| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre, 04 mai 2021, 19MA01856

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association AADECAA (association d'assistance des citoyens auprès des administrations), M. K... E..., M. G... D..., M. et Mme C... F... et M. A... D... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier à titre principal, d'annuler la délibération du 13 avril 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Tordères a approuvé la révision de son plan d'occupation des sols valant transformation en plan local d'urbanisme, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle institue des emplacements réservés destinés à des jardins familiaux et à des parkings.

Par le jugement n° 1702849 du 19 février 2019, le tribunal administratif de Montpellier a, par l'article 1er du jugement, rejeté leur demande et par l'article 2, ordonné la suppression de passages injurieux du mémoire des demandeurs.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 23 avril 2019 et par un mémoire complémentaire enregistré le 24 décembre 2019, l'association AADECCA, M. K... E..., M. G... D..., M. et Mme C... F... et M. A... D..., représentés par Me I..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 19 février 2019 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 13 avril 2017 du conseil municipal de la commune de Tordères, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle institue les emplacements réservés destinés à des jardins familiaux et à des parkings et en tant qu'elle approuve la zone 1AU ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Tordères la somme de 2 500 euros à leur verser au titre des frais de première instance et d'appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les premiers juges n'ont pas répondu à certains de leurs moyens ;

- la délibération en litige ne comporte que la signature du maire ;

- le vote de cette délibération n'a pas été précédé d'un débat préalable des conseillers municipaux ;

- la concertation est irrégulière dès lors que les représentants des instances agricoles ont été écartés des débats et que les habitants de la commune se sont vus imposer un projet arrêté déjà abouti ;

- l'enquête publique s'est déroulée irrégulièrement dès lors que l'indépendance du commissaire enquêteur n'est pas établie ;

- le commissaire enquêteur n'a pas rendu d'avis personnel ;

- il existe un conflit d'intérêt entre la commune et l'organisme choisi pour l'élaboration du PLU en lien avec la chambre d'agriculture ;

- le PLU devait être soumis à une évaluation environnementale en application de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ;

- le rapport de présentation du PLU en litige est fondé sur des données démographiques et sur une surface agricole erronées ;

- ce PLU, entièrement tourné vers l'agriculture, ne respecte pas le principe d'équilibre prévu par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le PLU ne devait pas faire référence au schéma de cohérence territoriale (SCOT) Plaine de Roussillon annulé par un jugement du 21 septembre 2016 du tribunal administratif de Montpellier à la date d'approbation de la délibération en litige ;

- en l'absence de SCOT, le PLU devait respecter le Schéma Régional d'Aménagement et de Développement Durable et d'Egalité des Territoires (SRADDET) Occitanie ;

- le règlement des zones agricoles protégées dans lesquelles toute construction est interdite par le règlement est incohérent avec les objectifs du PADD ;

- l'objectif 1-4 du PADD " Permettre le développement d'activités économiques " n'est pas traduit dans le plan de zonage ou le règlement du plan local d'urbanisme ;

- la situation en plein centre du village des emplacements réservés aux jardins familiaux et aux parkings contredit les objectifs du PADD de proposer une offre de logements accessibles et de favoriser un développement urbain moins consommateur d'espaces ;

- l'emplacement réservé à des parkings inutiles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la situation de la zone à urbaniser 1AU méconnaît les orientations du PADD et crée à tort une coupure d'urbanisation entre le vieux village et son extension récente ;

- la délibération en litige, qui favorise l'activité d'élevage du maire sur la commune au détriment d'installation d'exploitations agricoles concurrentes ou volontairement dissimulées s'agissant de la présence d'une bergerie polluante, est entachée de détournement de pouvoir ;

- les passages supprimés par l'article 2 du jugement attaqué ne présentent pas de caractère outrageant ou injurieux.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2019, la commune de Tordères, représentée par la SCP d'avocats HGetC, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le jugement n'est pas irrégulier ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- la commune s'en remet à ses écritures de première instance sur les autres moyens des requérants repris en appel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme H...,

- les conclusions de M. B...,

- et les observations de Me J... représentant la commune de Tordères.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 13 avril 2017, le conseil municipal de la commune de Tordères a approuvé la révision de son plan d'occupation des sols valant transformation en plan local d'urbanisme. L'association AADECAA (association d'assistance des citoyens auprès des administrations) et d'autres requérants personnes physiques ont demandé l'annulation de cette délibération devant le tribunal administratif de Montpellier. Par le jugement dont les requérants relèvent appel, les premiers juges ont, par l'article 1er de ce jugement, rejeté leur demande et, par l'article 2, ordonné la suppression de passages injurieux du mémoire des requérants.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Les premiers juges ont répondu au point 36 du jugement attaqué au moyen des requérants tirés de ce que les emplacements réservés n° 1 et n° 6 destinés à des parkings et que les emplacements réservés n° 2 et n° 7 pour des jardins familiaux ne répondraient pas à un besoin de la population communale. Par suite, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments des requérants, n'a pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité pour ce motif.

