| France, Cour administrative d'appel de MARSEILLE, 2ème chambre, 20 septembre 2024, 24MA01655

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du président de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée n° 2670/07/17 du 31 juillet 2017 en tant qu'il ne prévoit pas l'attribution de la part correspondant au complément indemnitaire annuel.

Par un jugement n° 1704478 du 15 avril 2020, le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du 31 juillet 2017 du président de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée en tant qu'il n'attribue pas à Mme A... la part correspondant au complément indemnitaire annuel, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un arrêt n° 20MA02176 du 17 mars 2022, la cour a rejeté la demande de la métropole de Toulon Provence Méditerranée tendant à l'annulation de ce jugement.

Procédure d'exécution devant la cour :

Par une lettre et des observations, enregistrées le 2 septembre 2022 et le 26 janvier 2024, Mme A..., représentée par Me Bourrel, a saisi la cour d'une demande tendant à obtenir l'exécution de l'arrêt de la cour du 17 mars 2022 et demande à cette dernière l'ouverture d'une procédure juridictionnelle d'exécution aux fins d'injonction à la métropole Toulon Provence Méditerranée de se conformer sans délai à cette décision, en approuvant une nouvelle délibération fixant la part correspondant au complément indemnitaire annuel pour l'ensemble des agents de la collectivité, et de prendre toutes les mesures qu'implique l'annulation de l'arrêté du 31 juillet 2017 à savoir l'attribution de la part de complément indemnitaire annuel et le remboursement des retenues qui lui ont été illégalement prélevées, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard.

Elle soutient que :

- l'arrêt n'a pas été exécuté ;

- l'assemblée délibérante de la collectivité ne s'est pas mise en conformité avec la loi en approuvant une délibération relative à l'attribution du complément indemnitaire annuel, d'un montant nécessairement supérieur à zéro euro et pour tous ses agents ;

- elle demande la pleine et entière exécution des mesures administratives et financières qu'impliquent tant le jugement du tribunal administratif de Toulon que l'arrêt de la cour ;

- elle demande que soit pris un arrêté lui attribuant la part de complément indemnitaire annuel et que lui soit rétroactivement versé à compter du 31 juillet 2017 ;

- la métropole a un comportement dilatoire quant à son obligation d'attribuer le complément indemnitaire annuel à l'ensemble de ses agents ;

- les difficultés invoquées par la métropole quant à la mise en œuvre de la réforme intervenue le 1er janvier 2018 sont inopérantes ;

- les conséquences de son placement en congé de maladie, à les supposer légalement fondées, ne concernent par la période antérieure audit congé.

Par des observations, enregistrées les 14 octobre 2022, la métropole Toulon Provence Méditerranée, représentée par Me Vergnon, demande à la cour de rejeter les demandes d'exécution et d'injonction présentées par Mme A... et de mettre à la charge de cette dernière la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de Mme A... concerne uniquement l'absence de délibération prévoyant la part de complément indemnitaire annuel adoptée par la métropole depuis la notification de l'arrêt de la cour du 17 mars 2022, ou depuis celle du jugement du tribunal administratif de Toulon du 15 avril 2020 ;

- elle a mis en place des discussions avec les instances paritaires pour la mise en œuvre du complément indemnitaire annuel dès l'année 2019 ;

- elle a mis en place des formations à destination des agents ayant des missions de management relatives aux entretiens annuels afin de disposer des compétences nécessaires lorsque le complément indemnitaire annuel sera alloué à l'ensemble des agents ;

- elle rencontre des difficultés justifiant le retard dans la mise en œuvre du complément indemnitaire annuel ;

- la mise en place du RIFSEEP est effectivement en cours si bien qu'il serait inutile de prononcer une injonction ;

- Mme A... a été placée en congé de longue maladie depuis le 27 septembre 2019 et ne peut ainsi prétendre au bénéfice du maintien de son régime indemnitaire et à celui du complément indemnitaire annuel.

Par une ordonnance du 26 juin 2024, la présidente de la cour a décidé, sur le fondement de l'article R. 921-6 du code de justice administrative, l'ouverture d'une procédure juridictionnelle, les diligences accomplies durant la phase administrative d'exécution auprès de la métropole Toulon Provence Méditerranée en vue d'obtenir l'exécution de l'arrêt de la cour n° 20MA02176 du 17 mars 2022 n'ayant pas abouti.

Par un mémoire, enregistré le 4 juillet 2024, Mme A..., représentée par Me Bourrel, demande à la cour :

1°) d'enjoindre à la métropole Toulon Provence Méditerranée de prendre les mesures administratives et financières qu'implique l'annulation de l'arrêté du 31 juillet 2017, et notamment de lui attribuer la part du complément indemnitaire annuel, de verser les sommes correspondantes à ce complément, de rembourser les retenues qui ont été illégalement prélevées et ce dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Toulon Provence Méditerranée la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêt n'a pas été exécuté ; elle persiste dans sa demande de mesures administratives et financières qu'implique cette exécution ;

- les mesures qu'implique l'exécution du jugement du tribunal administratif doivent prendre effet à la date de la décision annulée, le 31 juillet 2017 ;

- l'assemblée délibérante de la collectivité ne s'est pas mise en conformité avec la loi en approuvant une délibération relative à l'attribution du complément indemnitaire annuel, d'un montant nécessairement supérieur à zéro euro et pour tous ses agents ;

- la métropole multiplie les manœuvres dilatoires pour ne pas exécuter cette décision de justice ;

- les conséquences de son placement en congé de maladie, à les supposer légalement fondées, ne concernent par la période antérieure audit congé.

Par un mémoire, enregistré le 30 juillet 2024, la métropole Toulon Provence Méditerranée, représentée par Me Vergnon, conclut au rejet des demandes d'exécution et d'injonction de Mme A... et à ce que soit mise à la charge de cette dernière la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- Mme A... se méprend sur la portée de l'arrêt du 17 mars 2022 ;

- les décisions de justice dont l'exécution est demandée n'enjoignent pas à la collectivité de verser à Mme A... la part de complément indemnitaire annuel ;

- elle ne peut pas édicter un arrêté dépourvu de base légale ;

- son conseil métropolitain a adopté une délibération du 27 juin 2024 relative à la refonte du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel de la métropole ;

- Mme A... pourrait bénéficier d'une part de complément indemnitaire annuel à compter de l'adoption de cette délibération si elle en remplit les conditions ;

- Mme A... étant placée en congé de longue durée depuis le 27 septembre 2019 jusqu'au 10 août 2024, elle ne peut pas bénéficier du versement de la part de complément indemnitaire annuel.

Vu :

- le jugement n° 1704478 du 15 avril 2020 du tribunal administratif de Toulon ;

- l'arrêt de la cour n° 20MA02176 du 17 mars 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rigaud ;

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public ;

- les observations de Me Bourrel, représentant Mme A..., et celles de Me Jounier, représentant la métropole Toulon Provence Méditerranée.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt définitif, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte ". Aux termes de l'article R. 921-6 du même code : " Dans le cas où le président estime nécessaire de prescrire des mesures d'exécution par voie juridictionnelle, et notamment de prononcer une astreinte, ou lorsque le demandeur le sollicite dans le mois qui suit la notification du classement décidé en vertu du dernier alinéa de l'article précédent et, en tout état de cause, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa saisine, le président de la cour ou du tribunal ouvre par ordonnance une procédure juridictionnelle. (...) ".

2. D'une part, une demande d'exécution d'une décision juridictionnelle ne peut tendre qu'à l'édiction par l'autorité administrative des mesures strictement nécessaires à l'exécution de ladite décision. D'autre part, en l'absence de définition, par le jugement ou l'arrêt dont l'exécution lui est demandée, des mesures qu'implique nécessairement cette décision, il appartient au juge saisi sur le fondement de l'article L. 911-4 du code de justice administrative d'y procéder lui-même en tenant compte des situations de droit et de fait existant à la date de sa décision.

3. Aux termes de l'article 88 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors applicable : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat. ".

4. Aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret (...) ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions (...) ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir (...) Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé (...) ".

5. Il résulte des dispositions citées au point 3 de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, qui permettent à une collectivité locale de mettre en place pour ses agents le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) institué par le décret du 20 mai 2014, qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat.

6. Il résulte également des dispositions de l'article 88 de la loi du 11 janvier 1984 que les collectivités territoriales qui souhaitent mettre en œuvre un régime indemnitaire lié aux fonctions, lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, doivent le faire en décomposant aussi l'indemnité en deux parts. Dans ce cas, la première de ces parts tient compte des conditions d'exercice des fonctions et la seconde de l'engagement professionnel des agents. Les collectivités territoriales qui décident de mettre en place un tel régime demeurent libres de fixer les plafonds applicables à chacune des parts, sous la réserve, compte tenu du principe de parité rappelé ci-dessus, que leur somme ne dépasse pas le plafond global des primes accordées aux agents de l'Etat servant de référence, et de déterminer les critères d'attribution des primes correspondant à chacune de ces parts.

7. Enfin, il résulte des dispositions citées au point 4 des articles 2 et 4 du décret du 20 mai 2014 que le montant maximal des deux parts de ce régime indemnitaire est, pour les fonctionnaires de l'Etat, défini par groupe de fonctions. Dès lors, le respect de la seule contrainte imposée par l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 aux collectivités territoriales dans la mise en place de ce régime indemnitaire, qui consiste à fixer des plafonds pour chacune des parts dont la somme n'excède pas le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat, implique, implicitement mais nécessairement, que les collectivités territoriales définissent les plafonds de chacune des parts en faisant usage des mêmes termes de référence que ceux employés pour les agents de l'Etat. Par conséquent, les collectivités territoriales doivent définir les plafonds de chacune des parts par référence aux groupes de fonctions mentionnés aux articles 2 et 4 du décret. Une telle interprétation de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 est conforme au principe de libre administration des collectivités territoriales dès lors qu'il résulte des articles 34 et 72 de la Constitution que le législateur peut assujettir les collectivités territoriales à des obligations à condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général sans entraver la compétence propre des collectivités concernées ni leur libre administration. En l'espèce, l'obligation imposée vise à garantir une certaine parité entre le régime indemnitaire applicable aux agents de l'Etat et celui applicable aux agents des collectivités territoriales. Cette obligation contribue ainsi à l'harmonisation des conditions de rémunération au sein des fonctions publiques étatique et territoriale et poursuit donc un objectif d'intérêt général. Or, comme rappelé au point 6, les collectivités territoriales demeurent libres de fixer les plafonds applicables, sous la réserve énoncée au même point, et de déterminer les critères d'attribution des primes.

8. Par le jugement n° 1704478 du 15 avril 2020, le tribunal administratif de Toulon, confirmé par l'arrêt n° 20MA02176 du 17 mars 2022, a annulé l'arrêté du 31 juillet 2017 du président de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée en tant qu'il n'attribue pas à Mme A... la part correspondant au complément indemnitaire annuel (CIA), ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Le motif du jugement du 15 avril 2017, qui est le support nécessaire de son dispositif, est fondé sur l'illégalité, par la voie de l'exception, de la délibération du 11 mai 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération a institué le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions et de l'engagement professionnel et les modalités de mise en œuvre des primes instituées au sein de l'établissement, cette dernière ne prévoyant pour les rédacteurs territoriaux, et plus généralement pour les cadres d'emploi des agents territoriaux, que l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et non le CIA. Ce motif, qui n'est revêtu que de l'autorité relative de la chose jugée, n'implique pas qu'il soit enjoint à la métropole Toulon Provence Méditerranée d'approuver une nouvelle délibération en vue de fixer la part correspondant au CIA pour l'ensemble des agents de la collectivité.

9. Il résulte de l'instruction que, par une décision du 19 août 2022, la métropole Toulon Provence Méditerranée a rejeté la demande de Mme A... tendant au paiement de la part CIA qu'elle réclame après l'annulation de l'arrêté du 31 juillet 2017, en faisant application de la délibération du 19 décembre 2017 redéfinissant le régime indemnitaire de ses agents alors en vigueur. Cette dernière délibération ne prévoit pas l'attribution d'un CIA pour les rédacteurs territoriaux. Dans ces conditions, en se bornant à réexaminer le droit de Mme A... à percevoir le CIA au regard d'une délibération entachée de la même irrégularité que celle du 11 mai 2017 dont l'illégalité a été retenue par la voie de l'exception par le jugement et l'arrêté susvisés, la métropole Toulon Provence Méditerranée ne peut être regardée comme ayant exécuté le jugement n° 1704478 du 15 avril 2020 du tribunal administratif de Toulon confirmé par l'arrêt de la cour du 17 mars 2022 n° 20MA02176.

10. L'annulation de l'arrêté du 31 juillet 2017 implique nécessairement qu'il soit enjoint à la métropole Toulon Provence Méditerranée de réexaminer la situation de Mme A... quant à l'attribution du CIA à compter du 31 juillet 2017. Il y a lieu, dès lors, d'enjoindre à l'exécutif territorial d'y procéder dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard au-delà de ce délai.

11. En revanche, en l'absence de délibération instaurant, pour les rédacteurs territoriaux et pour la période concernée, le RIFSEEP dans le respect des principes énoncés aux points 5 à 7, l'annulation de l'arrêté du 31 juillet 2017 prononcée par le jugement du 15 avril 2020 n'implique pas qu'il soit enjoint à la métropole Toulon Provence Méditerranée de prendre d'autres mesures individuelles.

Sur les frais liés au litige :

12. L'article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la métropole Toulon Provence Méditerranée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application du même article, de mettre à la charge de la métropole Toulon Provence Méditerranée la somme de 1 500 euros à verser à Mme A....

D É C I D E :

Article 1er : Il est enjoint au président de la métropole Toulon Provence Méditerranée de réexaminer la situation de Mme A... dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai.

Article 2 : La métropole Toulon Provence Méditerranée versera la somme de 1 500 euros à Mme A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la métropole Toulon Provence Méditerranée.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Cécile Fedi, présidente de chambre,

- Mme Lison Rigaud, présidente assesseure,

- M. Jérôme Mahmouti, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2024.

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N° 24MA01655