| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 11 décembre 2020, 18NT04375

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par un jugement n° 1307164 du 16 janvier 2014, le président du tribunal administratif de Nantes a prononcé une astreinte à l'encontre de Mme F... I... si elle ne justifiait pas avoir, dans le délai d'un mois suivant la notification de ce jugement, libéré la servitude de marchepied grevant la parcelle dont elle est propriétaire en bordure de l'Erdre, en procédant à l'enlèvement d'une clôture en bois.

Le préfet de la Loire-Atlantique a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à la liquidation de l'astreinte pour la période postérieure au 28 juillet 2015.

Par un jugement n° 1700849 (1307164) du 9 octobre 2018, le tribunal administratif de Nantes a procédé, au titre de la période du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018 inclus, à la liquidation de l'astreinte prononcée par le jugement du 16 janvier 2014, dont il a fixé le taux à 15 euros par jour, soit la somme de 17 985 euros.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 11 décembre 2018, le 27 juin 2019 et le 23 juillet 2019, Mme I..., représentée par Me K... puis par Me J..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 9 octobre 2018 ;

2°) à titre principal, de constater le non-lieu à statuer et rejeter la demande du préfet de la Loire-Atlantique ;

3°) à titre subsidiaire, de supprimer l'astreinte provisoire prononcée par le jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 janvier 2014 ou, à défaut, d'en modérer le taux ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la saisine du tribunal était irrecevable ;

- en se fondant, pour écarter la fin de non-recevoir opposée devant lui, sur un arrêté qui n'a pas été versé aux débats, le tribunal a méconnu le principe du contradictoire ;

- le jugement du 16 janvier 2014 a été entièrement exécuté le 19 juillet 2014 au plus tard bien que l'astreinte ait à tort été liquidée pour une période postérieure à cette date ;

- à supposer que le constat du 19 octobre 2016 révèle l'existence d'une obstruction constituent, celle-ci constitue un fait nouveau que l'autorité préfectorale avait la faculté de poursuivre et relève donc d'un litige distinct ;

- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, l'amendement adopté le 7 juin 2019 dans le cadre de la discussion du projet de loi d'orientation des mobilités et l'arrêté du 12 avril 2016 par lequel le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a délimité la servitude de marchepied constituent des circonstances de droit nouvelles qui font échec à l'autorité de la chose jugée par le jugement du 16 janvier 2014 ; en conséquence, le débat porte désormais sur un litige nouveau ne relevant pas de l'office du juge de l'exécution ;

- au regard des dispositions légales et réglementaires désormais applicables, aucune méconnaissance de celles de l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques n'est caractérisée ;

- la mise en oeuvre de la servitude de marchepied pose une difficulté particulière s'agissant de leur propriété, ce qui fait obstacle à la liquidation de l'astreinte ;

- l'astreinte liquidée par le tribunal constitue une charge manifestement excessive ;

- les observations en défense présentées au nom de l'Etat devront être écartées des débats faute de justification de la compétence de leur signataire.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 juin 2019 et le 1er août 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 12 avril 2016 est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par Mme I... ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ;

- l'arrêté du 9 juillet 2018 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G...,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de Me J..., représentant Mme I....

Considérant ce qui suit :

1. Mme I... relève appel du jugement n° 1700849 du 9 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nantes l'a condamnée à verser à l'Etat la somme de 17 985 euros au titre de la liquidation provisoire de l'astreinte due pour la période du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018, au taux de 15 euros par jour.

Sur la recevabilité des observations en défense présentées par le ministre de la transition écologique et solidaire :

2. Aux termes du second alinéa de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (...) / 2° Les (...) sous-directeurs (...) ".

3. Par un arrêté du 23 janvier 2019, publié au Journal officiel de la République française du 25 janvier suivant, M. E... D... a été renouvelé, pour une durée de deux ans à compter du 1er février 2019, dans ses fonctions de sous-directeur des affaires juridiques de l'énergie et des transports au sein de la direction des affaires juridiques du secrétariat général de l'administration centrale du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Eu égard aux attributions de cette direction, fixées par l'article 2 du décret du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, lequel prévoit que cette direction représente le ministre devant les juridictions compétentes, et à celles de la sous-direction des affaires juridiques de l'énergie et des transports, fixées par l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, relatives notamment aux questions de domanialité publique, les mémoires en défense présentés pour l'Etat et signés par M. E... D... sont recevables.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Le juge peut régulièrement se fonder, pour écarter un moyen d'incompétence ou une fin de non-recevoir, sur un arrêté de délégation de signature, lequel revêt un caractère réglementaire, dès lors qu'il a été régulièrement publié, quand bien même cet arrêté n'aurait été ni communiqué aux parties ni même produit devant le juge par l'une d'entre elles. L'arrêté du 30 décembre 2016 sur lequel s'est fondé le tribunal a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Loire-Atlantique, dans un numéro du 30 décembre 2016. Par suite, en se fondant sur cet arrêté sans en ordonner la production ni en assurer la communication aux parties, les premiers juges n'ont pas méconnu le principe du contradictoire.

