France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre, 07 avril 2023, 21MA00509

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Casinotière du Littoral Cannois (SCLC) a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler onze titres de recettes n° 9150, n° 9151, n° 9152, n° 9153, n° 9154, n° 9156, n° 9157, n° 9158, n° 9159, n° 9160 et n° 9161 d'un montant respectif de 82 555,20 euros chacun et un douzième titre de recettes n° 9155 d'un montant de 82 555 euros, émis le 20 décembre 2017 par la commune de Cannes, ainsi que les deux titres de recettes n° 5714 et n° 8507, émis les 18 septembre 2018 et 6 décembre 2019 par la même commune d'un montant de 82 555,20 euros chacun, de la décharger de l'obligation de payer les sommes en cause, d'autre part, d'annuler les décisions par lesquelles la commune de Cannes a annulé les titres de recettes émis à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau, pour des montants de 157 760,43 euros et de 94 656,44 euros.

Par un jugement n° 1800344, 1804564 et 2000323 du 8 décembre 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté ces demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 février 2021 et 18 novembre 2022, sous le n° 21MA00509, la société Fermière du casino municipal de Cannes venant aux droits de la société Casinotière du Littoral Cannois, représentée par Me Frêche et Me de Moustier, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 8 décembre 2020, du tribunal administratif de Nice ;

2°) d'annuler les titres de recettes n° 9150 à 9161 émis le 20 décembre 2017 ainsi que les titres de recettes n° 5714 émis le 18 septembre 2018 et n° 8507 émis le 6 décembre 2019 ;

3°) de la décharger de l'obligation de payer les sommes de 82 555,20 euros ou 82 555 euros mises à sa charge par chacun des titres contestés, soit un montant total de 990 662,20 euros ;

4°) d'annuler les décisions de la commune de Cannes annulant les titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau pour un montant de 157 760,43 euros et 94 656,44 euros ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Cannes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s'agissant de la régularité du jugement attaqué :

- les premiers juges n'ont pas examiné les moyens tirés de ce que la commune n'établissait pas que M. C... B..., signataire des mandats n° 21541 et 21542 du 20 décembre 2017 disposait d'une délégation de pouvoir régulière et de ce que ces mandats ne comportent ni la qualité, ni la signature de leur auteur en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- ils n'ont pas répondu aux moyens tirés de ce que la commune de Cannes s'était à tort crue tenue de retirer les titres émis contre la société Jesta Fontainebleau et de ce qu'elle a entaché ses décisions d'un détournement de pouvoir ;

- ils n'ont pas répondu au moyen tiré de ce que la convention de délégation de service public constitue nécessairement un titre d'occupation ;

s'agissant de la régularité des titres de recettes contestés :

- ils méconnaissent l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la seule signature du bordereau est insuffisante ;

- le titre contesté émis le 6 décembre 2019 ne comporte pas la signature de son auteur ;

- le bordereau de titre de recettes n'est pas signé ;

s'agissant du bien-fondé des titres de recettes contestés :

- la commune de Cannes ne peut lui réclamer aucune indemnité dès lors qu'elle ne tire aucun avantage des lieux concernés par l'occupation du domaine public ;

- elle n'est redevable d'une quelconque redevance d'occupation domaniale pour la partie des parois moulées supposément en tréfonds du domaine public dès lors que cet empiètement résulte de la décision de la commune qui a imposé la construction d'un tunnel sous le boulevard de la Croisette et qu'il répond uniquement à un objectif de sécurité publique ;

- les titres en litige poursuivent une créance contraire aux dispositions de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales faute d'avoir été prévue dans la convention de délégation de service public dont elle est titulaire ;

- la convention de délégation de service public ne prévoit pas l'occupation du domaine public et ne met pas à sa charge le paiement d'une quelconque redevance pour occupation du domaine public, de sorte qu'elle n'était pas contractuellement tenue au paiement d'une redevance et ne peut pas davantage l'être sous la forme d'une indemnité compensant les lacunes des clauses contractuelles ;

- cette convention ne prévoit pas le montant et le mode de calcul de la redevance d'occupation domaniale ;

- la convention de délégation de service public ne pouvait donc qu'être regardée, vis-à-vis du délégataire de service public de la commune de Cannes et dans le silence de ses clauses, comme constituant un titre l'autorisant à occuper régulièrement le domaine public ;