Sur les conclusions aux fins d'annulation du PLU :

En ce qui concerne l'approbation de la délibération en litige par les conseillers municipaux :

3. Les requérants réitèrent en appel leurs moyens tirés de ce que le vote de cette délibération n'a pas été précédé d'un débat préalable des conseillers municipaux et de ce que la délibération en litige ne comporte que la signature du maire à l'exception de celle des conseillers municipaux présents lors de la séance du 13 avril 2017 sans critiquer utilement la réponse des premiers juges sur ce point et sans apporter devant la Cour d'élément de fait ou de droit nouveau. Il y a donc lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif dans les points 3 et 5 du jugement attaqué.

En ce qui concerne la concertation :

4. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) ". L'article L. 103-3 de ce code prévoit que : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. ". Par délibération du 28 octobre 2014, le conseil municipal de Tordères a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme et a fixé les modalités de la concertation.

5. Il ressort des comptes-rendus des réunions organisées avec les personnes publiques associées que la profession agricole a été associée par l'intermédiaire de la chambre d'agriculture des Pyrénées-Orientales, qui représente notamment les agriculteurs de Tordères, lors des réunions des 15 janvier 2016, 29 janvier 2016 et 21 septembre 2016, soit pendant toute la durée de la concertation, jusqu'à la délibération du 4 octobre 2016, par laquelle le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le plan local d'urbanisme de la commune. Conformément aux modalités de concertation définies par la délibération du 28 octobre 2014 prescrivant la révision du document d'urbanisme, la mise en place d'un registre ouvert en mairie a permis de recueillir les observations et critiques des habitants de la commune afin notamment de faire évoluer le projet de PLU jusqu'à ce qu'il soit arrêté. Les habitants ont aussi eu la possibilité d'adresser par écrit à la mairie toutes suggestions sur une éventuelle modification du projet de PLU. Comme dit précédemment, trois réunions qui ont réuni respectivement 14, 17 et 27 habitants sur les 172 habitants que compte la commune, ont été organisées dans les locaux municipaux et ont permis aux habitants de s'exprimer sur le projet de PLU de la commune. Dans ces conditions, les requérants n'établissent ni que la concertation dans cette commune n'aurait pas été préalable au projet de PLU arrêté, ni qu'elle n'aurait pas associé le public pendant toute la durée d'élaboration du plan. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation doit être écarté.

En ce qui concerne l'enquête publique :

6. D'une part, aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'environnement : " Ne peuvent être désignées commissaire enquêteur ou membre de la commission d'enquête les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête. ". En se bornant à soutenir qu'aucune pièce du dossier du PLU en litige n'indique l'adresse du domicile du commissaire-enquêteur, ce qui ne permettrait pas de vérifier que ce dernier n'était pas une personne intéressée au sens de cet article, et alors que nulle disposition n'exige cette précision, les requérants n'établissent pas que ce dernier aurait manqué à son devoir d'indépendance au cours de sa mission.

7. En outre, en mentionnant dans les observations de son rapport que "l'AADECAA voudrait que tous les agriculteurs puissent construire des maisons d'habitation dans toutes les zones agricoles", le commissaire-enquêteur n'a ni déformé ni atténué les observations de l'association requérante formulées pendant l'enquête publique selon lesquelles la commune ne saurait simultanément affirmer vouloir développer sur le territoire communal l'agriculture tout en interdisant aux agriculteurs de construire dans les zones agricoles protégées APa ou APb et n'a pas ainsi manqué à son devoir d'impartialité envers les requérants. La circonstance que le maire a accompagné sur le terrain le commissaire enquêteur pour lui faire connaître le territoire communal ne saurait caractériser un manque d'indépendance de ce dernier vis-à-vis de la commune.

8. D'autre part, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, sans être tenu de répondre à chacune des observations recueillies, doit indiquer au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.

9. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 30 janvier 2017 au 28 février 2017, le commissaire enquêteur a établi un rapport. Dans ce rapport, il analyse notamment les observations du public et explique les raisons pour lesquelles il donne un avis favorable au projet de PLU. Il ne ressort pas de la lecture de ce rapport que cet homme de l'art se serait borné à "recopier" sans les vérifier les réponses données par le maire à ses observations. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté.

