| France, Cour administrative d'appel, 3ème chambre, 05 mars 2024, 23PA01548

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente (CFTC - CSFV) et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis ont demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 5 décembre 2018 par lequel le préfet de la région d'Ile-de-France a créé et délimité, sur les communes de Bondy, Romainville, Bobigny, Noisy-le-Sec et Pantin, la zone touristique de la Plaine de l'Ourcq, ensemble la décision du 11 mars 2019 portant rejet de leur recours gracieux.

Par un jugement n° 1904633 du 16 février 2023, le tribunal administratif de Montreuil a fait droit à leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par un recours enregistré le 14 avril 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le 17 mai 2023, le ministre du travail demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 16 février 2023 du tribunal administratif de Montreuil ;

2°) de rejeter la demande présentée par la fédération des syndicats CFTC- CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis devant le tribunal ;

3°) subsidiairement, si la Cour devait confirmer le jugement attaqué, de moduler dans le temps les effets de l'annulation prononcée par le tribunal.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a considéré que l'arrêté du 5 décembre 2018 était entaché d'un vice de procédure alors que l'étude d'impact, dont aucune disposition du code du travail ne prescrit la forme, est suffisamment motivée et justifie l'opportunité de la création de la zone touristique ;

- en tout état de cause, à supposer que l'étude puisse être considérée comme ne précisant pas suffisamment les impacts attendus de la création de la zone touristique, une telle insuffisance n'a pas eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou n'a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l'administration ;

- la Cour de Paris a implicitement mais nécessairement jugé de l'opportunité de la création de la zone touristique dans son arrêt n° 22PA01273 du 18 octobre 2022 ;

- subsidiairement, si la Cour devait confirmer le jugement attaqué, elle devrait moduler dans le temps les effets de l'annulation prononcée dès lors que cette annulation rétroactive emporte des conséquences manifestement excessives pour la sécurité juridique de l'emploi des salariés employés le dimanche dans la zone.

Par des mémoires en intervention enregistrés le 20 septembre 2023, le 10 octobre 2023 et le 28 décembre 2023 et le 23 janvier 2024, la SAS Fiminco, la SCI de l'Horloge et la société Boilerrom, représentées par Me Lamorlette, concluent à l'annulation du jugement attaqué et, à titre subsidiaire, à ce que la Cour prononce la modulation dans le temps des effets de l'annulation de l'arrêté du 5 décembre 2018 enfin, à la mise à la charge in solidum du syndicat CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis du versement à chacune d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- à titre principal, le jugement attaqué méconnaît l'autorité de la chose jugée, le tribunal s'étant déjà prononcé sur cet arrêté par un jugement du 3 février 2022 en rejetant la requête et ce jugement a été confirmé par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du

18 octobre 2022 ;

- c'est au regard de l'analyse des seuls critères posés par l'article R. 3132-20 du code du travail que l'étude d'impact doit être appréciée sans que ni la forme ni le contenu précis de cette étude ne soient définis par ce code ; il ressort des travaux parlementaires relatifs à l'adoption de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 modifiant l'article L. 3132-25-2 du code du travail que le législateur n'a pas entendu intégrer à cette étude des informations relatives à l'impact de la création de la zone touristique sur les salariés du territoire ;

- si le jugement attaqué fait grief à l'étude d'impact de ne pas analyser les effets de la création de la zone touristique sur les commerces du secteur, ce point a fait l'objet d'une décision de la Commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) prise sous la présidence du préfet ; le texte applicable à l'étude d'impact ne prévoit pas que ce critère soit analysé ;

- l'étude d'impact reprend les différents critères posés par l'article R. 3132-20 du code du travail et justifie l'opportunité de créer la zone touristique ; par suite c'est à tort que le tribunal l'a estimée incomplète ;

- en tout état de cause, à supposer l'étude d'impact incomplète, cette insuffisance n'a pas eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et n'a pas exercé d'influence sur la décision de l'administration ;

- subsidiairement, si la Cour devait confirmer le jugement attaqué, elle devrait moduler dans le temps les effets de l'annulation prononcée dès lors que cette annulation rétroactive emporte des conséquences manifestement excessives pour la sécurité juridique de l'emploi des salariés employés le dimanche dans la zone.

Par des mémoires en défense enregistrés le 11 décembre 2023, le 10 janvier 2024 et le 25 janvier 2024, la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis représentées par Me Douëb, concluent au rejet de la requête et à la condamnation de l'Etat, la SAS Fiminco, la SCI de l'Horloge et la société Boilerrom à leur verser, chacune, une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la mise à la charge de l'Etat des dépens.