- les titres contestés méconnaissent le principe de l'équilibre économique, de loyauté et de bonne foi ;

- la commune de Cannes a commis des fautes dès lors qu'elle a consenti à la construction de l'établissement hôtelier et à son empiétement sur son domaine ;

- elle est également à l'origine de la prétendue irrégularité de l'occupation du domaine public par le propriétaire du bâtiment ;

- elle a entretenu une ambiguïté sur la régularité de la situation de la société exposante et fait preuve d'une mauvaise foi certaine à son encontre ;

- la question du paiement de cette redevance n'a jamais été évoquée lors des négociations de la délégation de service public d'exploitation du casino conclue le 4 avril 2003 ;

- elle a fait preuve de mauvaise foi ;

- elle a commis un détournement de pouvoir ;

- ces fautes confinent à la tromperie et à la manœuvre dolosive ;

- elles sont exonératoires de toute responsabilité pour occupation sans titre ;

- la commune de Cannes a commis une erreur quant au montant de la redevance en ce qu'il est calculé exclusivement sur la base du loyer commercial ;

- l'annulation des titres exécutoires contestés s'impose en raison des erreurs commises sur leur assiette ;

- les tréfonds appartiennent au domaine privé de la commune de Cannes et ne doivent pas être pris en compte dans le calcul ;

s'agissant des décisions de retrait des titres de recettes émis à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau :

- la commune de Cannes s'est crue tenue de mettre l'indemnité recherchée à sa charge et a entaché ces décisions d'erreur de droit ;

- elles sont entachées d'un détournement de pouvoir.

Par une intervention, enregistrée le 26 juillet 2022, la société Jesta Fontainebleau représentée par la SCP Duhamel Rameix Gury Maitre demande à la Cour :

1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du 8 décembre 2020, du tribunal administratif de Nice ;

2°) d'annuler l'ensemble des titres de recettes émis par la commune de Cannes ;

3°) à titre subsidiaire, de réduire à de plus juste proportion ces titres de recettes ;

4°) de dire sans objet les conclusions de la société Fermière du casino municipal de Cannes tendant à l'annulation des décisions de retrait des titres de recettes n° 9498 et 9499 émis à son encontre.

Elle soutient que :

- les conclusions de la société SCLC dirigées contre les décisions de retrait des titres exécutoires émis par la commune contre la société Jesta Fontainebleau sont sans objet ;

- la société SCLC ne dispose d'aucun intérêt à agir à l'encontre de ces décisions ;

- le tribunal a entaché sa décision d'insuffisance de motivation ;

- il a commis une erreur de droit en jugeant que le tréfond litigieux appartenait au domaine public communal ;

- il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le sous-sol du bâtiment empiète sur le domaine public sur une surface de 168 m² ;

- le tribunal a entaché sa décision d'erreur de droit en ce qu'il a estimé que le comportement de la commune de Cannes était en tout état de cause sans influence sur la légalité des titres de recette contestés ;

- la commune de Cannes a commis des fautes ;

- le tribunal a entaché sa décision d'erreur de droit, en estimant que l'indemnité réclamée à la société SCLC pouvait être calculée par référence au loyer commercial ;

- la commune a omis de prendre en compte les caractéristiques de l'occupation pour évaluer son prétendu préjudice ;

- les montants retenus sont erronés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 et 23 novembre 2022, la commune de Cannes, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête de la société Fermière du casino municipal de Cannes et demande à la Cour :

1°) de mettre à la charge de la société Fermière du casino municipal de Cannes et de la société Jesta Fontainebleau la somme de 2 500 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) et d'infliger à la société Fermière du casino municipal de Cannes une amende pour recours abusif.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Fermière du casino municipal de Cannes ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, par lettre du 16 mars 2023, de ce que la Cour était susceptible de relever d'office le moyen, d'ordre public, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la commune de Cannes tendant à ce que soit infligée à la société Fermière du casino municipal de Cannes une amende pour recours abusif dès lors que cette faculté constitue un pouvoir propre du juge.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E...,

- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

- et les observations de Me Cavaillon, représentant la société Fermière du casino municipal de Cannes, de Me Gadd substituant Me Orlandini, représentant la commune de Cannes et de Me Duhamel, représentant la société Jesta Fontainebleau.