En ce qui concerne l'élaboration du PLU par l'agence d'urbanisme catalane (AURCA) :

10. Les requérants réitèrent en appel leur moyen tiré de ce qu'il existerait un conflit d'intérêt entre la chambre d'agriculture et le bureau d'études AURCA auquel la commune a confié la réalisation de son PLU sans apporter aucun élément de fait ou de droit nouveau et sans critiquer utilement la réponse des premiers juges sur ce point. Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif dans les points 18 et 19 du jugement attaqué.

En ce qui concerne l'exigence d'une évaluation environnementale :

11. Aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " I. - Pour les projets relevant d'un examen au cas par cas en application de l'article R. 122-2, le maître d'ouvrage décrit les caractéristiques de l'ensemble du projet, y compris les éventuels travaux de démolition ainsi que les incidences notables que son projet est susceptible d'avoir sur l'environnement et la santé humaine. Il décrit également, le cas échéant, les mesures et les caractéristiques du projet destinées à éviter ou réduire les effets négatifs notables de son projet sur l'environnement ou la santé humaine. ".

12. Il ressort des pièces du dossier que, par décision du 29 avril 2016, la préfète des Pyrénées-Orientales a indiqué dans le cadre de la procédure d'examen au cas par cas prévu par l'article R. 104-28 du code de l'urbanisme que le projet de PLU en litige n'était pas soumis à évaluation environnementale en se fondant sur le dossier de présentation du projet par la commune maître d'ouvrage, dans lequel figurait notamment parmi les différents sièges d'exploitation la présence d'une exploitation d'élevage caprin et ovin. Si les requérants soutiennent que la présence au centre du village de cette bergerie appartenant à la famille du maire et maintenue par le projet de PLU était susceptible d'engendrer, au sens de l'article R. 122-3 du code de l'urbanisme, des nuisances sur la santé humaine des habitants, et notamment sur celle de M. D... requérant et propriétaire de la parcelle mitoyenne, et que l'autorité environnementale aurait dès lors dû consulter l'agence régionale de santé avant de décider que le projet de PLU n'était pas soumis à évaluation environnementale, il ressort des pièces du dossier que, en tout état de cause, cette agence a été consultée et que son avis est réputé favorable au projet. Par suite, le moyen tiré de ce que l'absence d'évaluation environnementale dans le dossier de PLU entacherait d'un vice de procédure l'élaboration de ce plan doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

13. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable: " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ".

14. En se bornant à soutenir que le nombre d'habitants retenu par les auteurs du PLU soit 164 habitants en 2013 serait erroné dès lors qu'il s'établirait selon les requérants à 159 habitants en 2014, ce qui démontrerait une baisse "drastique" de la population depuis l'élection du maire actuel en 2008 selon eux, les requérants n'établissent pas que le diagnostic du rapport de présentation serait fondé notamment sur des données démographiques erronées.

En ce qui concerne le principe d'équilibre :

15. Aux termes de l'article 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels. (...) 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (...) ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme.

16. Si les requérants soutiennent que la commune de Tordères a privilégié uniquement l'activité agricole dans son document d'urbanisme sans respecter le principe d'équilibre exigé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme notamment en termes d'autres activités économiques, en termes d'équipements, d'emploi et de mixité sociale, le PADD du PLU prévoit trois ambitions relatives pour la première à la volonté de maîtriser l'accueil de populations et satisfaire la diversité des besoins en logements, pour la deuxième de préserver les ambiances villageoises dans le souci de protéger l'environnement et pour la troisième de protéger l'espace agricole, naturel et forestier et accompagner les activités économiques qui y sont liées. Pour chacune de ces ambitions, le PADD décrit les orientations et les mesures permettant d'atteindre ces objectifs, notamment pour maintenir l'activité touristique, pour permettre le développement d'équipements, de services et d'activités économiques pour accueillir les populations dans de bonnes conditions dans le domaine culturel, pour diversifier les logements et les rendre accessibles notamment aux jeunes ménages et pour permettre l'accueil de nouvelles activités économiques et commerciales. En outre, le rapport de présentation du PLU, dans sa partie relative à la justification des choix retenus, détaille les modalités de prise en compte par le PLU de Tordères des équilibres prévus par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Ce rapport analyse aussi la consommation des espaces et précise que, sous l'empire du plan d'occupation des sols antérieur adopté le 15 juin 1987, une superficie de 287,67 hectares était dédiée à la zone agricole et que 367,12 ha sont consacrés aux terres agricoles par le nouveau PLU, le territoire communal comportant plus de 1 000 ha, dans le respect du principe d'équilibre entre le développement urbain et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles. Dans ces conditions, l'incompatibilité du PLU en litige avec le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme n'est pas établie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le respect des normes supérieures :

17. L'article L. 131-7 du code de l'urbanisme dispose que : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. ". Le 2° de l'article L. 131-1 de ce code mentionne parmi ces documents les règles générales du fascicule du Schéma Régional d'Aménagement et de Développement Durable et d'Egalité des Territoires (SRADDET).

