants est que la province jouait un rôle direct ou indirect dans le fonctionnement, la gestion et la supervision du Children's Home et qu'elle avait de ce fait diverses obligations envers les enfants qui y résidaient. La province et le Children's Trust soutiennent pour leur part que le Children's Home était un foyer privé et nient que la province ait joué quelque rôle ou détenu quelque pouvoir que ce soit quant à son fonctionnement, à sa gestion ou à sa supervision.
[4] Pour essayer de tirer au clair le rôle et les responsabilités de la province à l'égard du Children's Home et de ses résidants, le lieutenant‑gouverneur en conseil a soumis 21 questions à la Cour d'appel de l'Île‑du‑Prince‑Édouard. Cette procédure de renvoi, prévue à l'époque par la Supreme Court Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. S‑10, art. 18, permettait au pouvoir exécutif de demander un avis consultatif à la cour d'appel de la province (P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (5e éd. suppl.), p. 8‑16). Voici les parties pertinentes de cette disposition :
[traduction]
18. (1) Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut renvoyer une question à la Division d'appel pour audition et examen.
(2) La Division d'appel communique son opinion motivée au lieutenant‑gouverneur en conseil. Tout juge dissident peut faire de même.
. . .
(7) L'opinion de la cour est réputée constituer un jugement de la cour; il peut en être interjeté appel comme s'il s'agissait d'un jugement rendu dans une action.
[5] Le renvoi demandait l'opinion de la Cour d'appel sur la question de savoir si la province avait, envers les résidants du Children's Home, diverses obligations et responsabilités découlant des textes législatifs pertinents ou d'autres facteurs. En bref, on demandait à la Cour d'appel si la province avait : une obligation générale de diligence envers les enfants placés au Children's Home; une obligation d'origine législative de superviser le fonctionnement du Children's Home; une responsabilité du fait d'autrui pour les actes ou omissions du conseil d'administration à qui avait été confiée la gestion du Children's Home, ou pour ceux des bénévoles ou du personnel du Children's Home; une obligation fiduciale envers les résidants du Children's Home; une obligation intransmissible quant aux soins donnés aux résidants du Children's Home. Cette procédure ne touchait pas directement les droits des victimes alléguées ou les préjudices qui leur avaient été causés, ni la responsabilité de la province à l'égard des violences et sévices allégués; elle visait simplement à obtenir, sur la base de l'exposé conjoint des faits et des lois applicables, l'opinion de la Cour d'appel sur les obligations qui incombaient ou non à la province envers les enfants qui résidaient au Children's Home pendant les périodes en cause. Le texte intégral des 21 questions et l'exposé conjoint des faits soumis à la Cour d'appel sont reproduits en annexe de mes motifs.
[6] Je tiens à souligner que le fondement factuel du renvoi est très limité. Le dossier consiste en un très bref exposé des faits et une série de textes législatifs. Étant donné cette limitation, l'opinion exprimée par la cour est fondée sur le dossier qui lui a été présenté et doit être considérée comme telle : B. L. Strayer, The Canadian Constitution and the Courts (3e éd. 1988), p. 331‑332. La cour a en outre le pouvoir discrétionnaire de donner des réponses assorties de réserves ou de refuser de répondre aux questions énoncées dans le renvoi si le dossier ne lui permet pas de donner une réponse définitive : Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, 2004 CSC 79, [2004] 3 R.C.S. 698, par. 10; Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525, p. 545; Renvoi : Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793, p. 806; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 26‑30.
[7] Le fondement factuel très limité du renvoi nuit au prononcé d'une décision de la Cour qui trancherait définitivement les questions soulevées, à tel point qu'il est permis de douter de l'utilité même du renvoi. La Cour d'appel a jugé, à bon droit, qu'elle devait restreindre la portée de ses réponses. Elle a ainsi assorti de deux réserves importantes sa conclusion générale suivant laquelle les obligations invoquées par les appelants n'ont jamais existé. Le renvoi porte sur le cas des demandeurs qui, comme je l'ai indiqué, ont résidé au Children's Home entre 1928 et 1976 et qui y avaient été conduits principalement par leurs parents, par d'autres membres de leur famille, par leurs tuteurs ou par des organismes de bienfaisance (exposé conjoint, par. 6). La Cour d'appel a cependant jugé nécessaire de faire des distinctions entre les membres de ce groupe et ces distinctions l'ont amenée à ajouter les deux réserves que je viens d'évoquer (par. 85‑93).
[8] Premièrement, 14 des demandeurs ont été mis sous la tutelle de la province entre 1956 et 1964 alors qu'ils se trouvaient toujours au Children's Home (exposé conjoint, par. 9). La Cour d'appel a conclu que la province avait une obligation de diligence envers ces enfants pendant la période de la tutelle (par. 29‑31, 89‑93 et 138). Pendant la même période, la province avait également une obligation fiduciale envers ces 14 enfants, du fait qu'ils étaient ses pupilles (par. 120‑122 et 142). Deuxièmement, entre 1958 et 1962, un employé de la province avait proposé le placement au Children's Home de 10 des 14 demandeurs en question, avant qu'ils soient acceptés à titre de résidants (exposé conjoint, par. 8). La Cour d'appel a refusé, tout compte fait, de se prononcer sur l'existence d'une obligation envers ces enfants. Elle a estimé ne pas être saisie de la responsabilité possible de la province pour négligence dans le placement des enfants, étant donné que les questions énoncées dans le renvoi et l'exposé conjoint des faits étaient centrées sur les obligations de la province envers les enfants résidant au Children's Home plutôt que sur le placement des enfants dans ce foyer par la province (par. 33, 85 et 137).
[9] Ces réserves n'ont pas été contestées dans le pourvoi et les motifs qui suivent sont assortis des mêmes réserves.
III. Analyse
[10] Les appelants soutiennent que, contrairement à la conclusion de la Cour d'appel, les textes législatifs en vigueur à l'époque en matière de protection de l'enfance, ainsi que d'autres facteurs, permettent de conclure à l'existence de diverses obligations ou responsabilités de la province envers eux. La meilleure façon d'examiner leur thèse consiste à répondre aux quatre questions suivantes :
1. La province avait‑elle une obligation de diligence en vertu de la common law, des pouvoirs et responsabilités que lui attribuaient les textes législatifs ou de la doctrine parens patriae?
2. La province avait‑elle une obligation intransmissible?
3. La province était‑elle responsable du fait d'autrui pour les actes ou omissions des membres du conseil d'administration, du personnel ou des bénévoles travaillant au Children's Home?
4. La province avait‑elle une obligation fiduciale envers les résidants du Children's Home?
[11] J'examinerai successivement chacune de ces questions.
A. L'obligation de diligence procédant du droit de la négligence
(1) La position des appelants et les principes de droit applicables
[12] Comme l'a signalé à juste titre la Cour d'appel, les appelants doivent démontrer soit que l'obligation de diligence invoquée a été établie par la jurisprudence existante, soit que leur cause satisfait à un test en deux étapes utilisé pour déterminer s'il y a lieu de reconnaître une nouvelle obligation de diligence. Bien que les appelants affirment que leur situation est analogue à d'autres situations dans lesquelles l'existence d'une obligation de diligence a été reconnue, ils ne soutiennent pas pour autant — et ne pourraient selon moi soutenir — que la similarité entre leur cause et d'autres causes déjà jugées est suffisante pour qu'il soit possible de dire que la jurisprudence confirme l'existence d'une obligation de diligence à leur endroit. J'estime donc, comme la Cour d'appel, que leur demande est fondée sur une nouvelle obligation de diligence et doit être examinée selon le test en deux étapes servant à déterminer si une telle obligation devrait être reconnue.