Considérant ce qui suit :

1. La société Noga Hôtels Cannes a conclu avec la commune de Cannes un bail à construction le 7 octobre 1988, pour une durée de 75 ans, en vue de la construction d'un ensemble immobilier comprenant un hôtel, un casino et une salle de spectacle, situé au 50 boulevard de la Croisette. Elle a également conclu avec la commune, le 13 septembre 1990, une convention d'occupation du domaine public pour la réalisation d'un passage souterrain, sous ce boulevard permettant de relier l'immeuble à la plage. Une nouvelle convention d'occupation du domaine public a été conclue le 30 mars 1994, pour la période du 1er septembre 1993 au 31 août 2005, afin de régulariser des empiètements sur le sous-sol de la voie publique résultant, d'une part, des travaux de construction de l'hôtel lui-même et, d'autre part, de la construction du passage souterrain. Le 24 septembre 2003, la société Noga Hôtels Cannes, propriétaire de l'ensemble immobilier, a conclu un bail commercial avec la société fermière du casino municipal de Cannes, aux droits de laquelle est venue la société Casinotière du Littoral Cannois, pour la location d'une surface de 2 797,22 m² située au rez-de-chaussée inférieur, au rez-de-chaussée et au cinquième sous-sol de l'immeuble, en vue de l'exploitation du casino. La commune de Cannes a proposé à la société Casinotière du Littoral Cannois la signature, au cours de l'année 2006, d'une convention d'occupation du domaine public pour régulariser l'empiètement sur le domaine public de la paroi moulée et de la bande en biais depuis le 1er septembre 2005, que la société requérante a refusé de signer. La commune de Cannes a alors émis à partir de l'année 2006, à l'encontre de la société Casinotière du Littoral Cannois, des titres de recettes à raison de l'occupation sans titre du domaine public, et en dernier lieu, les titres de recettes n° 9150 à 9161 émis le 20 décembre 2017 ainsi que les titres de recettes n° 5714 et n° 8507 émis respectivement les 18 septembre 2018 et 6 décembre 2019, correspondant à 82 555,20 euros chacun et à 82 555 euros pour le titre n° 9155, soit un total de 990 662,20 euros pour lesquels la société requérante a demandé au tribunal administratif de Nice leur annulation et la décharge de l'obligation de payer ces sommes ainsi que d'annuler les décisions par lesquelles la commune de Cannes a annulé les titres de recettes émis à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau, pour des montants de 157 760,43 euros et de 94 656,44 euros. La société Fermière du casino municipal de Cannes venant aux droits de la société Casinotière du Littoral Cannois relève appel du jugement du 8 décembre 2020 du tribunal administratif de Nice qui a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de ces douze titres exécutoires et à la décharge de l'obligation de payer les sommes précitées mises à sa charge par lesdits titres et d'autre part, des décisions de la commune de Cannes annulant les titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau.

Sur l'intervention de la société Jesta Fontainebleau :

2. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. Une telle intervention, qui présente un caractère accessoire, n'a toutefois pas pour effet de donner à son auteur la qualité de partie à l'instance et ne saurait, de ce fait, lui conférer un droit d'accès aux pièces de la procédure.

3. En l'espèce, la société Jesta Fontainebleau qui a conclu un bail commercial avec la société Casinotière du Littoral Cannois pour l'exploitation des locaux du casino justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de cette société. Son intervention est, dès lors, recevable et doit être admise.

Sur le non-lieu à statuer opposé par la société Jesta Fontainebleau :

4. La société Jesta Fontainebleau soutient que les conclusions de la société Fermière du casino municipal de Cannes tendant à l'annulation des décisions de retrait des titres de recettes n° 9498 et 9499 émis à son encontre le 29 décembre 2015 sont devenues sans objet dès lors que ces titres ont été retirés par deux mandats n° 21541 et 21542 du 20 décembre 2017 et que par deux ordonnances n° 1602098 et 1601100 du 13 juin 2018, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Nice a prononcé un non-lieu à statuer sur ses conclusions tendant à la décharge desdits titres de recettes. Toutefois, les conclusions de la société Fermière du casino municipal de Cannes ne sont pas dirigées contre les titres précités mais contre les deux mandats procédant à leur retrait. Par suite, ces conclusions ont conservé leur objet.