Elles soutiennent que :

- l'intervention de la SAS Fiminco, de la SCI de l'Horloge et de la société Boilerrom n'est pas recevable ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Julliard,

- les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique.

- les observations de Me Lamorlette, représentant la SAS Fiminco, la SCI de l'Horloge et la société Boilerrom,

- et les observations de Me Douëb, représentant la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis.

Connaissance prise de la note en délibéré enregistrée le 2 février 2024 présentée pour la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis représentées par Me Douëb.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 5 décembre 2018, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a, en application des articles L. 3132-25 et suivants du code du travail, créé et délimité sur le territoire des communes de Pantin, Romainville, Bobigny, Noisy-le-Sec et Bondy, une zone touristique dénommée " zone touristique Plaine de l'Ourcq ", correspondant au secteur de la plaine de l'Ourcq. Par une requête enregistrée les 29 avril 2019, la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente (CFTC - CSFV) et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis ont demandé au Tribunal administratif de Montreuil l'annulation de cet arrêté, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux du 1er février 2019. Par un jugement du

16 février 2023, dont le ministre du travail relève appel, le tribunal a fait droit à leur requête.

Sur l'intervention des sociétés Fiminco, de l'Horloge et Boilerrom :

2. Il ressort des pièces du dossier que la société Fiminco est notamment crédit-preneur d'un centre commercial de 18 261 m2 situé à Romainville et propriétaire avec sa filiale la SCI Boilerrom d'un quartier culturel de 50 000 m2 situés dans le périmètre de la zone touristique, et que la SCI de l'Horloge est titulaire d'un crédit-bail pour des biens immobiliers situés dans la ZAC de Romainville. Par suite, elles justifient d'un intérêt au maintien de l'arrêté litigieux du préfet de la région d'Ile-de-France du 5 décembre 2018. Il s'ensuit que leur intervention volontaire au soutien du recours du préfet doit être admise.

Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal :

3. Aux termes de l'article L. 3132-25 du code du travail : " Les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services et qui sont situés dans les zones touristiques caractérisées par une affluence particulièrement importante de touristes peuvent donner le repos hebdomadaire par roulement pour tout ou partie du personnel, dans les conditions prévues aux articles L. 3132-25-3 et L. 3132-25-4 (...) ". Aux termes de l'article L. 3132-25-2 du même code : " La demande de délimitation ou de modification des zones définies aux articles L. 3132-25 et L. 3132-25-1 est faite par le maire ou, après consultation des maires concernés, par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, lorsque celui-ci existe et que le périmètre de la zone concernée excède le territoire d'une seule commune. / La demande de délimitation ou de modification de ces zones est transmise au représentant de l'Etat dans la région. Elle est motivée et comporte une étude d'impact justifiant notamment l'opportunité de la création ou de la modification de la zone (...). ". Aux termes [0]de l'article R. 3132-20 du dudit code : " Pour figurer sur la liste des zones touristiques mentionnées à l'article L. 3132-25, les zones doivent accueillir pendant certaines périodes de l'année une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques, culturelles ou historiques ou de l'existence d'installations de loisirs ou thermales à forte fréquentation. Les critères notamment pris en compte pour le classement en zones touristiques sont : 1° Le rapport entre la population permanente et la population saisonnière ; 2° Le nombre d'hôtels ; 3° Le nombre de villages de vacances ; 4° Le nombre de chambres d'hôtes ; 5° Le nombre de terrains de camping ; 6° Le nombre de logements meublés destinés aux touristes ; 7° Le nombre de résidences secondaires ou de tourisme ; 8° Le nombre de lits répartis au sein des structures d'hébergement mentionnées aux six alinéas précédents ; 9° La capacité d'accueil des véhicules par la mise à disposition d'un nombre suffisant de places de stationnement. ".

4. Pour annuler l'arrêté préfectoral du 5 décembre 2018, le tribunal administratif de Montreuil a estimé qu'il était intervenu au terme d'une procédure irrégulière, l'étude d'impact jointe à la demande de création de la zone touristique ne répondant pas aux exigences de l'article L. 3132-25-2 du code du travail, dès lors que, par son caractère incomplet, elle ne pouvait être regardée comme justifiant l'opportunité de la création de la zone touristique de la Plaine de l'Ourcq. Le tribunal a notamment estimé qu'elle procédait par affirmations non étayées d'analyses des caractéristiques propres au secteur considéré ainsi qu'aux populations concernées par la dérogation à la règle du repos dominical.