18. Par jugement du 21 décembre 2016, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le SCOT Plaine de Roussillon approuvé le 13 novembre 2013. Le rapport de présentation du PLU en litige a fait l'objet d'une note additive pour justifier de la compatibilité et de la prise en compte des documents de rang supérieur aux fins d'informer l'ensemble des acteurs intéressés de l'annulation de ce SCOT. Cependant, l'annulation de ce jugement par l'arrêt n° 17MA00327-17MA00328 du 26 septembre 2017 de la cour administrative d'appel de Marseille a, contrairement à ce que soutiennent les requérants, rétroactivement dès le 13 novembre 2013 remis en vigueur ce SCOT sur le territoire communal. Ainsi, à la date de l'approbation du PLU en litige le 13 avril 2017, la commune de Tordères était couverte par ce SCOT. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce PLU ne respecterait pas le SRADDET Occitanie est sans incidence sur la légalité de cette délibération et doit être écarté.

En ce qui concerne l'incompatibilité du règlement des zones agricoles protégées avec le PADD :

19. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

20. Aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Les dispositions du règlement prévues au présent article sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. " L'article R. 151-22 du même code prévoit que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".

21. Le règlement de la zone A du PLU de Tordères, qui couvre des terres dont le potentiel agronomique est reconnu, d'une superficie de 239 hectares, autorise notamment les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, ainsi que les constructions à usage de logements à condition notamment qu'elles soient nécessaires à l'activité agricole dans la limite d'un seul logement par exploitation agricole, ainsi que la construction d'annexes ou d'extension des bâtiments d'habitation existants, dans la limite de 50 m² de surface de plancher supplémentaire et de 250 m² maximum de surface de plancher totale du bâtiment après extension. Dans cette zone A, les bâtiments des trois mas historiques de la commune identifiés sur le plan de zonage peuvent faire l'objet d'un changement de destination pour diversifier leurs activités par l'accueil du public, et notamment pour un hébergement hôtelier et touristique et la restauration, dans la limite de 5 chambres ou gîtes par mas. Cette zone comprend un secteur protégé Apa, d'une superficie de 81,95 hectares, soit 22 % de la zone agricole et 8 % du territoire communal, dans laquelle sont autorisées les constructions nécessaires à l'exploitation agricole et les extensions des bâtiments d'habitation existants sous la même condition de limite de surface de plancher que dans la zone A, ainsi qu'un secteur protégé Apb, d'une superficie de 46,21 hectares soit 13 % de la superficie de la zone agricole et 4,58 % du territoire communal, dans lequel toute nouvelle construction, y compris celles destinées à l'exploitation agricole, est interdite et dans lequel l'extension des bâtiments d'habitation existants est autorisée dans les mêmes limites que dans la zone A. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette limitation ou cette interdiction de construire des bâtiments d'habitation dans ces zones agricoles protégées, de faible superficie par rapport à celle de l'ensemble de la zone agricole A et à celle du territoire communal, ne sont pas incompatibles avec l'orientation n° 3 du PADD Protéger l'espace agricole et accompagner les activités économiques qui y sont liées, dès lors que des possibilités de construire ou d'extension des bâtiments d'habitation persistent en zone A, notamment pour de nouveaux agriculteurs qui voudraient s'installer sur le territoire communal. Ce règlement maintient pour trois mas historiques la faculté pour les agriculteurs de diversifier leur activité en développant une activité d'agrotourisme en cohérence avec l'orientation n° 3 Diversifier l'offre de la commune en hébergement touristique. Le règlement de ces zones A protégées, que le PADD justifie par la volonté de protéger l'environnement et de limiter le développement de l'habitat isolé dans ces zones présentant un fort intérêt paysager notamment vers les paysages emblématiques des contreforts des Aspres et du massif du Canigou, est cohérent avec l'orientation n° 5 de l'ambition n° 3 du PADD Préserver la fonctionnalité écologique du territoire. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement de ces zones agricoles protégées serait incohérent avec les objectifs du PADD doit être écarté.