Sur la régularité du jugement attaqué :

5. En premier lieu, il ressort du jugement en litige que le tribunal a suffisamment répondu aux moyens tirés de l'impossibilité pour le tréfonds litigieux d'appartenir au domaine public et de l'absence de limite valablement établie du domaine public et n'avait pas à répondre à tous les arguments de la société Jesta Fontainebleau. Par suite, ce jugement est suffisamment motivé.

6. En second lieu, il résulte du jugement attaqué que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen soulevé par la société Fermière du casino municipal de Cannes qui n'était pas inopérant et tiré de ce que les mandats de retrait des titres de recettes émis à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau ont été pris par une personne incompétente et qu'ils ne comportaient ni la qualité, ni la signature de leur auteur en violation de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, le tribunal n'a également pas répondu au moyen tiré de ce que la convention de délégation de service public constituait nécessairement un titre d'occupation qui n'était pas inopérant et était dirigé à l'encontre des titres de recettes émis le 20 décembre 2017.

7. Par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, ce dernier doit être annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions dirigées contre les titres de recettes émis le 20 décembre 2017 et les deux mandats tendant au retrait des titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau.

8. Il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur ces conclusions et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions présentées par la société Fermière du casino municipal de Cannes devant le tribunal administratif de Nice.

Sur la légalité des titres de recettes émis le 20 décembre 2017 pour la période du 1er septembre 2005 au 31 août 2017 :

9. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (...) ". L'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date des titres contestés dispose que : " (...) / 4° (...) /En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (...) ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.

10. Il résulte de l'instruction que les titres exécutoires contestés portent la mention " Pour le Maire, l'adjoint délégué aux finances Nicolas A... " lequel a reçu une délégation du maire de Cannes, par arrêté du 24 novembre 2017 transmis en sous-préfecture le jour même et régulièrement affiché en mairie, à l'effet de signer tout acte " relevant des finances ". Ainsi, ces titres n'ont pas été pris par une personne incompétente.

11. Si les volets des titres exécutoires destinés au débiteur formant avis des sommes à payer ne comportent pas la signature de leur auteur alors que son nom et sa qualité y étaient indiqués, ils ont toutefois été notifiés avec deux bordereaux n° 1077 et 1078 comportant la signature électronique de M. D... A..., pour le maire. Dans ces conditions, l'absence de la signature sur les titres exécutoires en litige n'était pas de nature à en affecter la régularité.

12. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique (...) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Aux termes de l'article L. 2111-2 du code précité : " Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ".

13. Il résulte de l'instruction que par deux arrêts n° 17MA01260 du 2 octobre 2017 et n° 17MA04707 du 18 novembre 2019 devenus définitifs, la Cour a estimé, d'une part, que les niveaux inférieurs du bâtiment appartenant à la société Jesta Fontainebleau ont été implantés au-delà de la limite de propriété privée, en débordement sous la Croisette, et qu'ils empiètent ainsi sur le tréfonds du domaine public routier communal sur une bande d'une largeur comprise entre 2 et 3 mètres et ce pour une superficie totale de 168 m² incluant l'emprise de la paroi moulée du bâtiment de 50 m². Ces empiètements contribuent à soutenir la voie qui se situe à leur aplomb et présentent donc une utilité directe pour cet ouvrage, notamment pour sa solidité, et elle en constitue par suite l'accessoire. Dès lors, la société Fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne sont pas fondées à remettre en cause cette appréciation de la Cour en soutenant que le tréfonds en cause appartiendrait au domaine privé de la commune de Cannes, qu'il ne résulte pas de l'instruction que le sous-sol du bâtiment empièterait sur le domaine public sur une surface de 168 m², que l'empiètement allégué des parois moulées réalisées en sous-sol de l'immeuble au-delà de la limite séparative ne résulterait d'aucune pièce ayant valeur probante, que la limite du domaine public n'a pas été valablement établie et que la commune de Cannes ne pouvait exiger une indemnité calculée à partir de cette surface de 168 m².

14. Aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier. / Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : / 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; / 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même. / En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ".

15. Sans préjudice de la répression éventuelle des contraventions de grande voirie, le gestionnaire d'une dépendance du domaine public est fondé à réclamer à un occupant sans titre, à raison de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. Lorsque l'occupation du domaine public procède de la construction sans autorisation d'un bâtiment sur le domaine public et que ce bâtiment est lui-même occupé par une personne autre que celle qui l'a édifié ou qui a acquis les droits du constructeur, le gestionnaire du domaine public est fondé à poursuivre l'indemnisation du préjudice résultant de l'occupation irrégulière auprès des occupants sans titre, mettant ainsi l'indemnisation soit à la charge exclusive de la personne ayant construit le bâtiment ou ayant acquis les droits du constructeur, soit à la charge exclusive de la personne qui l'occupe, soit à la charge de l'une et de l'autre en fonction des avantages respectifs qu'elles en ont retiré.