[13] Ce test en deux étapes a été formulé pour la première fois dans Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728 (H.L.), puis reconnu et approuvé par la Cour dans Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2. Depuis, la Cour a appliqué le critère Anns/Kamloops à de nombreuses reprises, notamment dans Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79, [2001] 3 R.C.S. 537, Edwards c. Barreau du Haut‑Canada, 2001 CSC 80, [2001] 3 R.C.S. 562, Succession Odhavji c. Woodhouse, 2003 CSC 69, [2003] 3 R.C.S. 263, Childs c. Desormeaux, 2006 CSC 18, [2006] 1 R.C.S. 643, Holland c. Saskatchewan, 2008 CSC 42, [2008] 2 R.C.S. 551, et Design Services Ltd. c. Canada, 2008 CSC 22, [2008] 1 R.C.S. 737. C'est ce test qu'il convient d'appliquer en l'espèce, même si les appelants invoquent principalement des obligations d'origine législative. De telles obligations n'engendrent généralement pas, à elles seules, des obligations de diligence de droit privé. Le critère Anns/Kamloops sert à déterminer si des entités publiques, comme des entités privées, ont envers des particuliers une obligation de diligence de droit privé habilitant ces derniers à poursuivre les entités publiques au civil : voir, p. ex., Ingles c. Tutkaluk Construction Ltd., 2000 CSC 12, [2000] 1 R.C.S. 298, par. 16; Ryan c. Victoria (Ville), [1999] 1 R.C.S. 201, par. 22.
[14] La première étape du critère Anns/Kamloops consiste à se demander s'il ressort de la relation entre les appelants et les intimés une prévisibilité et une proximité suffisantes pour établir une obligation de diligence prima facie. Si tel est le cas, on passe à la deuxième étape de l'analyse en vérifiant s'il existe d'autres considérations de politique générale qui transcendent la relation entre les parties et contredisent l'existence d'une telle obligation.
[15] Les appelants soutiennent que la province avait une obligation de diligence envers les enfants du Children's Home parce que sa relation avec eux s'apparentait au lien paternel de surveillance et de contrôle qui unit un parent à son enfant. Leur plaidoirie est divisée en groupes d'arguments distincts selon que l'obligation de diligence alléguée tire son origine de la common law, des textes législatifs ou de la doctrine parens patriae. Or, selon moi, tous ces arguments doivent être envisagés sous l'angle de la question capitale de savoir si la prévisibilité d'un préjudice et la proximité entre la province et les enfants vivant au Children's Home étaient suffisantes pour engendrer une obligation de diligence prima facie. La Cour d'appel a conclu que le préjudice n'était pas prévisible, mais il me semble difficile de trancher la question de la prévisibilité au vu du contexte factuel limité présenté à la Cour. Nous ne disposons, par exemple, d'aucun fait concernant ce que la province savait ou pouvait raisonnablement être présumée savoir au moment du préjudice allégué. Pour moi, il vaut donc mieux axer l'analyse sur la question de l'existence d'une proximité suffisante entre la province et les enfants du Children's Home.
[16] L'existence d'une proximité suffisante tient à la question de savoir si la relation entre le demandeur et le défendeur est suffisamment étroite et directe pour donner naissance à une obligation juridique de diligence, compte tenu de facteurs tels que la proximité physique, les attentes, les déclarations, la confiance, les biens en cause et les autres intérêts en jeu : Hill c. Commission des services policiers de la municipalité régionale de Hamilton‑Wentworth, 2007 CSC 41, [2007] 3 R.C.S. 129, par. 23‑24 et 29.
[17] Les appelants appuient dans une très large mesure leur argumentation sur les dispositions législatives pertinentes, mais ils font aussi valoir plusieurs autres facteurs qui, d'après eux, établissent le lien de proximité requis entre eux et la province, notamment le financement accordé au Children's Home par la province, l'existence d'une obligation parens patriae de la province envers les enfants résidant au Children's Home et le fait que certains enfants du Children's Home y avaient été placés parce que la province l'avait proposé ou étaient devenus les pupilles de la province pendant qu'ils y résidaient. Citant Carmarthenshire County Council c. Lewis, [1955] 1 All E.R. 565 (H.L.), et Ellis c. Home Office, [1953] 2 All E.R. 149 (C.A.), ils disent que leur relation avec la province est semblable à celle existant entre des élèves et leur professeur ou entre des prisonniers et des agents carcéraux, deux catégories de relations que la jurisprudence a reconnues comme engendrant une obligation de diligence. Les parties ne font valoir aucune distinction possible entre l'inaction et l'action fautive pour étayer leurs prétentions sur la question de la proximité.
[18] Avant d'en venir aux textes législatifs pertinents, j'observe que, devant la Cour d'appel, les appelants ont invoqué la présence régulière au Children's Home du Dr Beck, un psychiatre ayant travaillé pour le ministère de la Santé de la province entre 1964 et 1967. Selon l'exposé conjoint des faits, le Dr Beck a commencé à travailler au Children's Home de sa propre initiative, à titre bénévole, et il était sous l'autorité du conseil d'administration, et non de la province. Il aurait rédigé et remis au conseil d'administration un rapport renfermant des recommandations sur le rôle futur et le fonctionnement du Children's Home, mais aucun autre renseignement n'a été fourni quant au contenu de ce rapport (exposé conjoint, par. 5). La Cour d'appel a conclu que, selon ces faits, le rôle joué par le Dr Beck ne contribuait pas utilement à établir le lien de proximité entre la province et les résidants du Children's Home dont les appelants essayaient de prouver l'existence. Devant nous, les appelants n'ont développé aucun argument fondé sur les faits concernant le Dr Beck. Je me contenterai donc de dire à ce propos que je ne vois aucune raison de mettre en doute la justesse de la façon dont la Cour d'appel a traité la question.
[19] J'en arrive maintenant aux textes législatifs pertinents.
(2) Les textes législatifs
[20] L'existence d'un lien de proximité suffisant en l'espèce dépend principalement du rôle de la province à l'égard du Children's Home. Ce rôle, quant à lui, tient essentiellement à une question d'interprétation législative, même si les appelants, comme je l'ai déjà mentionné, invoquent aussi d'autres éléments à l'appui de l'existence d'une obligation de diligence de la province. Les textes pertinents sont les lois provinciales sur la protection de l'enfance applicables à l'époque pertinente et les lois touchant la constitution en personne morale et le fonctionnement du Children's Home. J'examinerai successivement ces deux catégories de textes législatifs.
a) Les lois sur la protection de l'enfance
[21] Pendant la période en cause, le régime de protection de l'enfance établi par la législation de l'Île‑du‑Prince‑Édouard était en fait constitué de deux réseaux. Le premier, de nature essentiellement privée, était formé d'orphelinats et de foyers pour enfants comme celui dont il est question en l'espèce, dirigés par des organisations bénévoles. Certaines de ces organisations recevaient un financement de la province, mais il ressort du libellé de la loi qu'elles fonctionnaient de façon autonome. Contrairement à la position défendue par les appelants et par Mme Marshall, qui avait le statut d'intervenante devant la Cour d'appel et a présenté des observations écrites à notre Cour, les textes législatifs édictés par la province pendant cette période n'ont créé, comme nous le verrons, aucune obligation générale de diligence envers les enfants qui résidaient au Children's Home. Le deuxième réseau, de nature publique, était formé de sociétés d'aide à l'enfance (ou agences de protection de l'enfance, selon l'appellation ultérieure) agréées par la province et soumises à des normes et obligations relatives au bien‑être des enfants établies par le législateur.
[22] Jusqu'en 1961, les textes législatifs ne confortent aucunement l'assertion des appelants selon laquelle la province jouait un rôle dans le fonctionnement, la gestion ou la supervision du Children's Home. Il est plus difficile de se prononcer sur la question de savoir si la situation à cet égard a changé lors des importantes modifications législatives de 1961. Toutefois, pour les raisons exposées plus loin, j'estime que ces modifications n'ont pas changé de manière fondamentale la structure du régime provincial de protection de l'enfance. Celui‑ci était toujours constitué, d'une part, d'un réseau public et, d'autre part, d'un réseau privé auquel le Children's Home appartenait.
[23] Je passe maintenant à l'examen détaillé de ces textes législatifs.
(i) Les textes antérieurs à 1961
[24] Je m'intéresserai ici aux deux lois sur la protection de l'enfance adoptées en 1910 et en 1940. L'une et l'autre ont été modifiées à plusieurs reprises. Toutefois, ces modifications n'ont pas été produites dans le cadre du renvoi et les parties n'ont pas présenté d'observations les concernant. Je n'aborderai donc ces diverses modifications qu'accessoirement.
1. La loi de 1910
[25] La période visée par le renvoi commence en 1928. À cette époque, le texte régissant la protection de l'enfance était la Children's Protection Act of Prince Edward Island, S.P.E.I. 1910, ch. 15. Cette loi prévoyait la désignation par le lieutenant-gouverneur en conseil du Superintendent of Neglected and Dependent Children (« surintendant »), chargé d'aider à l'établissement de sociétés d'aide à l'enfance (des organisations dont la mission consistait à veiller au soin et à la protection des enfants) et d'inspecter les établissements où des enfants étaient placés en vertu des dispositions de la loi. La loi de 1910 prévoyait la création et la supervision de foyers ou refuges temporaires destinés aux enfants négligés et comportait des dispositions relatives à l'appréhension des enfants négligés, à la sélection de familles d'accueil (par les sociétés d'aide à l'enfance), à l'abandon d'enfants par leurs parents et à la tutelle.
[26] Contrairement à ce que prétendent les appelants, la loi de 1910 n'imposait aucune obligation au surintendant en ce qui concerne les établissements privés tels que le Children's Home. Les appelants ont raison de souligner que cette loi lui imposait des obligations relativement à l'établissement des sociétés d'aide à l'enfance et aux indications à leur donner (art. 3), mais aucune preuve n'établit que le Children's Home était une société d'aide à l'enfance. Autrement dit, le Children's Home était un orphelinat ou un foyer pour enfants privé, et non un prestataire de services de protection de l'enfance agréé par la province (soit une société agréée par le lieutenant‑gouverneur en conseil au sens de la loi de 1910, al. 2b)). De même, s'il est vrai que le surintendant était tenu par la loi d'ordonner et de superviser l'inspection d'un lieu où avait été placé un enfant négligé ou en état de dépendance, cette obligation s'appliquait uniquement à l'égard des enfants placés en vertu des dispositions de la loi (al. 3d)). Les lieux appartenant au réseau public étaient donc visés : foyers et refuges temporaires mis en place par les autorités municipales en vertu de la loi de 1910 (art. 5), sociétés d'aide à l'enfance et familles d'accueil. Par contre, les établissements qui étaient administrés par des tiers, comme le Children's Home, ne l'étaient pas. La loi de 1910 s'y appliquait uniquement lorsque l'organe directeur acceptait que l'établissement fasse partie du réseau public. Aucune preuve n'indique que cela aurait été le cas pour le Children's Home. Par exemple, la loi permettait que les orphelinats ou foyers pour enfants soient utilisés comme foyers ou refuges temporaires, mais seulement avec le consentement de l'organe directeur de l'établissement (par. 5(2)). De plus, l'organe directeur de l'orphelinat ou du foyer pour enfants (utilisé comme foyer ou refuge temporaire en vertu de la loi de 1910) devait donner son consentement pour qu'une société d'aide à l'enfance puisse superviser et gérer le soin des enfants qui s'y trouvaient (par. 5(3)). Or, comme je l'ai mentionné, rien dans le dossier n'indique que ce consentement ait déjà été donné dans le cas du Children's Home.
[27] Les appelants prétendent que la loi de 1910 conférait un droit d'inspection au surintendant et que cette disposition créait en fait une obligation d'inspecter le Children's Home (art. 13). Mais, comme je l'ai déjà signalé au sujet de l'al. 3d), ce droit d'inspection s'appliquait uniquement à l'égard des lieux où un enfant était placé en vertu des dispositions de la loi. Or, il n'y a dans le dossier aucune preuve indiquant que l'un des appelants aurait été ainsi placé au Children's Home en vertu des dispositions de la loi.
[28] En résumé, le régime législatif créait deux réseaux distincts de protection de l'enfance, l'un privé et l'autre public. Dans le cas des établissements du réseau privé, comme le Children's Home, la province n'avait un rôle à jouer et des obligations que si l'organe directeur de l'établissement y consentait. À l'instar de la Cour d'appel, j'arrive à la conclusion que, selon le dossier présenté à la Cour, la loi de 1910 n'imposait à la province aucune obligation d'origine législative à l'égard des enfants résidant au Children's Home. Par conséquent, cette loi ne permet pas de conclure à l'existence, entre ces enfants et la province, d'un lien de proximité découlant du fait qu'ils résidaient au Children's Home à l'époque.
2. La loi de 1940
[29] La loi de 1940, intitulée The Children's Act, S.P.E.I. 1940, ch. 12, a abrogé et remplacé la loi de 1910 ainsi que la loi antérieure sur le soutien financier aux femmes et enfants abandonnés (The Deserted Wives' and Children's Maintenance Act, S.P.E.I. 1932, ch. 7). La Partie II de la loi de 1940 conservait la distinction entre les établissements du réseau privé et du réseau public ainsi que le rôle correspondant du gouvernement provincial (par l'intermédiaire du surintendant ou, selon la désignation ultérieure de la fonction, du Director of Child Welfare (« directeur »)) établis dans la loi de 1910. Aucune disposition de la loi de 1940 n'imposait de nouvelles obligations au surintendant à l'égard des foyers pour enfants sous administration privée comme le Children's Home. Comme dans la loi antérieure, le droit du surintendant d'inspecter les lieux où résidaient des enfants ne trouvait application que lorsque les enfants y étaient placés en vertu des dispositions de la loi (art. 15). La loi de 1940 maintenait aussi la dualité des réseaux public et privé établie dans la loi de 1910, par l'inclusion de dispositions subordonnant au consentement de l'organe directeur des établissements privés les obligations du surintendant envers les enfants s'y trouvant. Là encore, il était possible d'utiliser un orphelinat ou foyer pour enfants comme foyer ou refuge temporaires pour enfants négligés, mais seulement si l'organe directeur de l'établissement y consentait (par. 7(2) et 7(3)).
[30] Je suis d'accord avec la Cour d'appel lorsqu'elle écrit que la loi de 1940 [traduction] « n'a attribué au surintendant aucun rôle dans la gestion, le fonctionnement ou la supervision des foyers pour enfants ou orphelinats privés » (par. 15). Pendant toute la période où les lois de 1910 et de 1940 ont été en vigueur, il existait deux réseaux en matière de protection de l'enfance dans la province. Étant donné que le Children's Home était administré par une organisation privée (et non par une organisation publique réglementée) et que rien dans le dossier n'indique que le conseil d'administration ait consenti à l'application au Children's Home des dispositions législatives pertinentes, le surintendant n'avait aucune obligation d'origine législative en ce qui concerne le fonctionnement, la gestion ou la supervision du Children's Home.
[31] Il ressort particulièrement clairement de la partie VI de la loi de 1940, intitulée [traduction] «—Adoption par acte privé », que ce que j'ai appelé le réseau privé de protection de l'enfance était toujours pertinent. Des transferts de tutelle exécutoires pouvaient être faits par convention écrite. L'article 107 prévoit expressément le transfert de la tutelle d'orphelins et d'autres enfants à des établissements de bienfaisance, à des refuges ou à des foyers. Une fois le transfert effectué, le comité ou les dirigeants de ces établissements étaient réputés être les tuteurs légaux des enfants. Ce qu'il faut souligner, c'est que ce processus ne requérait pas la participation des tribunaux, des sociétés d'aide à l'enfance ou du surintendant.
[32] Comme la loi de 1910, la loi de 1940 n'imposait au surintendant/directeur aucune obligation envers les enfants résidant au Children's Home.
[33] En 1950, la Partie II de la loi a été modifiée substantiellement pour devenir la loi intitulée The Children's Protection Act, S.P.E.I. 1950, ch. 6, publiée par la suite dans les lois refondues de 1951 (ch. 24). Ces modifications n'ont pas été versées au dossier lors du renvoi et elles n'ont été ni incluses ni mentionnées dans les documents et les arguments soumis à notre Cour. La Cour d'appel y a fait allusion et a conclu que : [traduction] « Le régime instauré par cette loi ne semble pas élargir le rôle du directeur de la protection de l'enfance pour lui permettre de participer ou de changer quoi que ce soit aux activités d'un orphelinat ou d'un foyer pour enfants dirigé par un conseil » (par. 18). En l'absence d'arguments contraires, je ne vois aucune raison de douter de la justesse de cette conclusion.
(ii) La loi de 1961
[34] En 1961, la loi alors intitulée The Children's Protection Act a été abrogée et remplacée par The Children's Protection Act, 1961, S.P.E.I. 1961, ch. 3. Entre‑temps, le surintendant et les sociétés d'aide à l'enfance avaient changé d'appellation pour devenir le directeur et les agences de protection de l'enfance.
[35] Selon les appelants, la loi de 1961 imposait au directeur l'obligation d'inspecter le Children's Home. Ils soutiennent que cette obligation d'inspection permet de conclure à l'existence d'un lien de proximité suffisant entre la province et les enfants résidant au Children's Home. Je suis cependant d'avis que les deux prémisses de cet argument sont erronées. La loi de 1961, si on l'interprète correctement, n'a pas élargi la portée des obligations du directeur quant aux établissements privés comme le Children's Home et, même si tel avait été le cas, la simple obligation d'inspecter ne suffit pas pour établir un lien de proximité. Comme l'a indiqué la Cour d'appel, la loi de 1961 n'attribuait pas de responsabilité ni de pouvoir au directeur à l'égard du fonctionnement des établissements privés comme le Children's Home. En 1972, des modifications importantes ont été apportées à la loi de 1961. Les appelants ont présenté les modifications de 1972 à la Cour, mais n'ont fait aucune observation à leur sujet. Je ne vois par conséquent aucune raison de mettre en doute la conclusion de la Cour d'appel suivant laquelle les modifications de 1972 n'ont pas d'incidence sur les questions à trancher en l'espèce.
[36] Comme nous l'avons vu, les appelants soutiennent que la loi de 1961 a imposé au directeur l'obligation d'inspecter le Children's Home. Les intimés ne sont pas d'accord. La disposition clé est l'al. 3(2)c), qui précise que le directeur
[traduction] inspecte les établissements fondés pour le soin et la protection des enfants ou les lieux où des enfants sont placés en vertu des dispositions de la présente loi, ou en ordonne et supervise l'inspection;
[37] Pour les appelants, cette disposition s'appliquait au Children's Home puisque celui‑ci était un [traduction] « établissemen[t] fond[é] pour le soin et la protection des enfants ». Les intimés estiment quant à eux que le Children's Home n'était pas visé, puisqu'il ne s'agissait pas d'un [traduction] « établissemen[t] fond[é] pour le soin et la protection des enfants [. . .] en vertu des dispositions de la présente loi ». Ce qui oppose les parties, c'est la question de savoir si les termes restrictifs employés à l'al. 3(2)c) — [traduction] « en vertu des dispositions de la présente loi » — s'appliquent à la fois aux établissements fondés pour le soin et la protection des enfants et aux lieux où des enfants sont placés, ou seulement à ces derniers lieux.
[38] Lu isolément, le texte de ce paragraphe autorise les deux interprétations. En outre, le terme [traduction] «— lieu sûr » est défini à l'al. 1n) comme un [traduction] « établissement fondé pour le soin et la protection des enfants », sans les mots limitatifs figurant à l'al. 3(2)c). On ne peut cependant pas se borner à lire le paragraphe d'une manière isolée. Il faut au contraire le lire dans son contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, par. 26. En abordant la disposition en cause dans cette optique, j'estime que l'interprétation des intimés est la bonne. La loi de 1961 ne dénote aucune intention de la part du législateur de démanteler ou de modifier notablement le système d'établissements de protection de l'enfance constitué de deux réseaux — l'un privé et l'autre public — qui existait avant son adoption. L'interprétation des appelants, si elle était retenue, mènerait à une dérogation importante à cette structure fondamentale du système de protection de l'enfance. Or la loi de 1961, prise comme un tout, ne permet aucunement de conclure à une telle intention de la part du législateur.
[39] Les obligations du directeur de la protection de l'enfance sont énoncées au par. 3(2) de la loi de 1961. Celle‑ci, comme les textes antérieurs, oblige le directeur à aider à l'établissement d'agences de protection de l'enfance et à les conseiller. Ces agences, définies encore une fois comme des organismes agréés par le lieutenant‑gouverneur en conseil (al. 1d)), étaient donc de nature publique ou semi‑publique. La loi de 1961 fixait aussi les paramètres selon lesquels une agence de protection de l'enfance pouvait être établie (art. 4 à 7). Le lieutenant‑gouverneur en conseil avait le pouvoir d'agréer une agence de protection de l'enfance et d'en révoquer l'agrément, mais il ne jouissait pas de ce pouvoir à l'égard des établissements privés qui s'occupaient des enfants négligés. Comme dans les versions antérieures de la loi, le directeur avait des obligations envers les enfants qui lui étaient confiés. Ces obligations s'appliquaient aux enfants qui étaient des pupilles de l'État, dont le directeur était le tuteur (art. 14 et 15), ou à ceux que le directeur avait placés dans une famille d'accueil (art. 25). Nulle part n'était‑il indiqué dans la loi de 1961 que les établissements privés qui, jusque‑là, ne relevaient pas de l'autorité du directeur en relèveraient désormais.
[40] Même dans l'hypothèse où il y aurait lieu de retenir l'interprétation selon laquelle il existait une obligation d'inspecter le Children's Home, la loi ne donne, d'après le dossier dont je suis saisi, aucune indication quant à l'objet ou à la portée de telles inspections, elle ne prescrit aucune norme à appliquer et elle n'exige la prise d'aucune mesure à la suite de l'inspection. Aucune source n'est invoquée à l'appui de la proposition suivant laquelle une obligation d'inspection ainsi réduite au minimum pourrait permettre de conclure à l'existence d'un lien de proximité entre le directeur et les enfants.
[41] Les appelants invoquent un autre argument lié aux textes législatifs pertinents. Ils soutiennent qu'on peut raisonnablement déduire des faits énoncés dans l'exposé conjoint que le Children's Home était une société d'aide à l'enfance agréée par le lieutenant‑gouverneur en conseil en vertu des pouvoirs que lui conférait la loi. Cette inférence découle, selon les appelants, du fait que la province finançait le Children's Home et, à partir de 1958, y plaçait des enfants. Je ne suis pas de cet avis. Le Children's Home n'aurait pu être une société d'aide à l'enfance ou une agence que s'il avait reçu l'agrément du lieutenant‑gouverneur en conseil. Or rien dans le dossier présenté dans le cadre du renvoi n'indique que cet agrément ait été demandé ou donné.
[42] À l'instar de la Cour d'appel et avec les mêmes réserves, que j'expliquerai plus loin, je conclus que la loi de 1961 n'imposait au directeur aucune obligation envers les résidants du Children's Home.
b) La loi constitutive
[43] Le Children's Home a été constitué en personne morale en 1921, par une loi d'intérêt privé adoptée par l'Assemblée législative : An Act to Incorporate The Prince Edward Island Protestant Orphanage, S.P.E.I. 1921, ch. 27. Cette loi a été modifiée à plusieurs reprises au fil des ans, comme l'a expliqué la Cour d'appel (par. 21‑25). Elle n'imposait pas d'obligations à la province. Ainsi que l'a fait observer à juste titre la Cour d'appel, [traduction] « [e]lle ne renfermait aucune disposition quant à un quelconque rôle du gouvernement à l'égard des activités ou des biens de l'orphelinat » (par. 22). La loi constitutive comportait des dispositions régissant l'établissement d'un conseil d'administration ainsi que la désignation de ses membres et des membres d'un comité de direction, et précisait que la gestion active du Children's Home incomberait au comité de direction. Ce dernier était également chargé d'employer, de recruter et de congédier le personnel du Children's Home. Les modifications apportées à la loi constitutive de 1921 à 1977 n'ont rien changé au fait que le Children's Home était sous administration privée et était distinct des établissements publics destinés aux enfants négligés. En résumé, la loi constitutive n'aide aucunement les appelants à établir l'existence d'un lien de proximité entre la province et eux‑mêmes en tant que résidants du Children's Home.
[44] Il est donc clair que les dispositions législatives applicables n'établissent pas le degré de proximité requis pour qu'une obligation de diligence soit reconnue. Néanmoins, j'examinerai maintenant les autres facteurs pertinents.
(3) Le financement
[45] Pour tenter d'établir l'existence d'un lien de proximité, les appelants invoquent en outre la relation financière entre le Children's Home et la province. La province a indirectement financé le fonctionnement du Children's Home par le versement de subventions entre 1928 et 1976. Entre 1928 et 1967, ces subventions représentaient de 8 à 18 p. 100 par année des rentrées de fonds utilisées pour le fonctionnement du Children's Home. Les sommes versées ont augmenté après 1968 pour atteindre de 16 à 31 p. 100 à la suite d'une entente entre la province et le Régime d'assistance publique du Canada (exposé conjoint, par. 11‑12). Quoi qu'il en soit, ce qui importe dans le pourvoi est que ces subventions ont été versées au Children's Home sans restrictions ni exigences de reddition de compte; leur utilisation relevait totalement du pouvoir discrétionnaire du conseil d'administration (exposé conjoint, par. 13). À mon avis, une telle relation financière ne saurait étayer l'existence d'un lien de proximité suffisant entre la province et les enfants.
(4) Les enfants sous la tutelle de la province ou dont le placement a été proposé par la province
[46] Les appelants font valoir que l'obligation de diligence envers tous les résidants du Children's Home a été élargie après 1958 lorsque la province a commencé à placer directement des enfants au Children's Home puisque, disent‑ils, la supervision d'un enfant équivalait essentiellement à la supervision de tous. Cet argument se rattache aux réserves exprimées par la Cour d'appel. Cette dernière a décidé de ne pas trancher la question de l'obligation de diligence susceptible de découler du fait que des employés de la province avaient proposé le placement de certains enfants au Children's Home. La Cour d'appel a estimé n'avoir pas été dûment saisie, dans le cadre du renvoi, de l'existence possible d'une obligation liée aux décisions de placement entachées de négligence (par. 137). Elle a aussi indiqué clairement que des obligations avaient pris naissance envers les enfants résidant au Children's Home lorsqu'ils étaient devenus des pupilles de la province; en sa qualité de tuteur, la province avait une obligation de diligence envers ces enfants pendant la période de la tutelle (par. 138). Si je comprends bien, les appelants soutiennent qu'un lien de proximité suffisant entre la province et tous les enfants ayant résidé au Children's Home a été établi parce qu'il se trouvait au Children's Home certains enfants dont le placement dans ce foyer avait été proposé par la province, ou qui étaient sous la tutelle de la province lorsqu'ils y résidaient. Autrement dit, ils soutiennent que si la province avait une obligation de diligence envers un enfant résidant au Children's Home, elle devait en avoir une envers tous les enfants qui s'y trouvaient au même moment. Il serait artificiel, selon eux, de prétendre que la province pouvait avoir une obligation de diligence envers un enfant, mais pas envers celui qui se trouvait dans le lit voisin ou la chambre voisine.
[47] Soit dit en toute déférence, il ne s'agit pas d'une conséquence nécessaire, et ce pour deux raisons. Premièrement, l'existence d'une tutelle doit être prise en compte lorsqu'il s'agit de déterminer s'il existe une obligation de diligence. Les parents, par exemple, ont des obligations envers leurs propres enfants, mais pas nécessairement envers les autres enfants qui peuvent se trouver près d'eux. Deuxièmement, même si, aux fins de la discussion, on acceptait l'argument des appelants selon lequel une obligation envers un enfant donnerait naissance à une obligation envers tous les autres enfants, le dossier factuel limité dont nous sommes saisis ne pourrait justifier l'application de ce principe aux autres appelants. Rien dans le dossier n'indique que l'un ou l'autre des autres appelants ait résidé au Children's Home à l'époque où les 14 appelants qui étaient sous la tutelle de la province y résidaient. De même, le dossier est déficient quant aux 10 des 14 enfants en question dont le placement au Children's Home a été proposé à l'origine par la province. Rien dans le dossier n'indique si leur placement a eu lieu à l'époque où l'un des autres appelants, qui n'étaient pas des pupilles de la province, résidaient au Children's Home. Selon moi, la Cour d'appel n'a commis aucune erreur en refusant de conclure à l'existence d'une obligation de diligence sur la base de ce dossier.
(5) L'obligation fondée sur la doctrine parens patriae
[48] Les appelants font valoir brièvement dans leur mémoire que la province avait envers eux une obligation découlant de la doctrine parens patriae. La question de savoir si la province a, envers tous les enfants vulnérables, une obligation autonome fondée sur la doctrine parens patriae n'est pas posée dans le cadre du renvoi. Les questions pertinentes énoncées dans le renvoi sont plutôt axées sur celle de savoir si le gouvernement avait une obligation de diligence envers les appelants en raison du fait qu'ils résidaient au Children's Home. Je souscris par conséquent à l'approche adoptée par la Cour d'appel, qui a considéré que les arguments des appelants reposant sur la doctrine parens patriae s'inscrivaient dans leur tentative de démontrer l'existence d'un lien de proximité suffisant indépendamment du cadre législatif.
[49] La doctrine parens patriae revêt une signification différente selon le contexte. Historiquement, elle se rapportait à des pouvoirs étendus et pratiquement indéfinis de la Couronne sur les biens et la personne des enfants et des personnes frappées d'incapacité mentale. Ces pouvoirs de la Couronne en vinrent à être exercés par les tribunaux, si bien qu'il est maintenant reconnu que les cours supérieures peuvent dans une certaine mesure se substituer au parent et rendre des ordonnances dans l'intérêt de l'enfant : E. (Mme) c. Eve, [1986] 2 R.C.S. 388. On a aussi dit parfois du procureur général que sa qualité pour agir dans l'intérêt public, par exemple dans une action civile pour nuisance publique, se rattache au rôle de parens patriae de la Couronne : Colombie‑Britannique c. Canadian Forest Products Ltd., 2004 CSC 38, [2004] 2 R.C.S. 74, par. 67. Bien que cela ne ressorte pas clairement de la brève argumentation présentée par les appelants, ils semblent se fonder sur la première signification de la doctrine, c'est‑à‑dire celle qui correspond au pouvoir des tribunaux de rendre des ordonnances dans l'intérêt de l'enfant.
[50] Cet argument, à mon avis, ne permet pas de conclure que la province aurait une obligation de diligence de droit privé envers des enfants confiés à des tiers. Le pouvoir des tribunaux reposant sur la doctrine parens patriae, tel que je le perçois, est conçu comme une compétence en matière de protection qui confère le pouvoir d'agir. Cette compétence est habituellement exercée au cas par cas par une cour supérieure, comme relevant de son pouvoir judiciaire discrétionnaire; on ne la considère généralement pas comme une compétence du pouvoir exécutif de l'État. Bien qu'on en parle parfois comme d'une obligation de la Couronne (par exemple, dans King c. Low, [1985] 1 R.C.S. 87, p. 94, et Renvoi : Family Relations Act (C.‑B.), [1982] 1 R.C.S. 62, p. 107), aucune source n'a été invoquée à l'appui de la proposition voulant que la doctrine parens patriae impose l'obligation positive de repérer les cas possibles de sévices commis envers des enfants et d'y remédier.
[51] Les appelants n'ont pas établi que la doctrine parens patriae contribue de quelque façon à l'existence d'un lien de proximité entre les enfants résidant au Children's Home et la province.
(6) Conclusion sur l'obligation de diligence procédant du droit de la négligence
[52] Selon moi, les faits énoncés dans l'exposé conjoint des faits, considérés à la lumière des dispositions législatives applicables et abstraction faite des réserves formulées par la Cour d'appel, ne permettent pas de conclure à l'existence d'un lien de proximité suffisant entre la province et les personnes qui ont résidé au Children's Home entre 1928 et 1976. Je suis donc d'accord avec la Cour d'appel pour conclure à l'inexistence d'une obligation de diligence qui procéderait du droit de la négligence.
B. L'obligation intransmissible
[53] Selon les appelants, la Cour d'appel aurait dû arriver à la conclusion que la province avait une obligation de diligence intransmissible envers les résidants du Children's Home. Je ne suis pas d'accord.
[54] Comme l'explique le professeur Klar dans Tort Law (4e éd. 2008), à la p. 663, [traduction] « [l]a caractéristique essentielle de l'obligation intransmissible est que la personne à laquelle elle a été imposée demeure toujours responsable de son exécution. L'obligation peut être déléguée à une autre personne, mais tout manquement de la part de celle‑ci, de quelque façon qu'il survienne, sera considéré comme un manquement de la part de la personne qui l'a déléguée. » Voir aussi K.L.B. c. Colombie‑Britannique, 2003 CSC 51, [2003] 2 R.C.S. 403, par. 30‑32. Une obligation intransmissible peut prendre sa source dans un texte législatif, comme l'allèguent les appelants en l'espèce. Dans Lewis (Tutrice à l'instance de) c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1145, par exemple, la Cour a jugé que les dispositions législatives en cause imposaient au ministre des Transports et de la Voirie l'obligation intransmissible de veiller à ce que les travaux d'entretien routier soient exécutés avec une diligence raisonnable.
[55] Les appelants invoquent deux arguments principaux, tous deux voués à l'échec selon moi. Il s'agit simplement d'une formulation différente des arguments que j'ai déjà examinés en passant en revue les textes législatifs.
[56] Premièrement, les appelants prétendent que, de 1910 à 1961, les textes législatifs décrits plus haut imposaient au surintendant l'obligation intransmissible de donner aux sociétés d'aide à l'enfance des directives sur la façon dont elles devaient s'acquitter de leur mission, et notamment de les informer de leur obligation légale d'offrir des lieux de refuge temporaire pour une période maximale de trois mois (loi de 1910, art. 3 et 5). Le surintendant aurait manqué à son obligation en acceptant que des enfants soient gardés au Children's Home pendant plus de trois mois. Pour répondre rapidement à cette question, je dirais comme la Cour d'appel (avec la même réserve) que le Children's Home n'était pas une société d'aide à l'enfance, les enfants n'étaient pas des enfants placés en famille d'accueil ni des pupilles de la province et les textes législatifs ne conféraient aucun rôle à la province en ce qui concernait le fonctionnement du Children's Home ou le soin des résidants (par. 128).
[57] Les appelants soutiennent aussi qu'une autre obligation intransmissible découlait du fait que l'art. 3 de la loi de 1961 obligeait le directeur à inspecter le Children's Home ou à en ordonner et superviser l'inspection. Cet argument doit être rejeté pour les raisons déjà exposées. La Cour d'appel a souligné que les dispositions législatives pertinentes, correctement interprétées, n'attribuaient pas à la province la responsabilité de veiller au soin des résidants, de donner des directives à ce sujet ni de veiller à ce qu'il n'arrive rien de mal aux résidants lorsque les représentants du Children's Home s'occupaient d'eux (par. 126).
[58] En résumé, les appelants disent que si la province avait l'obligation de faire preuve de diligence, elle ne pouvait se soustraire à cette responsabilité en en déléguant l'exécution au conseil d'administration du Children's Home, mais ils ne sont pas parvenus à démontrer au départ l'existence de cette obligation de diligence.
[59] Je constate cependant que la Cour d'appel a, à juste titre, laissé en suspens la question de savoir si les textes législatifs peuvent avoir donné lieu à d'autres obligations intransmissibles, même si elle n'était pas dûment saisie de cette question dans le cadre du renvoi (par. 129).
C. La responsabilité du fait d'autrui
[60] Outre leur argumentation touchant la responsabilité directe de la province, les appelants plaident sa responsabilité du fait d'autrui pour les violences physiques et les sévices sexuels qui auraient été commis au Children's Home entre 1928 et 1976. La responsabilité du fait d'autrui repose, non sur une faute personnelle commise par la personne jugée responsable, mais sur l'acte délictueux d'un tiers : Klar, p. 645. La responsabilité du fait d'autrui est généralement fondée quand il existe un lien important entre la partie qui crée un risque ou y contribue, et le tort qui en découle : Bazley c. Curry, [1999] 2 R.C.S. 534, par. 41. La personne ou l'organisation qui crée le risque doit assumer la perte : Bazley, par. 31.
[61] L'argumentation des appelants reprend ici dans une large mesure leur thèse sur l'existence d'une obligation de diligence procédant du droit de la négligence. Ils soutiennent que la province exerçait, en raison de sa compétence législative et de ses obligations légales, un contrôle suffisant sur le Children's Home pour que le lien requis soit établi. La Cour d'appel a eu raison de rejeter cette thèse.
[62] La compétence législative ne suffit bien sûr pas en soi à créer une responsabilité du fait d'autrui. Si tel était le cas, une province serait responsable du fait d'autrui relativement à toute action commise dans un domaine relevant de sa compétence législative. Or cette proposition ne résiste pas à une analyse sérieuse. Quant aux arguments des appelants ayant trait aux obligations d'origine législative de la province envers les enfants résidant au Children's Home, ils doivent être rejetés pour les raisons exposées plus haut. En résumé, de telles obligations n'existaient pas.
[63] Les appelants soutiennent par ailleurs que le contrôle exercé par la province sur les employés du Children's Home a été renforcé après 1958, lorsque la province a commencé à placer directement des enfants au Children's Home. Cela ne saurait cependant fonder la responsabilité du fait d'autrui de la province. Le fait de placer des enfants au Children's Home ne conférait à la province aucun contrôle sur les employés. Je suis d'accord avec les observations faites par la Cour d'appel au par. 106 :
[traduction] La province ne prenait aucune part à l'administration de l'orphelinat. Elle n'était pas un employeur. Elle ne prenait aucune part au fonctionnement de l'orphelinat et n'avait aucun contrôle sur son fonctionnement. L'orphelinat était géré par les membres du conseil d'administration, qui n'agissaient pas au nom du gouvernement et n'en étaient pas des mandataires. D'après l'exposé conjoint des faits, la province n'était l'employeur d'aucune personne engagée par l'orphelinat pour s'occuper des résidants. Rien ne permet de conclure par déduction à l'existence ne fût‑ce que d'une relation d'entrepreneur indépendant entre la province et une personne ainsi engagée par l'orphelinat. Il n'existe pas d'éléments de contacts susceptibles de démontrer l'existence d'une relation entre la province et le personnel de l'orphelinat sur laquelle fonder la responsabilité du fait d'autrui.
[64] Les appelants invoquent les arrêts Bazley et K.L.B., mais cette jurisprudence ne me paraît pas pertinente. Dans Bazley, la Cour a conclu qu'il y avait lieu de retenir la responsabilité du fait d'autrui d'un organisme sans but lucratif pour les actes fautifs commis par un de ses employés dont on avait découvert qu'il était un pédophile : l'établissement de soins où s'étaient produits les actes en question était exploité par l'organisme, et il lui incombait de recruter du personnel et d'autoriser ses employés à faire tout ce que des parents feraient. Or, le gouvernement provincial n'avait aucun rôle semblable à l'égard des employés du Children's Home. Dans K.L.B., la Cour a estimé que la relation entre le gouvernement provincial et les parents de famille d'accueil ayant commis les délits n'était pas suffisamment étroite pour entraîner une responsabilité, étant donné l'indépendance dont jouissent les parents de famille d'accueil par rapport au gouvernement provincial dans la manière dont ils s'occupent des enfants qui leur sont confiés. La Cour d'appel a signalé que même la relation en cause dans K.L.B. était [traduction] « bien plus étroite, sur le plan des contacts pertinents, que la relation réduite au minimum entre le gouvernement et l'orphelinat dans la présente affaire » (par. 107). Pour établir la responsabilité du fait d'autrui, les appelants devaient démontrer l'existence de liens étroits entre le Children's Home et la province. Or ils n'y sont pas parvenus.
[65] Je suis donc d'avis que la Cour d'appel a eu raison de statuer que l'exposé conjoint des faits et les textes législatifs au dossier ne permettaient pas de conclure à la responsabilité du fait d'autrui de la province pour les actes commis par les employés du Children's Home.
D. L'obligation fiduciale
[66] La Cour d'appel est parvenue à la conclusion, assortie des réserves mentionnées plus tôt à propos des pupilles de la province, que la province n'avait pas d'obligation fiduciale envers les résidants du Children's Home du fait qu'ils étaient des enfants ou qu'ils étaient des résidants du foyer pour enfants (par. 111 et 119). Les appelants soutiennent que la Cour d'appel a fait erreur sur ce point. Ils insistent sur la vulnérabilité des enfants confiés aux soins d'autres personnes, et rapprochent les circonstances de la présente affaire de celles dans lesquelles il a été conclu ou tenu pour acquis que des personnes physiques ou morales exerçant un pouvoir sur des enfants avaient une obligation fiduciale envers eux dans des circonstances particulières : K.L.B.; M. (K.) c. M. (H.), [1992] 3 R.C.S. 6; et Blackwater c. Plint, 2005 CSC 58, [2005] 3 R.C.S. 3.
[67] À l'instar de la Cour d'appel, j'estime que les pouvoirs et les obligations du conseil d'administration en ce qui concerne le fonctionnement du Children's Home et la supervision des enfants [traduction] « ne laissaient aucune place à une relation fiduciale entre le gouvernement et les enfants qui y résidaient » (par. 114). Même si l'on prend en considération le soutien financier assuré par la province, il n'existe aucun élément de preuve permettant de déduire que celle‑ci dirigeait le fonctionnement du Children's Home ou avait le pouvoir de le faire (par. 116). Les arrêts invoqués par les appelants peuvent être distingués de la présente affaire sur le plan des faits. Dans M. (K.), l'obligation fiduciale dont l'existence a été reconnue par la Cour était une obligation des parents envers leurs enfants. Dans K.L.B., l'obligation fiduciale entre le gouvernement provincial et les enfants avait pris naissance dans le contexte d'un placement en famille d'accueil : le Superintendent of Child Welfare était le tuteur légal des enfants. Dans Blackwater, où la Cour a tenu pour acquise l'existence d'une obligation fiduciale sans pour autant trancher la question, le gouvernement fédéral avait joué un rôle central dans la direction du pensionnat où les agressions avaient été commises, et les enfants avaient été retirés de leur famille et placés dans cet établissement en vertu d'une loi fédérale, la Loi sur les Indiens, S.C. 1951, ch. 29. Il n'existe pas de semblables indices d'obligation fiduciale dans la présente affaire.
[68] Enfin, je suis d'accord avec la Cour d'appel pour conclure qu'il n'y a pas eu, entre 1928 et 1976, de changements dans la relation entre la province et les résidants du Children's Home — par suite de changements dans les circonstances factuelles ou de modifications législatives — qui auraient donné naissance à une obligation fiduciale (par. 119). Cette conclusion est assortie de la réserve exprimée par la Cour d'appel au par. 142 de ses motifs à propos des enfants placés sous la tutelle de la province.
IV. Dispositif
[69] Selon moi, la Cour d'appel a répondu correctement à toutes les questions qui lui avaient été soumises. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de répondre aux questions posées par le renvoi de la même façon que la Cour d'appel. Je suis également d'avis de ne rendre aucune ordonnance concernant les dépens.
ANNEXE
(1) Exposé conjoint des faits
[traduction]
1. Au cours de l'histoire de l'Î.‑P.‑É., le gouvernement provincial a adopté des textes législatifs d'intérêt public et d'intérêt privé portant sur des questions sociales. Les textes législatifs pertinents (accompagnés d'un index chronologique) sont reproduits à l'annexe « A ».
2. Le Prince Edward Island Protestant Orphanage, connu plus tard sous le nom de Prince Edward Island Protestant Children's Home, a été fondé à l'origine par le Orange Lodge en 1907 ou vers 1907. Il a par la suite été constitué en personne morale dotée d'un conseil d'administration comportant des représentants de diverses organisations et confession[s] protestantes [en 1921] ou vers 1921 en vertu d'une loi d'intérêt privé adoptée par l'Assemblée législative de la province.
3. Le fonctionnement du Prince Edward Island Protestant Orphanage/Prince Edward Island Protestant Children's Home (« Children's Home ») était régi par la loi d'intérêt privé qui l'avait constitué, modifiée par d'autres lois d'intérêt privé. La gestion et le fonctionnement du Children's Home étaient confiés à un conseil d'administration. Les textes législatifs pertinents (accompagnés d'un index chronologique) sont reproduits à l'annexe « B ».
4. Le Children's Home a été géré par le conseil d'administration jusqu'à sa fermeture en 1976. Le conseil d'administration était chargé du fonctionnement courant du Children's Home — recrutement du personnel, bénévoles, soins quotidiens aux résidants, établissement de politiques relatives à l'admission des résidants, etc. — ainsi que de la gestion globale et de l'administration du Children's Home.
5. La province ne prenait pas part à l'administration du Children's Home ni à son fonctionnement courant et n'était l'employeur d'aucune des personnes engagées par le Children's Home pour s'occuper des résidants. Le Dr M. M. (Mac) Beck, un psychiatre travaillant à l'époque pour le ministère de la Santé de l'Î.‑P.‑É., a offert ses services de consultant de sa propre initiative au conseil d'administration. Le conseil a accepté son offre et, de 1964 à 1967, le Dr Beck venait régulièrement au Children's Home et y rencontrait les enfants. Il a par la suite rédigé à l'intention du conseil un long rapport renfermant plusieurs recommandations sur le rôle futur et le fonctionnement du Children's Home.
6. Les demandeurs ont été des résidants du Children's Home entre 1928 et 1976. Ils en sont devenus des résidants lorsqu'ils y ont été amenés, pour la plupart par leurs parents, d'autres membres de leur famille, des tuteurs ou des organismes de bienfaisance.
7. Certains des demandeurs étaient des « orphelins », mais la majorité d'entre eux ont été amenés au Children's Home à titre temporaire ou à plus long terme parce que leurs parents, les autres membres de leur famille, leurs tuteurs ou les organismes de bienfaisance ne pouvaient pas s'occuper d'eux. Certains des demandeurs y ont résidé pendant que leur père ou leur mère était également un résidant et/ou un employé du Children's Home.
8. Entre 1958 et 1962, un employé de la province a proposé que 10 des 57 demandeurs, qui faisaient partie de 4 familles distinctes, soient placés au Children's Home et ils ont été acceptés en tant que résidants.
9. Entre 1956 et 1964, 14 des demandeurs, y compris les 10 mentionnés ci‑dessus, ont été mis sous la tutelle de la province par ordonnance judiciaire alors qu'ils résidaient toujours au Children's Home. Ces 14 demandeurs faisaient partie de 7 familles distinctes.
10. Le Children's Home était principalement financé par des dons de charité provenant de citoyens de l'Île‑du‑Prince‑Édouard. Des subventions étaient versées à l'occasion par des organismes de bienfaisance et des groupes municipaux, provinciaux, fédéraux et internationaux à titre d'aide pour les besoins en capital et d'autres besoins. L'annexe « C » présente un sommaire des recettes et dépenses de fonctionnement pour les années 1928 à 1976, dressé à partir des rapports annuels relatifs aux années en cause.
11. La province ne finançait pas directement le fonctionnement du Children's Home. Elle a versé des fonds à l'établissement sous la forme de subventions de différents montants accordées au conseil d'administration à divers moments pendant la période en question, comme le montre l'annexe « C ».
12. En 1968 ou vers 1968, la province a conclu un accord avec le gouvernement fédéral en vertu du Régime d'assistance publique du Canada, suivant lequel les sommes versées par la province au titre des services de bien‑être social dans la province seraient remboursées à hauteur maximale de 50 % par le gouvernement fédéral. La province a alors accru ses subventions à plusieurs organisations privées, dont le Children's Home, du fait qu'elle avait la possibilité d'être remboursée par le gouvernement fédéral à hauteur maximale de 50 % des subventions versées, et elle s'est prévalue de cette possibilité au cours des années suivantes.
13. Les subventions provinciales étaient versées sans restrictions, et aucune reddition de compte n'était exigée quant à la façon dont l'argent était dépensé. Les subventions versées chaque année constituaient une partie du total des sommes reçues par le Children's Home chaque année, ainsi qu'une partie des dépenses annuelles de fonctionnement engagées chaque année. L'utilisation des sommes provenant des subventions était entièrement à la discrétion du conseil d'administration.
(2) Questions posées dans le renvoi
[traduction]
1. a) La province avait‑elle, en 1928, une obligation générale de diligence envers les enfants placés au Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home par leurs parents, des membres de leur famille, des tuteurs ou des organismes de bienfaisance?
b) Dans l'affirmative, en quoi consistait cette obligation de diligence, quand a‑t‑elle pris naissance et comment a‑t‑elle pris naissance?
c) Si une telle obligation générale de diligence existait en 1928, quelles en étaient la nature et l'étendue?
2. a) S'il n'existait pas d'obligation générale de diligence en 1928, une telle obligation a‑t‑elle pris naissance après 1928?
b) Dans l'affirmative, en quoi consistait cette obligation de diligence, quand a‑t‑elle pris naissance et comment a‑t‑elle pris naissance?
c) Si une obligation de diligence a pris naissance après 1928, quelles en étaient la nature et l'étendue?
3. a) La province avait‑elle, en 1928, une obligation de superviser le fonctionnement du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home?
b) Dans l'affirmative, en quoi consistait cette obligation de supervision, quand a‑t‑elle pris naissance et comment a‑t‑elle pris naissance?
c) S'il existait une obligation de supervision, quelles en étaient la nature et l'étendue?
4. a) S'il n'existait pas d'obligation de superviser le fonctionnement du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home en 1928, une telle obligation a‑t‑elle pris naissance après 1928?
b) Dans l'affirmative, en quoi consistait cette obligation de surveillance, quand a‑t‑elle pris naissance et comment a‑t‑elle pris naissance?
c) Si une obligation de diligence a pris naissance après 1928, quelles en étaient la nature et l'étendue?
5. a) Existait‑il des dispositions législatives ou des règles de common law qui rendaient la province responsable du fait d'autrui pour les actes ou omissions des membres du conseil d'administration, des bénévoles ou du personnel du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home en 1928 ou ultérieurement?
b) Dans l'affirmative, quand et comment a pris naissance cette responsabilité du fait d'autrui, et quelles en sont la nature et l'étendue?
6. a) La province avait‑elle, en 1928, une obligation fiduciale envers les résidants du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home du fait qu'ils étaient des résidants de cet établissement?
b) Dans l'affirmative, comment cette obligation fiduciale a‑t‑elle pris naissance et quelles en étaient la nature et l'étendue?
7. a) Si la province n'avait pas une telle obligation fiduciale envers les résidants du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home en 1928, une telle obligation a‑t‑elle pris naissance ultérieurement?
b) Dans l'affirmative, quand et comment cette obligation fiduciale a‑t‑elle pris naissance, et quelles en étaient la nature et l'étendue?
8. a) La province avait‑elle, en 1928, une obligation intransmissible quant aux soins donnés aux anciens résidants du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home par les membres du conseil d'administration, les bénévoles et le personnel du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home?
b) Dans l'affirmative, quant et comment cette obligation intransmissible a‑t‑elle pris naissance et quelles en étaient la nature et l'étendue?
9. S'il est conclu que l'une ou l'autre des obligations décrites ci‑haut a existé, la province avait‑elle cette obligation envers les résidants du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home qui y ont résidé à une période où leur père ou leur mère était également un résidant et/ou un employé du Mount Herbert Orphanage/Protestant Children's Home?
Pourvoi rejeté.
Procureurs des appelants : Docken & Company, Calgary; Robertson Stromberg Pedersen, Saskatoon.
Procureur de l'intimé le gouvernement de l'Île‑du‑Prince‑Édouard : Procureur général de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, Charlottetown.
Procureurs de l'intimée Prince Edward Island Protestant Children's Trust : Miller Thomson, Toronto; Cox & Palmer, Charlottetown.