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

5. D'une part, la demande tendant à ce que le tribunal administratif procède à la liquidation de l'astreinte qu'il a prononcée se rattache à la même instance contentieuse que celle dans le cadre de laquelle elle a été prononcée et dont elle est le prolongement procédural. Elle ne constitue pas un préalable nécessaire à l'opération de liquidation, le juge pouvant procéder d'office à celle-ci s'il constate que les mesures d'exécution qu'il avait prescrites n'ont pas été prises. D'autre part, en tout état de cause, pour écarter la fin de non-recevoir opposée en première instance aux conclusions du préfet de la Loire-Atlantique tendant à la liquidation de l'astreinte pour la période postérieure au 28 juillet 2015 et tirée de l'incompétence du signataire, M. H... B..., le tribunal a relevé qu'il ressortait de la consultation du site internet de la préfecture de la Loire-Atlantique, accessible au public, que, par un arrêté du 30 décembre 2016 publié le même jour dans un numéro spécial du recueil des actes administratifs de la préfecture, le préfet de la Loire-Atlantique a donné délégation à M. B..., secrétaire général, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions concernant l'administration de l'Etat dans le département de la Loire-Atlantique, à l'exception de certaines décisions parmi lesquelles ne figurent pas les demandes de liquidation d'astreinte. En se bornant à soutenir que l'arrêté du 30 décembre 2016 mentionné ci-dessus n'a pas été versé aux débats, Mme I... ne conteste pas sérieusement l'existence et la publication régulière de cette délégation ni, par suite, la compétence du signataire de la demande de liquidation. Le moyen tiré de ce que le tribunal aurait fait droit à une demande irrecevable doit, dès lors, être écarté.

Sur le principe de la liquidation de l'astreinte :

6. Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie la méconnaissance d'une servitude établie dans l'intérêt de la protection, de la conservation ou de l'utilisation du domaine public, il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal accompagné ou non de conclusions présentées par l'administration en ce sens, d'enjoindre au contrevenant de se conformer sans délai aux obligations découlant de la servitude et, s'il l'estime nécessaire et au besoin d'office, de prononcer une astreinte. Lorsqu'il a prononcé une astreinte dont il a fixé le point de départ, le juge administratif doit se prononcer sur la liquidation de l'astreinte, en cas d'inexécution totale ou partielle ou d'exécution tardive.

7. Par le jugement n° 1307164 du 16 janvier 2014, confirmé le 29 mai 2015 par un arrêt n° 14NT00488, 14NT03082 de la présente cour, le président du tribunal administratif de Nantes, saisi par le préfet de la Loire-Atlantique d'un procès-verbal de contravention de grande voirie dressé à l'encontre de Mme I..., a condamné cette dernière au paiement d'une amende et prononcé à son encontre une astreinte si elle ne justifiait pas avoir, dans le délai d'un mois suivant la notification du jugement, procédé à l'enlèvement de la clôture en bois implantée sur l'emprise de la servitude de marchepied grevant sa propriété située en bordure de l'Erdre à la Chapelle-sur-Erdre. Estimant que l'intéressée n'avait pas exécuté l'obligation ainsi mise à sa charge, le préfet de la Loire-Atlantique a demandé la liquidation de l'astreinte. Par un arrêt n° 14NT01879 du 29 mars 2015, la cour a liquidé l'astreinte pour la période du 4 mars 2014 au 29 mai 2015 puis, par un jugement n° 1408977 du 28 juillet 2015, le tribunal administratif de Nantes a liquidé l'astreinte pour la période du 30 mai 2015 au 28 juillet 2015. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a liquidé l'astreinte pour la période du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018.

En ce qui concerne l'exécution de l'injonction prononcée par le jugement du 16 janvier 2014 :

8. Il résulte du procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 16 octobre 2016, lequel est assorti de clichés photographiques et d'un extrait de plan cadastral sur lequel figurent les points correspondants aux photographies, que le passage sur l'emprise de la servitude de marchepied, au sud de la parcelle cadastrée AV n° 49, était entravé par des branchages empilés positionnés perpendiculairement à la rive ainsi que par une clôture à chevaux. Si ce document, qui n'est pas sérieusement contredit par les pièces produites par la requérante, indique que le passage est obstrué " partiellement ", cette circonstance ne permet pas pour autant de regarder l'injonction prononcée par le président du tribunal administratif de Nantes dans son jugement du 16 janvier 2014 comme effectivement exécutée en octobre 2016. Par ailleurs, les constats d'huissier établis le 19 juillet 2014 et le 5 décembre 2018 ne sont pas de nature, en l'espèce, à démontrer la correcte exécution de ce jugement durant la période du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018, au titre de laquelle le tribunal a, par le jugement attaqué, liquidé l'astreinte. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction et en particulier des pièces produites par Mme I..., qu'aucun obstacle n'interdisait plus le passage sur l'emprise de la servitude grevant sa propriété ni, partant, que durant la période allant du 28 juillet 2015 au 9 octobre 2018, la continuité de la servitude de marchepied grevant la propriété de l'intéressée aurait été assurée.

En ce qui concerne l'existence d'un litige distinct :

9. Le constat d'huissier établi le 19 juillet 2014 indique que la clôture en bois a été retirée tandis que celui établi le 15 octobre 2015, également produit par Mme I..., fait état sur la parcelle limitrophe cadastrée AV n° 51 de grilles métalliques. A supposer même que ces documents soient de nature à établir que la clôture de bois dont le président du tribunal administratif de Nantes a ordonné le retrait ait, à ces deux dates, été effectivement enlevée alors, au demeurant, que les photographies jointes au premier montrent une clôture, certes aménagée pour faciliter le passage des piétons mais constituant néanmoins un obstacle sur l'emprise de la servitude de marchepied, le seul fait d'avoir provisoirement supprimé les entraves à la circulation sur l'emprise de la servitude de marchepied ne permet pas, dans les circonstances de l'espèce, de regarder Mme I... comme ayant correctement et complètement exécuté le jugement du 16 janvier 2014. Il s'ensuit que la requérante n'est pas fondée à soutenir que le procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 16 octobre 2016 relèverait d'un litige distinct.

En ce qui concerne l'existence de circonstances de droit nouvelles :

10. En premier lieu, l'article 62 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a introduit, au sein de l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques, un alinéa aux termes duquel : " La continuité de la servitude de passage, dite "servitude de marchepied", doit être assurée tout au long du cours d'eau ou du lac domanial ; la ligne délimitative ne peut s'écarter de celle du domaine fluvial, sauf à titre exceptionnel lorsque la présence d'un obstacle naturel ou patrimonial rend nécessaire son détournement. Dans ce cas, la ligne délimitative de la servitude est tracée au plus près de celle du domaine public fluvial, dans la propriété concernée. ".

11. Contrairement à ce que soutient Mme I..., ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de supprimer la servitude de marchepied dans les propriétés sur lesquelles un obstacle naturel ou patrimonial serait implanté au sein de l'emprise de cette servitude. La requérante ne saurait ainsi utilement soutenir que la servitude de marchepied " ne passe plus légalement sur [sa] propriété ". Au surplus, si Mme I... fait valoir que sa propriété, qu'elle propose à la location comme lieu de réception, constitue le support d'une activité économique et que des chevaux y pâturent, aucune de ces circonstances, pas davantage que la sensibilité environnementale du site, ne saurait caractériser l'existence d'un obstacle naturel ou patrimonial au sens des dispositions précitées.

12. En deuxième lieu, le 12 avril 2016, le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a, en application de l'article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques, pris un arrêté délimitant l'emprise de la servitude de marchepied sur le territoire de la commune de la Chapelle-sur-Erdre. Néanmoins, il ne résulte pas de l'instruction que la clôture et les amas litigieux seraient positionnés en dehors de l'emprise de la servitude de marchepied, telle que constatée par cet arrêté, ni même que cette emprise ne serait pas la même que celle existant en 2014.

13. En troisième lieu, si l'amendement au projet de loi d'orientation des mobilités relatif à la préservation de la biodiversité, dont se prévaut Mme I..., a été adopté par l'Assemblée nationale en juillet 2019, la loi promulguée le 24 décembre 2019 n'en a pas repris les dispositions. De surcroît, l'adoption de cet amendement est postérieure à la période au titre de laquelle le tribunal a, par le jugement attaqué, liquidé l'astreinte.

14. Il résulte de ce qui précède qu'aucune circonstance de droit nouvelle, survenue entre le 28 juillet 2015 et le 9 octobre 2018, ne permettait d'exonérer Mme I... de son obligation de respecter la chose jugée par le jugement du 16 janvier 2014.

15. Il s'ensuit que Mme I... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas prononcé de non-lieu à statuer.

En ce qui concerne le montant de l'astreinte :

16. Le juge amené à se prononcer sur la liquidation de l'astreinte peut, le cas échéant, modérer l'astreinte provisoire ou la supprimer, même en cas d'inexécution de la décision juridictionnelle.

17. Eu égard aux circonstances de l'espèce, notamment à la présence de chevaux sur la propriété de Mme I..., il y a lieu de modérer le taux de l'astreinte en le ramenant à 10 euros par jour.

18. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de liquider l'astreinte pour la période courant du 29 juillet 2015 au 9 octobre 2018 inclus, date du jugement attaqué, soit une durée de 1 199 jours, à la somme de 11 990 euros.

Sur les frais liés au litige :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre des frais exposés par Mme I... et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Mme I... est condamnée à verser à l'Etat la somme de 11 990 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 9 octobre 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... I... et au ministre de la transition écologique.

Copie en sera adressée pour son information au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2020, à laquelle siégeaient :

- Mme C..., présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. A...'hirondel, premier conseiller,

- Mme G..., premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2020.

Le rapporteur,

K. G...

La présidente,

H. C...

Le greffier,

A. BRISSET

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 18NT04375