16. A cette fin, elle doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal.

17. En premier lieu, compte tenu de ce qui a été dit au point 15 et contrairement à ce que soutient la société requérante, la commune de Cannes a pu légalement mettre à sa charge les titres en litige, dès lors qu'elle est le locataire des locaux, occupant sans titre et que la commune avait le choix de poursuivre l'un ou l'autre des occupants ou les deux successivement, sans qu'elle se trouve en situation de compétence liée.

18. En deuxième lieu, il résulte de l'arrêt n° 17MA01260 du 2 octobre 2017 devenu définitif que la Cour a estimé que la société Casinotière du Littoral Cannois tirait un avantage au moins indirect, de l'occupation du domaine public, laquelle lui a permis d'accroître sa superficie d'exploitation. Par suite, la société Fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne sont pas fondées à soutenir d'une part que la société requérante ne tire aucun avantage de cette occupation de sorte qu'elle ne devrait pas être tenue au paiement de l'indemnité recherchée par la commune et, d'autre part, que le débord des parois moulées ne présente aucun intérêt commercial.

19. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que dans un objectif de sécurité, le permis de construire a imposé la réalisation, sous la Croisette, d'un passage piétonnier souterrain permettant d'évacuer vers la plage les deux niveaux de sous-sol du bâtiment ouverts au public. C'est ainsi qu'une première convention du 13 septembre 1990 a autorisé la société Noga Hotels Cannes à occuper une superficie de 277 m² en tréfonds du domaine public routier correspondant au passage souterrain. Toutefois, cet empiètement relatif à la superficie du passage souterrain qui était en réalité de 319 m² ne concerne nullement le présent litige constitué par le fait que les niveaux inférieurs du bâtiment ont été implantés au-delà de la limite de propriété privée, en débordement sous la Croisette, empiétant ainsi sur le tréfonds du domaine public routier communal sur une bande d'une largeur comprise entre 2 et 3 mètres et ce pour une superficie totale de 168 m² incluant l'emprise de la paroi moulée, comme dit au point 13. En outre, la commune de Cannes fait valoir que cette bande du domaine public en tréfonds du boulevard de la Croisette est occupée, sans droit ni titre, par la société SCLC et utilisée pour les salles de jeux, les machines à sous, ainsi que les locaux techniques et administratifs du casino. En première instance, elle a produit un rapport de visite du 16 septembre 2014 d'un agent assermenté du service " Droit des sols " de la ville de Cannes qui a constaté la présence de 19 machines à sous le long de la paroi moulée au sud de la parcelle accueillant le casino au rez-inférieur. Ainsi, cette occupation ne répond pas à un intérêt collectif ni ne contribue à améliorer la sécurité routière. Il s'ensuit que la société Fermière du casino municipal de Cannes n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'est redevable d'aucune redevance en application des dispositions de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

20. En quatrième lieu, il résulte de l'arrêt n° 17MA01260 du 2 octobre 2017 devenu définitif que la Cour a estimé que l'indemnité réclamée à la société requérante pouvait légalement être calculée par référence au loyer commercial versé par la Société Casinotière du Littoral Cannois au propriétaire de l'hôtel Noga Hilton au prorata de la surface occupée sans droit ni titre en tréfonds du domaine public communal et que la commune n'a donc pas commis d'erreur en fixant à partir de cette référence l'indemnité en cause. Dès lors, la société Fermière du casino municipal de Cannes n'est pas fondée à soutenir que le montant des indemnités objet des titres contestés est erroné en ce qu'il est calculé exclusivement sur la base du loyer commercial versé à la société Jesta Fontainebleau. La circonstance que la commune de Cannes ait perçu un loyer annuel au titre du bail à construction de 5 000 francs pour une superficie de 5 661 m² est sans incidence sur la légalité des titres en litige. En outre, aucune disposition légale ou réglementaire n'impose à la commune de calculer l'indemnité en cause en fonction des bénéfices de la société locataire des locaux. La Cour a ainsi estimé par l'arrêt n° 17MA01260 du 2 octobre 2017 que le loyer annuel était de 1 371 600 euros, que la superficie louée était de 2 791,22 m² et que le tarif au mètre carré à retenir était de 491,4 euros. Par suite, en appliquant ce tarif à la surface litigieuse de 168 m², le montant annuel de redevance s'élève à la somme de 82 555,20 euros, lequel ne paraît pas excessif. Par suite, la société Fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne peuvent utilement soutenir que le calcul de l'indemnité réclamée est entaché d'une erreur dès lors qu'il ne peut se référer au loyer commercial ni au débord des parois moulés. En outre, l'intervenante n'est pas fondée à soutenir qu'un abattement de 20 % devait être appliqué par rapport à la valeur locative du bien s'agissant de la fixation d'une indemnité correspondant à l'occupation irrégulière du domaine public.

21. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ".

22. Il ne résulte pas de l'instruction que les six titres exécutoires émis le 20 décembre 2017 aient procédé au retrait des titres exécutoires émis le 24 décembre 2015 par la commune de Cannes. Par suite, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance du délai de retrait de quatre mois prévu par l'article L. 242-1 du code des relations entre le public l'administration.

23. Aux termes de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales : " Les conventions de délégation de service public ne peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l'exécution de services ou de paiements étrangers à l'objet de la délégation. / Les montants et les modes de calcul des droits d'entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. ".

24. Il résulte de l'arrêt n° 17MA01260 du 2 octobre 2017 que si la société appelante soutient que les actes contestés méconnaissent les dispositions précitées de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles les montants et les modes de calcul des redevances versées par un délégataire de service public doivent être justifiés dans la convention de délégation, ces dispositions ne privent pas la commune, en sa qualité de propriétaire du domaine, du pouvoir de définir et de modifier les montants de redevance dus en application des dispositions citées ci-dessus du code général de la propriété des personnes publiques. En outre, comme le fait valoir la commune de Cannes, les titres litigieux n'ont pas été pris sur le fondement du contrat de concession pour l'exploitation du casino à Cannes, signé, le 4 avril 2003, entre la commune de Cannes et la société Fermière du casino municipal de Cannes. Dès lors ce contrat de concession n'avait pas à prévoir l'occupation du domaine public par la société requérante ni fixer la redevance correspondante d'autant qu'en 2006, cette dernière a refusé de signer la proposition de la commune d'une convention d'occupation du domaine public pour régulariser l'empiètement sur le domaine public de la paroi moulée et de la bande en biais depuis le 1er septembre 2005.

25. La circonstance à la supposer établie que le montant de la redevance réclamée viole l'équilibre financier de la délégation de service public dont la société Fermière du casino municipal de Cannes est titulaire n'est de nature qu'à permettre à cette société de saisir le juge du contrat et est sans influence sur la légalité des titres contestés, qui, en tout état de cause, mettent à la charge de la société des indemnités pour occupation irrégulière, et non des redevances et ne sont pas fondés sur cette délégation de service public.

26. Contrairement à ce que soutient la société Fermière du casino municipal de Cannes, le contrat de concession pour l'exploitation du casino à Cannes, signé, le 4 avril 2003 dont elle est titulaire ne saurait constituer, dans le silence de ses clauses, un titre l'autorisant à occuper régulièrement le domaine public communal dès lors qu'une telle autorisation ne peut être tacite et doit être nécessairement écrite.

27. Il résulte des arrêts n° 17MA01260 du 2 octobre 2017 et n° 17MA04707 du 18 novembre 2019 devenus définitifs que la Cour a estimé que les supposées fautes commises par la commune de Cannes, dont se prévalent les sociétés appelante et intervenante, si elles pouvaient être, le cas échéant, de nature à engager la responsabilité de la commune, demeurent sans influence sur la légalité des titres exécutoires contestés dont le fondement est l'avantage résultant pour le locataire de l'occupation sans titre des locaux. Par suite, elles ne sont pas fondées à soulever à nouveau ce moyen dans la présente instance.

28. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment, il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Cannes aurait poursuivait un but manifestement étranger à celui pour lequel elle disposait du pouvoir d'émettre les titres en litige ni qu'elle aurait fait preuve d'acharnement à l'égard de la société requérante en mettant ces titres à sa charge, choix qui ne relève pas de l'arbitraire. Cette dernière n'est dès lors pas fondée à soutenir que ces titres sont entachés d'un détournement de pouvoir.