22. Le rapport de présentation, dans sa partie relative à la justification des choix et l'analyse des indicateurs indique que l'orientation 1-4 du PADD Permettre le développement notamment d'activités économiques se traduit par le règlement des zones U et 1AU, délimitées par le plan de zonage, dans lesquelles l'implantation de commerces et de services est permise sous réserve qu'ils n'engendrent pas de nuisances. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'aucune disposition réglementaire du PLU ne traduirait concrètement l'orientation 1-4 du PADD.

En ce qui concerne la création d'emplacements réservés :

23. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ;3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques (...) ".

24. Le rapport de présentation justifie la création des emplacements réservés n° 2 et n° 7 destinés à des jardins familiaux au centre du village classé en zone UA, pour aménager des lieux de "vivre ensemble au coeur du village", conformément à l'orientation 1-4 du PADD Permettre le développement d'équipements et de services pour accueillir les populations dans de bonnes conditions. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la création de ces deux emplacements réservés dans le secteur du Village, sur deux terrains constituant des "dents creuses" identifiées ainsi dans le rapport de présentation, n'est pas incohérente, eu égard à la très faible potentialité d'espaces disponibles en centre du bourg, avec les autres orientations du PADD de proposer une offre de logements accessibles et de favoriser un développement urbain moins consommateur d'espaces, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet. La création des deux emplacements réservés n° 1 au centre du village et n° 6 à proximité immédiate du coeur du bourg destinés à l'aménagement de places de parking, afin d'aménager les stationnements certes existants mais non signalisés, répond à l'objectif de sécuriser les déplacements doux en direction du vieux village et notamment de l'école. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la création de ces emplacements réservés au coeur du bourg, tels qu'ils ressortent du plan de zonage, serait incohérente avec le PADD.

En ce qui concerne le classement de la zone à urbaniser AU :

25. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ".

26. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

27. Le PLU en litige approuve sur le territoire de la commune de Tordères la création d'une seule zone à urbaniser 1AU, d'une superficie de 0,54 hectare soit 0,05 % de la superficie du territoire communal, à 800 m environ au nord-est du centre ancien et à l'entrée du village le long de la route départementale 23 Route de Fourques. Il ressort du plan de zonage que cette zone 1AU, non équipée par les réseaux publics, est située en continuité avec l'extension plus récente de l'urbanisation du village réalisée dans les quartiers de Puig de Vignes et des Femades sous la forme de constructions individuelles sur de grandes parcelles classées en zone UB du PLU. Dans cette nouvelle zone qui permettra de proposer une offre de logements notamment en termes d'habitat individuel sur des parcelles de superficie moindre afin de limiter la consommation d'espace, en cohérence avec l'orientation 1-3 du PADD, l'urbanisation devra être réalisée sous la forme d'une opération d'aménagement d'ensemble pour garantir notamment la réalisation et la cohérence des aménagements paysagers et des espaces publics. Il ne ressort pas du plan de zonage du PLU que la création de cette zone 1AU constituerait une coupure d'urbanisation avec les quartiers d'urbanisation plus récente classés en zone UB. Par suite, eu égard au parti pris d'aménagement retenu par les auteurs du PLU, le classement de ce secteur en zone 1AU n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

28. Dès lors que la délibération en litige est légale, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 du jugement attaqué :

29. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : " Art. 41, alinéas 3 à 5. - Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. (...) ".

30. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le passage p 14 du mémoire introductif d'instance de l'association AADECCA et autres enregistré le 14 juin 2017 au greffe du tribunal administratif de Montpellier et le passage p 14 de ce même mémoire présentent un caractère injurieux et ont été à bon droit supprimés par les premiers juges en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions des requérants tendant à l'annulation de l'article 2 du jugement attaqué doivent être rejetées.

31. Il résulte de tout ce qui précède que l'AADECAA et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération en litige et par l'article 2, ordonné la suppression de certains passages injurieux.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tordères, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association AADECAA et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de l'association AADECAA et autres la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Tordères au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'AADECCA et autres est rejetée.

Article 2 : L'AADECCA et autres verseront solidairement la somme de 1 000 euros à la commune de Tordères sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association AADECCA, à M. K... E..., à M. G... D..., à M. et Mme C... F..., à M. A... D... et à la commune de Tordères.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2021, où siégeaient :

- M. Chazan, président de chambre,

- Mme Simon, président assesseur,

- Mme H..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 4 mai 2021.

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N° 19MA01856