5. Il ressort des pièces du dossier que le président de la métropole du Grand Paris a adressé une première demande, datée du 4 octobre 2017, de création et de délimitation d'une zone touristique dans la plaine de l'Ourcq accompagnée d'une étude d'impact que le préfet de la région Île-de-France a considérée comme insuffisante et que le président de la métropole du Grand Paris lui a transmis une étude d'impact modifiée, réalisée en mai 2018, en renouvelant sa demande de zone touristique le 5 juin 2018. Il ressort de cette dernière étude qu'elle contient, dans sa première et troisième parties, une description du territoire de la zone touristique envisagée, en recensant ses équipements actuels et futurs en se référant aux critères énumérés à l'article R. 3132-20 du code du travail, et en dressant les perspectives de développement que favoriserait la création de cette zone. Si la deuxième partie consacrée aux impacts de la zone touristique est peu développée et procède par affirmations peu étayées d'études, aucune disposition législative ou réglementaire ne définit toutefois le contenu de l'étude d'impact prévue par l'article L. 3132-25-2 du code du travail, et, en particulier, n'impose de fournir des projections de l'impact de la création de la zone touristique sur les salariés de la zone considérée ou sur les commerces de la zone de chalandise. Au demeurant, l'étude d'impact précise que le positionnement touristique de la zone la différencie des centres villes et de l'offre marchande du tissu existant et que le chiffre d'affaires réalisé le dimanche serait un chiffre d'affaires additionnel et non transféré depuis les autres jours de la semaine du fait de sa provenance. L'étude relève également que la création de la zone touristique permettra de générer 30 à 51 emplois supplémentaires au regard des projections envisagées de chiffre d'affaires. Par suite, dès lors que cette étude d'impact justifie suffisamment l'opportunité de la création de la zone, c'est à tort que le tribunal a considéré qu'elle ne répondait pas aux exigences de l'article L. 3132-25-2 du code du travail et qu'il a annulé pour ce motif l'arrêté du 5 décembre 2018 du préfet de la région d'Ile-de-France.

6. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis devant le tribunal administratif et la Cour.

Sur les autres moyens soulevés par la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis devant le tribunal et la Cour :

7. Aux termes de l'article L. 3132-25-2° du code du travail : " II. -Les zones mentionnées au I sont délimitées ou modifiées par le représentant de l'Etat dans la région après avis : (...) 2° Des organisations professionnelles d'employeurs et des organisations syndicales de salariés intéressées ;(...) ".

8. En premier lieu, il ressort de l'arrêté litigieux que le MEDEF de la Seine Saint-Denis et du Val de Marne et la CPME, qui sont des organisations professionnelles d'employeurs intéressées, au sens des dispositions précitées, ont été consultées par le préfet de la région Île-de-France avant l'édiction de cet arrêté. Si la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis soutiennent que l'U2P, qui est la troisième organisation patronale représentative, aurait dû être également consultée, le préfet de la région Île-de-France fait valoir qu'à l'occasion de la demande initiale de délimitation de la zone touristique, il avait sollicité au mois de décembre 2017 l'avis du représentant de l'U2P Île-de-France qui, dans sa réponse du 22 janvier 2018, avait considéré que son organisation " ne saurait rendre un avis éclairé en la matière ", et que par conséquent les services de l'État n'avaient pas jugé utile de demander son avis une nouvelle fois dans le cadre de la seconde consultation. Enfin, si la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis soutiennent que le préfet devait également consulter des organisations d'employeurs spécialisées dans le commerce du détail, ils ne désignaient pas les organisations en cause. Le moyen tiré du vice de procédure doit être en conséquence écarté.

9. En deuxième lieu, si la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis soutiennent que les avis rendus par les organisations d'employeurs et de salariés sont irréguliers dès lors qu'ils n'ont pas été saisis d'éléments suffisants pour se prononcer, il résulte de ce qui a été dit au point 5 du présent arrêt qu'ils ont disposé qu'une étude d'impact suffisante pour les éclairer sur l'opportunité de la création de la zone touristique envisagée. Ce moyen doit être également écarté.

10. En troisième lieu, la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis soutiennent que l'arrêté litigieux est illégal dès lors qu'il ne délimite pas précisément la zone concernée et n'indique pas sa superficie. Toutefois, le plan annexé à l'arrêté litigieux permet de connaître les limites de zone considérée et aucune disposition du code du travail n'impose que l'arrêté en précise la superficie. Ce moyen doit être également écarté.