Sur la légalité des décisions annulant les titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau :

29. En premier lieu, la commune de Cannes fait valoir que les deux mandats n° 21541 et 21542 qui ont procédé à l'annulation des titres de recettes contestés ont été émis et rendus exécutoires par M. D... A... lequel, ainsi qu'il a été dit au point 10, a reçu une délégation du maire de Cannes, par arrêté du 24 novembre 2017 transmis en sous-préfecture le jour même et régulièrement affiché en mairie, à l'effet de signer tout acte " relevant des finances ".

30. En deuxième lieu, le bordereau n° 7067 est signé pour le maire par M. A..., comportant ainsi la signature électronique de son auteur et sa qualité d'adjoint délégué aux finances.

31. En troisième lieu, la circonstance à la supposer établie que la note du 14 décembre 2017 ait été signée par une personne incompétente est sans incidence sur la légalité des mandats en litige dès lors qu'elle ne procède pas au retrait des deux titres de recettes mis à la charge de la société Jesta Fontainebleau.

32. En quatrième lieu, les moyens tirés de la compétence liée de la commune de Cannes et du détournement de pouvoir doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux mentionnés aux points 17 et 28.

En ce qui concerne les autres conclusions tendant à l'annulation et à la décharge des titres de recettes émis les 18 septembre 2018 et 6 décembre 2019 :

33. Les moyens tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, de la violation de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, de l'appartenance du tréfonds au domaine privé communal, de l'absence d'avantage procuré par l'occupation en litige, de ce que l'empiètement résulte de la décision de la commune et qu'il répond uniquement à un objectif de sécurité publique, de la violation de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, de ce que la convention de délégation de service public ne prévoit pas l'occupation du domaine public, le montant et le mode de calcul de la redevance et ne met pas à la charge de la société requérante le paiement d'une quelconque redevance, de ce que cette convention constitue un titre l'autorisant à occuper le domaine public, de la méconnaissance du principe de l'équilibre économique, de loyauté et de bonne foi, de ce que la commune de Cannes a commis des fautes qui sont exonératoires de toute responsabilité pour occupation sans titre, des erreurs commises dans le montant de l'indemnité d'occupation et du détournement de pouvoir doivent être écartés par les mêmes motifs que ceux mentionnés aux points 9 à 28.

34. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la société Jesta Fontainebleau que, d'une part, la société Fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne sont pas fondées à demander l'annulation des titres de recettes émis le 20 décembre 2017, la décharge de l'obligation de payer les sommes mises à la charge de la société Fermière du casino municipal de Cannes par lesdits titres et l'annulation des décisions de la commune de Cannes annulant les titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau. D'autre part, la société Fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation des titres de recettes émis les 18 septembre 2018 et 6 décembre 2019.

Sur les conclusions de la commune de Cannes tendant à l'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative :

35. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ".

36. La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la commune de Cannes tendant à ce que la société Fermière du casino municipal de Cannes soit condamnée à une telle amende ne sont pas recevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

37. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cannes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Fermière du casino municipal de Cannes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Fermière du casino municipal de Cannes et de la société Jesta Fontainebleau la somme de 1 500 euros chacune au titre des frais exposés par la commune de Cannes et non compris dans les dépens.

38. En second lieu, les conclusions présentées par la société Jesta Fontainebleau en première instance, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : L'intervention de la société Jesta Fontainebleau est admise.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 8 décembre 2020 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation des titres de recettes émis le 20 décembre 2017 et des décisions annulant les titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau.

Article 3 : Les demandes de la société Fermière du casino municipal de Cannes tendant à l'annulation des titres de recettes émis le 20 décembre 2017 et des décisions annulant les titres de recettes n° 9498 et 9499 émis en 2015 à l'encontre de la société Jesta Fontainebleau sont rejetées.

Article 4 : La société Fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau verseront à la commune de Cannes une somme de 1 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié la société Fermière du casino municipal de Cannes, à la commune de Cannes et à la société Jesta Fontainebleau.

Délibéré après l'audience du 24 mars 2023, où siégeaient :

- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,

- Mme Ciréfice, présidente assesseure,

- Mme Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 avril 2023.

N° 21MA00509

| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre, 07 avril 2023, 21MA00509

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision