28/12/1990 | FRANCE | N°90-286

| France, Conseil constitutionnel, 28 décembre 1990, 90-286

nde, Robert-André Vivien, Bruno Bourg-Broc, Mmes Michèle...

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 décembre 1990, par MM Edouard Balladur, Bernard Pons, Jacques Chirac, Claude Labbé, Jean-Louis Goasduff, Michel Giraud, Mme Roselyne Bachelot, MM Richard Cazenave, Dominique Perben, Robert Poujade, Georges Gorse, Nicolas Sarkozy, Gérard Léonard, François Fillon, Etienne Pinte, Robert Pandraud, Pierre Mazeaud, Eric Dolige, Jean-Paul Charié, Alain Jonemann, Jacques Masdeu-Arus, Roland Nungesser, Jean-Louis Masson, Patrick Ollier, Jean-Louis Debré, Olivier Dassault, Guy Drut, Jacques Toubon, Jean-Claude Mignon, Jean Tiberi, Jean-Pierre Delalande, Robert-André Vivien, Bruno Bourg-Broc, Mmes Michèle Alliot-Marie, Christiane Papon, MM Philippe Auberger, Jean Charroppin, Pierre-Rémy Houssin, Bernard Schreiner, Jean-Paul de Rocca Serra, Claude-Gérard Marcus, Alain Cousin, Pierre Pasquini, Jean Ueberschlag, Pierre Raynal, Mme Suzanne Sauvaigo, MM Lucien Guichon, Christian Cabal, Jean Besson, Arnaud Lepercq, Jean Falala, Jean-Claude Thomas, Christian Estrosi, Bernard Debré, Jean-Michel Couve, Mme Nicole Catala, MM Henri Cuq, Michel Péricard, Charles Millon, Georges Durand, André Rossinot, André Santini, Jean-Yves Haby, Aimé Kerguéris, Raymond Marcellin, Alain Lamassoure, Jean-Marie Caro, Mme Louise Moreau, MM Jean Brocard, Francisque Perrut, Jean-Luc Préel, Georges Mesmin, Jean Seitlinger, Gilbert Gantier, Jean Rigaud, Jean Bégault, Xavier Hunault, Marc Reymann, Pascal Clément, Philippe de Villiers, Paul-Louis Tenaillon, Pierre-André Wiltzer, François d'Aubert, Marc Laffineur, Philippe Mestre, Michel d'Ornano, Claude Gatignol, René Garrec, François d'Harcourt, Jean-Marc Nesme, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances rectificative pour 1990 ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine mettent en cause la conformité à la Constitution des articles 45, 47 et 58 de la loi de finances rectificative pour 1990 soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;

- SUR L'ARTICLE 45 RELATIF AUX CONSEQUENCES DES IRREGULARITES COMMISES PAR L'ADMINISTRATION FISCALE DANS LA PROCEDURE D'IMPOSITION :

2. Considérant que l'article 45 comporte deux paragraphes ; que le paragraphe I a pour objet d'ajouter au livre des procédures fiscales un article L. 80 CA aux termes duquel : "La juridiction saisie peut, lorsqu'une erreur non substantielle a été commise dans la procédure d'imposition, prononcer, sur ce seul motif, la décharge des majorations et amendes, à l'exclusion des droits dus en principal et des intérêts de retard.- Elle prononce la décharge de l'ensemble lorsque l'erreur a eu pour effet de porter atteinte aux droits de la défense ou lorsqu'elle est de celles pour lesquelles la nullité est expressément prévue par la loi ou par les engagements internationaux conclus par la France." ; que le paragraphe II de l'article 45 abroge, en conséquence des dispositions qui précèdent, l'article 102 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 ;

3. Considérant que les auteurs de la saisine critiquent l'article 45 au regard tant du principe des droits de la défense que du principe d'égalité devant la justice ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation des droits de la défense :

4. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, serait contraire au principe constitutionnel des droits de la défense, le fait de subordonner la décharge par le juge d'une imposition, en cas d'irrégularité de la procédure, à la circonstance qu'il y ait eu une atteinte "effective" aux droits de la défense ;

5. Considérant que cette argumentation se réfère à la rédaction de l'article L. 80 CA du livre des procédures fiscales, adoptée au cours de la première lecture par l'Assemblée nationale et non au texte définitivement voté ; que ce dernier ne fait pas référence au concept d'atteinte "effective" aux droits de la défense ; qu'ainsi et en tout état de cause, l'argumentation des auteurs de la saisine est inopérante ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité devant la justice :

6. Considérant qu'il est soutenu que le principe d'égalité devant la justice se trouve mis en cause à un double titre ; d'une part, en ce que l'article 45 donnerait à l'administration fiscale, devant les juridictions saisies, des prérogatives sensiblement supérieures à celles dont disposent les autres administrations ; d'autre part, au regard des possibilités de demander le sursis à exécution compte tenu de la nature de l'impôt en cause ;

7. Considérant sur le premier point, que l'article L. 80 CA du livre des procédures fiscales est relatif, non à la définition des prérogatives de l'administration fiscale, mais à la détermination par le législateur des conditions dans lesquelles le juge de l'impôt est appelé à apprécier l'incidence d'une irrégularité affectant la procédure d'imposition ;

8. Considérant sur le second point, que l'objet de l'article L. 80 CA du livre des procédures fiscales est sans rapport avec le régime juridique du sursis à exécution d'une imposition ;

9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens dirigés contre l'article 45 ne peuvent qu'être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 47 CONCERNANT LES REGLES APPLICABLES A LA TELETRANSMISSION DES FACTURES :

10. Considérant que l'article 47 comporte cinq paragraphes qui ont pour objet de définir les règles applicables à la télétransmission des factures ; que le paragraphe I reconnaît aux factures transmises par voie télématique une valeur identique à celle des factures établies sur support papier, pour l'application de dispositions du code général des impôts définissant certaines obligations des redevables de la taxe sur la valeur ajoutée ; que cependant, cette reconnaissance est soumise, en vertu du paragraphe II, à une procédure d'autorisation permettant à l'administration de s'assurer que le système de transmission utilisé répond aux conditions posées par la loi ; que le paragraphe III prescrit la conservation des informations, tant par l'entreprise émettrice que par l'entreprise réceptrice, dans les conditions et délais prévus par l'article L. 102 B du livre des procédures fiscales, ainsi que la tenue d'une liste séquentielle des messages émis et transmis ; que le paragraphe IV autorise, sous les conditions qu'il définit, les agents de l'administration à contrôler de manière inopinée le fonctionnement du système de télétransmission utilisé ; que le paragraphe V renvoie à un décret le soin de fixer les conditions d'application de l'article 47 ;

11. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances ; qu'ils font valoir que les dispositions du paragraphe IV prévoyant l'intervention inopinée des agents de l'administration fiscale sont "attentatoires à l'exercice des libertés constitutionnellement reconnues" ; qu'ils font grief au paragraphe V de méconnaître le partage des compétences entre la loi et le règlement ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

12. Considérant qu'en matière de taxe sur la valeur ajoutée, la délivrance d'une facture est au nombre des obligations du contribuable ; qu'en outre, l'établissement ou la possession de ce document a une incidence sur la personne redevable de la taxe et sur l'exercice du droit à déduction ; qu'il suit de là que les dispositions de l'article 47 de la loi, ui définissent le cadre juridique dans lequel les redevables de la taxe peuvent utiliser des factures transmises par voie télématique, sont parmi celles qui peuvent figurer dans un texte de loi de finances en vertu du troisième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le paragraphe IV méconnaîtrait l'exercice "des libertés constitutionnellement reconnues" :

13. Considérant que le paragraphe IV de l'article 47 organise les conditions de vérification par les agents de l'administration de "la conformité du fonctionnement du système de télétransmission" aux exigences définies par le législateur ; qu'il ne s'agit pas là d'opérations de police judiciaire tendant à la recherche d'infractions mais uniquement d'une procédure administrative de contrôle ; que seul l'accès aux "locaux professionnels" des entreprises émettrices et réceptrices et, s'il y a lieu, des prestataires de services de télédistribution, est autorisé ; que si les agents de l'administration peuvent agir de manière "inopinée", il demeure qu'un avis d'intervention doit être remis au contribuable ou à son représentant avant le commencement des opérations, ce qui implique qu'aucun contrôle ne puisse être opéré en l'absence de l'intéressé ou de son représentant ; qu'à l'issue de l'intervention un procès-verbal constatant la conformité ou la non conformité du système est établi ; que l'obstacle mis à l'exercice du contrôle technique n'a d'autre conséquence que d'entraîner la suspension de l'autorisation prévue au paragraphe II ; que cette décision ne peut être prise qu'à l'issue d'un délai de 30 jours à compter de la notification du procès-verbal, délai pendant lequel le contribuable peut formuler ses observations et procéder aux régularisations nécessaires ;

14. Considérant que ces dispositions qui assurent la conciliation entre le respect des droits et libertés de l'individu et les nécessités de la lutte contre la fraude aussi bien informatique que fiscale, ne sont contraires à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le législateur n'aurait pas exercé pleinement sa compétence :

15. Considérant qu'il est fait grief au législateur d'avoir méconnu l'étendue de sa compétence en laissant au Gouvernement le soin tant d'abroger la législation existante que de déterminer les conditions dans lesquelles les agents de l'administration sont habilités à procéder à des visites dans les locaux des entreprises concernées ;

16. Considérant que le paragraphe V de l'article 47 n'a ni pour objet ni pour effet d'habiliter le Gouvernement à abroger, par décret, des dispositions de nature législative ;

17. Considérant que le renvoi à un décret, par le paragraphe V, du soin de fixer notamment "les conditions dans lesquelles les agents de l'administration sont habilités à procéder aux visites mentionnées au IV" doit s'entendre comme la simple mise en oeuvre des règles fixées par les six alinéas que comporte le paragraphe IV de l'article 47 ;

18. Considérant, dans ces conditions, que le législateur n'est pas resté en deçà de la compétence qui est la sienne en vertu de l'article 34 de la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 58 RELATIF AUX MESURES CONSERVATOIRES APPLICABLES EN CAS D'INFRACTIONS A CERTAINES DISPOSITIONS DU CODE DES DOUANES :

19. Considérant que l'article 58 de la loi confère une nouvelle rédaction à l'article 387 du code des douanes ; que, selon le paragraphe 1 de ce dernier article "lorsque les infractions visées aux articles 412, 1° à 5°, 414 et 459 ont été régulièrement constatées par un fonctionnaire habilité à cet effet, le président du tribunal de grande instance peut ordonner, sur requête de l'administration des douanes, en cas d'urgence, au vu de l'importance des sommes à garantir, et afin de garantir le paiement des droits et taxes, amendes et confiscations, toutes mesures conservatoires utiles, aux frais avancés du Trésor et selon les modalités prévues au code de procédure civile, sur les biens du responsable de l'infraction" ; que le paragraphe 2 de l'article 387, tout en posant en principe que l'ordonnance du président du tribunal de grande instance est exécutoire nonobstant opposition ou appel, précise qu'il peut être donné mainlevée des mesures conservatoires si l'intéressé fournit une caution jugée suffisante ; que le paragraphe 3 donne compétence au président du tribunal de grande instance pour connaître des demandes en validité ou en mainlevée des mesures conservatoires et détermine la suite qu'elles comportent en fonction de l'issue de la procédure suivie au principal ;

20. Considérant que les auteurs de la saisine critiquent ces dispositions pour le triple motif qu'elles ne sont pas au nombre de celles pouvant figurer dans une loi de finances, qu'elles méconnaissent le principe de proportionnalité des délits et des peines et qu'elles sont de nature à porter atteinte au droit de propriété ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

21. Considérant que les droits de douane ont un caractère fiscal ; que, par suite, les dispositions législatives qui ont pour but de faire échec, en cette matière, à la fraude, sont au nombre de celles susceptibles de figurer dans un texte de loi de finances ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité des délits et des peines :

22. Considérant que les mesures conservatoires régies par l'article 387 du code des douanes n'ont pas la nature de "peines" entrant dans le champ des dispositions de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lesquelles "la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires" ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété :

23. Considérant que le prononcé de mesures conservatoires sur les biens du responsable des infractions mentionnées au paragraphe 1 de l'article 387 du code des douanes est soumis, par l'ensemble des dispositions de cet article, à un régime juridique qui assure la sauvegarde tant du droit de propriété que des droits de la défense ;

24. Considérant dès lors que les différents moyens dirigés contre l'article 58 ne peuvent être accueillis ;

25. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

La loi de finances rectificative pour 1990 n'est pas contraire à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Synthèse

Pays : France
Juridiction : Conseil constitutionnel

Numéro de décision : 90-286
Date de la décision : 28/12/1990

Loi de finances rectificative pour 1990

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Saisine

SAISINE DEPUTES
Recours Conseil constitutionnel
Dans au moins trois de ses dispositions, la loi de finances rectificative pour 1990 est contraire à la Constitution. Il s'agit, d'une part, de l'article 39 de la loi, portant création d'un article L 80 CA du livre des procédures fiscales, d'autre part, de l'article 41 de ladite loi pris pour l'application des articles 286 et 289 du code général des impôts et, enfin, de l'article 48 de la même loi, portant modification de l'article 387 du code des douanes.
I : Sur l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 1990
Ledit article est ainsi rédigé :
I : Il est inséré, après l'article L 80 C du livre des procédures fiscales, un article L 80 CA ainsi rédigé :
" Art L 80 CA. : En cas d'inobservation d'une règle de la procédure d'imposition, à l'exception de celles pour lesquelles la nullité est expressément prévue par la loi, la juridiction saisie ne peut prononcer la décharge des droits dus en principal et intérêts de retard que si elle considère que l'irrégularité invoquée a eu pour effet de porter une atteinte effective aux droits de la défense. Elle peut prononcer la décharge des majorations et amendes lorsqu'elle estime que l'irrégularité invoquée n'a pas eu cet effet. "
II. : En conséquence, l'article 102 de la loi de finances pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) est abrogé.
Les dispositions susrappelées ont pour objet de faire en sorte que, sauf dans les cas limitativement énumérés par la législation actuellement en vigueur, les erreurs et irrégularités commises par l'administration dans l'établissement de l'impôt ne soient susceptibles d'entraîner la décharge de l'impôt que lorsque le juge saisi du litige estime que l'irrégularité invoquée n'a pas porté d'atteinte " effective " aux droits de la défense.
Ce texte est manifestement contraire à la Constitution dans la mesure où le respect des droits de la défense constitue un principe de portée générale qui ne souffre aucune diminution, même partielle.
a) Le respect des droits de la défense est un principe de valeur constitutionnelle :
A deux reprises au moins, le Conseil constitutionnel a rattaché le respect des droits de la défense aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (n° 76-79 DC, 2 décembre 1976 ; n° 89-127 DC, 19 et 20 janvier 1981).
Applicable même sans texte en droit administratif où il a valeur de principe général du droit, ce principe est d'application générale devant tout organe juridictionnel.
C'est ainsi qu'il fait obstacle à ce que soit admise la constitutionnalité de règles de procédure pénale dérogatoires au droit commun, procédant de discriminations injustifiées et n'assurant pas aux citoyens des garanties égales (n° 80-127 DC, précitée).
Surtout, on retiendra que votre jurisprudence a élargi le champ d'application de ce principe dans le cadre aussi bien de procédures juridictionnelles que de procédures non juridictionnelles.
Dans le premier cas, votre jurisprudence s'est sensiblement rapprochée de celle d'autres juridictions constitutionnelles qui entendent de façon extensive la notion de procédure légale ou celle de droits de la défense (n° 80-127 DC précitée ; n° 84-182 DC, 18 janvier 1985 ; n° 86-214 DC, 3 septembre 1986 ; n° 86-224 DC, 23 janvier 1987).
Dans le second cas, le Conseil constitutionnel a repris la jurisprudence administrative en tant qu'elle implique qu'une mesure individuelle d'une certaine gravité, reposant sur l'appréciation d'une situation personnelle, ne puisse être prise par l'administration sans entendre au préalable la personne susceptible d'être lésée par cette mesure (n° 77-83 DC, 20 juillet 1977 ; n° 77-92 DC, 18 janvier 1978 ; n° 80-117 DC, 22 juillet 1980).
De l'ensemble de ce qui précède, il résulte à l'évidence que le respect des droits de la défense est un principe constitutionnel d'une portée telle qu'il ne saurait admis que le législateur (et l'administration à sa suite) y portât la moindre atteinte.
b) Le respect des droits de la défense ne souffre aucune diminution partielle :
On ne sache pas que le Conseil constitutionnel ait jamais toléré qu'une atteinte, même légère, fût portée au principe susanalysé.
C'est pourquoi la disposition législative contestée doit être censurée.
De fait, la notion " d'atteinte effective aux droits de la défense " prête en elle-même le flanc à la critique. En laissant entendre que des atteintes non effectives pourraient être portées aux droits de la défense, le législateur a introduit une distinction, inédite en droit français, entre les fautes vénielles commises par l'administration et celles qui ne le seraient pas.
Cette distinction ne peut être acceptée, pour toutes les raisons déjà évoquées.
Au surplus, la législation fiscale en vigueur donne à l'administration la faculté de modifier, à tout moment de la procédure contentieuse, le fondement légal d'une imposition en litige. Ainsi, alors même qu'une imposition établie selon la procédure contradictoire l'aurait été de manière irrégulière et serait donc susceptible d'avoir porté, pour reprendre les termes mêmes du texte incriminé, " une atteinte effective aux droits de la défense ", l'administration pourrait substituer à la procédure initialement appliquée la procédure d'imposition d'office, de sorte qu'aucune " atteinte effective aux droits de la défense " ne pourrait plus être invoquée par le justiciable devant la juridiction saisie.
En d'autre termes, l'état du droit fiscal existant donne suffisamment de pouvoirs à l'administration pour qu'elle puisse faire valoir utilement les prérogatives de puissance publique qui lui sont conférées par la loi et qui lui permettent de régulariser, dans la plupart des cas, les erreurs de procédure qu'elle aurait commises.
La promulgation de la disposition législative entreprise aurait donc pour effet de renforcer inutilement les prérogatives de l'administration des impôts, au détriment des droits des contribuables.
On ajoutera que le texte contesté est contraire, dans son esprit même, à une évolution jurisprudentielle qui, pour être récente, n'en a pas moins été consacrée avec force par le Conseil d'Etat, qui a récemment jugé que la responsabilité de l'Etat pouvait, sous certaines conditions, être engagée sans que l'administration ait commis une faute lourde dans l'établissement ou le recouvrement de l'impôt.
c) Subsidiairement, il apparaît que la disposition législative en cause méconnaît le principe d'égalité devant la justice au sens de votre décision n° 75-56 du 23 juillet 1975.
D'une part, en effet, le texte dont il s'agit donnerait à l'administration fiscale, devant les juridictions saisies, des prérogatives sensiblement supérieures à celles dont disposent les autres administrations, sans que rien ne vienne justifier cette différence de traitement.
D'autre part, selon que le contentieux serait lié, compte tenu de la nature de l'impôt en cause, devant le juge judiciaire ou devant le juge administratif, le justiciable se trouverait placé dans des conditions différentes au regard des garanties qu'offre l'exercice d'une même voie de recours, selon que le juge est habilité ou non à ordonner le sursis à exécution (n° 84-183 DC, 18 janvier 1985).
Au demeurant, cette situation serait également de nature à porter atteinte à l'exercice des droits de la défense au sens de votre décision n° 86-224 du 23 janvier 1987.
Par l'ensemble de ces motifs, l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 1990 ne peut qu'être déclaré contraire à la Constitution.
II. : Sur l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1990
Ledit article est ainsi rédigé :
" I : Pour l'application des articles 286 et 289 du code général des impôts, les factures transmises par voie télématique constituent, sous réserve des dispositions ci-après, des documents tenant lieu de factures d'origine.
" Les informations émises et reçues doivent être identiques. Sur demande de l'administration, elles sont restituées en langage clair par l'entreprise émettrice et par l'entreprise réceptrice.
" Si l'administration le demande, la restitution des informations est effectuée sur support papier.
" II. : Les entreprises ou leurs groupements qui veulent recourir à la télétransmission des factures prévue au I déposent une demande d'autorisation auprès de l'administration fiscale. Cette demande comprend les éléments permettant de vérifier que le système de télétransmission répond aux conditions posées par le présent article.
" A compter de la réception de la demande, l'administration dispose d'un délai de six mois pour se prononcer. Pour permettre aux entreprises ou à leurs groupements de fournir tous renseignements complémentaires utiles tant à l'instruction du dossier qu'à la mise en uvre des tests visés au cinquième alinéa du présent II, ce délai peut être prorogé de trois mois.
" Le système de télétransmission ne peut être modifié sans qu'il soit conservé trace dans la documentation des modifications apportées.
" La modification du système soumis à autorisation est portée à la connaissance de l'administration préalablement à sa mise en uvre. A défaut de réponse dans un délai de deux mois, la modification est considérée comme acceptée.
" Dans le cadre de l'instruction de la demande initiale ou modificative, il peut être procédé à des tests auprès de l'entreprise émettrice, de l'entreprise réceptrice et, le cas échéant, des prestataires de services de télétransmission.
" Les contribuables qui entendent utiliser un système déjà autorisé dans les conditions visées aux alinéas précédents en font la déclaration auprès de l'administration fiscale, au plus tard trente jours avant sa mise en uvre. A l'expiration de ce délai, l'administration est réputée avoir donné son autorisation.
" III. : Les informations doivent être conservées dans leur contenu originel et dans l'ordre chronologique de leur émission par l'entreprise émettrice et de leur réception par l'entreprise réceptrice dans les conditions et dans les délais fixés par l'article L 102 B du livre des procédures fiscales.
" Les entreprises émettrices et réceptrices tiennent et conservent sur support papier, pendant le délai fixé au premier alinéa de l'article L 102 B du livre des procédures fiscales, une liste récapitulative séquentielle de tous les messages émis et reçus et de leurs anomalies éventuelles.
" IV. : Les agents de l'administration peuvent intervenir de manière inopinée dans les locaux professionnels des entreprises émettrices et réceptrices et, s'il y a lieu, dans les locaux professionnels des prestataires de services de télétransmission, pour vérifier la conformité du fonctionnement du système de télétransmission aux exigences du présent article.
" Lors de l'intervention mentionnée à l'alinéa précédent, l'administration des impôts remet au contribuable, ou à son représentant, un avis d'intervention précisant les opérations techniques envisagées sur le système de télétransmission.
" A l'issue de cette intervention, les agents de l'administration établissent un procès-verbal constatant la conformité du système ou le manquement aux conditions posées par le présent article.
" Le refus de laisser les agents qualifiés accéder aux locaux professionnels, l'impossibilité de réaliser les tests et les manquements constatés lors de tests ou lors d'une procédure de vérification des systèmes télématiques entraînent la suspension de l'autorisation prévue au II. La décision de suspension peut être prononcée à l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du procès-verbal visé à l'alinéa précédent. Dans ce délai, le contribuable peut formuler ses observations et procéder à la régularisation des conditions de fonctionnement du système.
" A défaut de régularisation dans un délai de trois mois suivant la décision de suspension, l'autorisation d'utiliser un système de télétransmission est caduque.
" L'intervention, effectuée par des agents des impôts ou sous leur contrôle, conformément au premier alinéa du IV, ne relève pas des procédures de contrôle de l'impôt régies par les articles L 10 à L 54 A du livre des procédures fiscales. Les procès-verbaux établis en application du présent texte ne peuvent donner lieu à des notifications de redressement qu'à l'issue de l'une de ces procédures de contrôle.
" V : Un décret fixe les conditions d'application du présent article, et notamment les modalités de restitution des informations ainsi que les conditions dans lesquelles les agents de l'administration sont habilités à procéder aux visites mentionnées au IV. "
Les dispositions qui précèdent sont manifestement contraires à la Constitution, pour les motifs qui suivent.
a) Les dispositions législatives entreprises ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances :
L'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution prévoit que " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ". Et il résulte de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 que les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, comportent les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ainsi que les dispositions qui imposent aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires.
Outre une définition a priori du contenu des lois de finances qui revêt un caractère limitatif (n° 83-164 DC, 29 décembre 1983), l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 a donc cherché à fixer les critères de l'orthodoxie financière et, singulièrement, à éviter la pratique ancienne dite des " cavaliers budgétaires ".
Votre jurisprudence vous a conduits à censurer des mesures qui avaient manifestement le caractère de " cavaliers budgétaires " (n° 76-74 DC, 28 décembre 1976 ; n° 81-136 DC, 31 décembre 1981).
Dans d'autres hypothèses, vous avez refusé de rattacher certaines mesures, qui étaient sans incidence financière, à un objectif de contrôle des dépenses publiques (n° 76-73 DC, 28 décembre 1976 ; n° 86-206 DC, 3 juillet 1986). De même avez-vous censuré des mesures introduites dans des textes ayant le caractère de lois de finances, au motif qu'elles n'avaient pas d'incidence financière directe sur le budget de l'Etat (n° 76-74 DC précitée ; n° 82-154 DC, 29 décembre 1982 ; n° 82-155 DC, idem, n° 84-184 DC, 29 décembre 1984 ; n° 85-201 DC, 28 décembre 1985 ; n° 86-221, 29 décembre 1986).
Tel est manifestement le cas de l'espèce, dans la mesure où les dispositions législatives incriminées, qui organisent la procédure d'agrément des factures transmises par voie télématique et autorisent l'intervention inopinée des agents de l'administration dans les locaux des entreprises concernées, sont dépourvues de toute incidence financière sur le budget de l'Etat et ne se rattachent à aucun objectif de contrôle des dépenses publiques.
Les dispositions en cause ne peuvent donc qu'être regardées comme insusceptibles de figurer dans une loi de finances et, par suite, déclarées contraires à la Constitution.
b) L'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1990 méconnaît le partage des compétences entre la loi et le règlement :
L'alinéa V dudit article prévoit en effet qu'" un décret fixe les conditions d'application du présent article, et notamment les modalités de restitution des informations ainsi que les conditions dans lesquelles les agents de l'administration sont habilités à procéder aux visites mentionnées au IV ".
Ces dispositions sont doublement attentatoires au partage des compétences entre la loi et le règlement fixé par la Constitution.
En premier lieu, le législateur a laissé à la décision du Gouvernement la date d'effet de l'abrogation des dispositions, actuellement plus favorables, des articles 286 et 289 du code général des impôts ainsi que de l'article L 102 B du livre des procédures fiscales. Or, votre jurisprudence a non seulement confirmé le pouvoir du législateur de fixer les conditions de mise en vigueur des règles qu'il édicte (n° 79-104 DC, 23 mai 1979), mais elle lui fait surtout obligation de ne pas abandonner purement et simplement ses prérogatives au Gouvernement (n° 86-223 DC, 29 décembre 1986).
Au cas particulier, le législateur ne pouvait, sans méconnaître la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, conférer au Gouvernement, sur le point de savoir à quelle date sera abrogé le droit existant plus favorable aux contribuables, un pouvoir qui n'est assorti d'aucune limite.
En second lieu, le Parlement a également méconnu l'étendue de sa compétence en laissant au Gouvernement le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les agents de l'administration sont habilités à procéder à des visites dans les locaux des entreprises concernées. Un tel domaine relève en effet sans conteste des prévisions de l'article 34 de la Constitution et c'est à tort que le législateur n'a pas exercé, sur ce point, la plénitude de sa compétence (n° 84-183 DC, 18 janvier 1985 ; n° 85-191 DC, 10 juillet 1985).
c) Les dispositions législatives contestées sont attentatoires à l'exercice des libertés constitutionnellement reconnues :
Dans le passé, le législateur a reconnu à certains fonctionnaires assermentés le droit de constater des infractions et de dresser des procès-verbaux, notamment dans le domaine des transports (SNCF, RATP, etc).
Mais ce pouvoir, qui se justifie afin de faire face efficacement à de petites infractions qui ne méritent pas l'intervention de l'autorité judiciaire, a toujours été volontairement limité.
La loi qui vous est déférée va beaucoup plus loin dans la mesure où elle donne aux agents de l'administration fiscale un véritable pouvoir de perquisition puisqu'elle permet à des fonctionnaires ne relevant pas de la police judiciaire d'accéder à des locaux privés sans l'autorisation préalable d'un magistrat.
Ce pouvoir exorbitant est contraire aux règles les plus fondamentales de protection de la propriété et de la vie privée qui impliquent qu'aucune atteinte ne puisse être portée dans ce domaine sans l'autorisation préalable et le contrôle de l'autorité judiciaire.
En dehors du cas très particulier de la réquisition, la jurisprudence constante des juridictions administratives a toujours considéré que l'atteinte portée par l'administration à la propriété constitue une voie de fait qui relève du juge judiciaire.
Votre propre jurisprudence a toujours fermement censuré toute atteinte aux principes essentiels sur lesquels repose la protection des libertés constitutionnellement reconnues. Tel est le cas de votre décision relative à la fouille des véhicules (n° 76-75 DC, 12 janvier 1977). Tel est aussi, et surtout, le cas de votre décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, par laquelle vous avez déclaré non conforme à la Constitution l'article 89 de la loi de finances pour 1984, et d'où il ressort que l'autorisation de perquisitionner doit émaner d'un magistrat du siège mais que, de plus, celui-ci doit jouer un rôle actif tout au long de la procédure.
Or, au cas particulier, l'intervention inopinée des agents de l'administration fiscale, outre qu'elle est dérogatoire aux procédures de contrôle de l'impôt prévues par les articles L 10 à L 54 du livre des procédures fiscales, est exclusive de toute autorisation préalable de l'autorité judiciaire, et, a fortiori, de tout contrôle exercé par celle-ci.
Quelle que soit donc la légitimité du but poursuivi en l'espèce par le législateur, les modalités retenues par la loi déférée à votre censure ne peuvent qu'être regardées comme attentatoires aux libertés reconnues par la Constitution et consacrées par votre jurisprudence.
Par l'ensemble de ces motifs, l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1990 ne peut qu'être déclaré contraire à la Constitution.
III. : Sur l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 1990
Ledit article est ainsi rédigé :
" L'article 387 du code des douanes est ainsi rédigé :
" Art 387. : 1. Lorsque les infractions visées aux articles 412 (1° à 5°), 414 et 459 ont été régulièrement constatées par un fonctionnaire habilité à cet effet, le président du tribunal de grande instance peut ordonner, sur requête de l'administration des douanes, en cas d'urgence, et afin de garantir le paiement des droits et taxes, amendes et confiscations, toutes mesures conservatoires utiles, aux frais avancés du Trésor et selon les modalités prévues au code de procédure civile, sur les biens du responsable de l'infraction.
" 2. L'ordonnance du président du tribunal de grande instance est exécutoire nonobstant opposition ou appel.
" Toutefois, il peut être donné mainlevée des mesures conservatoires si l'intéressé fournit une caution jugée suffisante.
" 3. Les demandes en validité ou en mainlevée des mesures conservatoires sont de la compétence du président du tribunal de grande instance.
" La condamnation ou l'acceptation d'une transaction par l'intéressé vaut validation des saisies conservatoires et inscription définitive des sûretés.
" La décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement emporte de plein droit, aux frais du Trésor, mainlevée des mesures ordonnées. Il en est de même en cas d'extinction de l'action publique. "
Ces dispositions sont manifestement contraires à la Constitution, pour les raisons qui suivent :
a) Elles ne sont pas au nombre des dispositions pouvant figurer dans une loi de finances :
On se bornera ici à invoquer à nouveau le moyen articulé plus haut au soutien du présent recours en tant qu'il vise l'article 41 de la même loi.
b) Ces dispositions méconnaissent le principe de proportionnalité des délits et des peines :
L'article 8 de la Déclaration de 1789 prévoit que la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires.
C'est sur ce principe que s'appuie votre jurisprudence permettant de contrôler l'absence de disproportion entre l'infraction et la peine encourue (n° 80-127 DC, 19 et 20 janvier 1981 ; n° 84-176 DC, 25 juillet 1984 ; n° 86-215 DC, 3 septembre 1986).
Ainsi avez-vous censuré des sanctions manifestement disproportionnées (n° 87-237 DC, 30 décembre 1987).
Tel est le cas en l'espèce, puisque le texte entrepris autorise le président du tribunal de grande instance à ordonner toutes mesures conservatoires utiles sur les biens, y compris les biens immobiliers, du responsable de l'infraction.
La saisie ainsi ordonnée, qui peut toucher le domicile du justiciable, est manifestement hors de proportion avec la nature des infractions visées aux articles 412 (1° à 5°), 414 et 459 du code des douanes.
Il en est de même, au surplus, du caractère immédiatement exécutoire de l'ordonnance, nonobstant opposition ou appel.
c) Au surplus, les dispositions contestées sont de nature à porter atteinte au droit de propriété :
L'article 2 de la Déclaration de 1789 range le droit de propriété au nombre des " droits naturels et imprescriptibles de l'homme ".
L'article 17 proclame que " la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment ".
Votre décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 vous a permis d'affirmer la " pleine valeur constitutionnelle du droit de propriété ".
Au cas particulier, ce principe est méconnu par la loi déférée à votre censure, dans la mesure où son article 48 comporte des dispositions confiscatoires et attentatoires à l'exercice du droit de propriété.
Celles-ci ne peuvent donc qu'être regardées comme contraires à la Constitution.
Par l'ensemble de ces motifs, plaise au Conseil constitutionnel déclarer non conformes à la Constitution les articles 39, 41 et 48 de la loi de finances rectificative pour 1990.

Références :

DC du 28 décembre 1990 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 28 décembre 1990 sur le site internet Légifrance

Texte attaqué : Loi de finances rectificative pour 1990 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)

Publications

Proposition de citation : Cons. Const., décision n°90-286 DC du 28 décembre 1990

Origine de la décision

Date de l'import : 23/03/2016
Fonds documentaire

: Legifrance
Identifiant ECLI : ECLI:FR:CC:1990:90.286.DC