11. En quatrième lieu, il résulte des termes mêmes de l'article L. 3132-25 du code du travail que le législateur n'a pas entendu exclure la possibilité de créer des zones touristiques dans des lieux faisant l'objet d'une fréquentation touristique de façon constante et en dehors de toute saisonnalité, comme en l'espèce certaines zones limitrophes de la capitale. Il ressort des pièces du dossier que la zone concernée compte onze hôtels représentant 1 178 chambres et 300 000 nuitées par an et qu'elle accueille certaines manifestations sportives et festives, particulièrement au printemps et en été. Par ailleurs, il est constant qu'au-delà des touristes, cette zone attire une population supplémentaire en raison des caractéristiques naturelles des lieux liées à l'aménagement des berges du canal de l'Ourcq, du parc de la Bergère et de la forêt régionale de Bondy ainsi que de ses installations culturelles et de loisirs, tels que le centre national de la danse de Pantin, le cinéma d'art et d'essai Ciné 104, la galerie d'art Thaddaeus Ropac dédiée à l'art contemporain à Pantin, et la maison de la culture de Seine-Saint-Denis à Bobigny. En outre, la zone considérée compte plusieurs lieux représentatifs du patrimoine historique et mémoriel, tels que les Grands Moulins ou les Magasins généraux à Pantin, la gare de la déportation de Bobigny, le quai aux bestiaux de Pantin, le fort de Romainville ou le cimetière musulman de Bobigny. Enfin, la circonstance que certains commerces bénéficient déjà d'une dérogation au repos dominical ou que les effets économiques escomptés de la dérogation au repos dominical soient modestes est dépourvue d'incidence sur la légalité de l'arrêté contesté. Il suit de là que le territoire de la plaine de l'Ourcq répond aux critères fixés pour la délimitation d'une zone touristique. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions des articles L. 3132-3,

L. 3132-25 et R. 3132-20 du code du travail doit être écarté.

12. En cinquième lieu, la circonstance, à la supposée établie, que la zone considérée, en particulier le Village des Marques et l'espace culturel connaîtrait en 2022-2023 une fréquentation touristique inférieure aux prévisions de l'étude d'impact, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté litigieux.

13. Enfin si la fédération des syndicats CFTC-CSFV et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis soutiennent que l'arrêté litigieux est entaché d'un détournement de pouvoir en faisant valoir que le classement de la zone n'a été initié que pour permettre au futur Village des Marques d'ouvrir sept jours sur sept, comme les centres commerciaux situés à proximité directe afin qu'il ne soit pas placé dans une situation de concurrence déloyale, il ne ressort pas l'arrêté contesté, qui ne mentionne pas l'ouverture du Village des Marques pour justifier la création de la zone touristique, que le projet de création de la zone touristique serait motivé par le motif invoqué. Par suite, nonobstant les déclarations des maires de Pantin et Romainville citées par les intimées, en l'absence d'autre élément au dossier, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a fait droit à la demande de la fédération des syndicats CFTC-CSFV et de l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis tendant à l'annulation de son arrêté du 5 décembre 2018 portant création d'une zone touristique Plaine de l'Ourcq.

Sur les frais de l'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que l'Etat, la SAS Fiminco, la SCI de l'Horloge et la société Boilerrom, qui n'ont pas la qualité de parties perdantes dans la présente instance, versent à la fédération des syndicats CFTC-CSFV et à l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis les sommes qu'elles demandent au titre des frais de l'instance. Les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice par les sociétés Fiminco, de l'Horloge et Boilerrom, qui n'ont pas la qualité de parties à l'instance, sont également rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention des sociétés Fiminco, de l'Horloge et Boilerrom est admise.

Article 2 : Le jugement n° 1904633 du 16 février 2023 du tribunal administratif de Montreuil est annulé.

Article 3 : Les demandes présentées par le syndicat fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente et l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis devant le tribunal administratif de Montreuil et les conclusions d'appel, sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions présentées par les sociétés Fiminco, de l'Horloge et Boilerrom au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, au syndicat fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente, à l'Union départementale CFTC de la Seine-Saint-Denis, à la SAS Fiminco, à la SCI de l'Horloge et la société Boilerrom.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris.

Délibéré après l'audience du 1er février 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Ivan Luben, président de chambre,

- Mme Marianne Julliard, présidente assesseure,

- Mme Labetoulle, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2024.

La rapporteure,

M. JULLIARDLe président,

I. LUBEN

La greffière,

N. DAHMANI

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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