Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme A... et C... B... ont demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner l'Etat à payer la somme de 40 020 euros en réparation des troubles dans les conditions d'existence qu'ils estiment avoir subis, résultant de la carence du préfet de Vaucluse, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, à remédier aux nuisances sonores générées par l'exploitation d'un site par la société L'Européenne d'Embouteillage, de 1998 à 2006 inclus, sur le territoire de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne.
Par une ordonnance n° 1510461 du 11 janvier 2016, le tribunal administratif de Marseille a transmis le dossier au tribunal administratif de Nîmes.
Par un jugement n° 1600061 du 20 mars 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.
Par un arrêt n° 18MA02301 du 3 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel qu'ils ont formé contre ce jugement.
Par une décision n° 443710 du 17 février 2023, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 3 juillet 2020 et renvoyé l'affaire à la Cour.
Procédure devant la Cour après renvoi du Conseil d'Etat :
Par un mémoire enregistré le 17 mars 2023, M. et Mme B..., représentés par Me Benjamin, demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1600061 du tribunal administratif de Nîmes du 20 mars 2018 ;
2°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 40 020 euros en réparation des préjudices subis, avec intérêts au taux légal à compter du 23 décembre 2011 et capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 6 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent qu'ils entendent se référer à leurs précédentes écritures.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la Cour de rejeter la requête de M. et Mme B....
Il soutient que les moyens de la requête sont infondés et qu'il entend se référer à ses précédentes écritures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- l'arrêté du 23 janvier 1997 relatif à la limitation des bruits émis dans l'environnement par les installations classées pour la protection de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Vincent,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Diallo-le Camus pour M. et Mme B....
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 7 novembre 1997, le préfet de Vaucluse a autorisé, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, la société L'Européenne d'Embouteillage à exploiter une usine spécialisée dans la production, l'embouteillage et le stockage de boissons et d'eaux, plates et gazeuses, dans la commune de Châteauneuf-de-Gadagne. M. et Mme B..., propriétaires dans la commune, ont demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner l'Etat à leur verser la somme de 40 020 euros en réparation des troubles dans les conditions d'existence qu'ils estiment avoir subis, résultant de la carence du préfet de Vaucluse à remédier par l'exercice de ses pouvoirs de police aux nuisances sonores générées par l'exploitation du site par la société de 1998 à 2006. Par une ordonnance du 11 janvier 2016, le tribunal administratif de Marseille a transmis le dossier au tribunal administratif de Nîmes. Par un jugement du 20 mars 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Par un arrêt du 3 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel qu'ils ont formé contre ce jugement. Par une décision du 17 février 2023, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi formé par M. et Mme B..., a annulé l'arrêt précité du 3 juillet 2020 et renvoyé l'affaire à la Cour.
Sur les exceptions soulevées en défense :
En ce qui concerne l'exception d'autorité de la chose jugée :
2. Par un jugement n° 0204798 du 25 mars 2008, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de M. et Mme B... tendant, notamment, à ce que le tribunal réduise les limites admissibles de bruit fixées par l'arrêté préfectoral du 7 novembre 1997 autorisant la société L'européenne d'Embouteillage à exploiter un établissement spécialisé dans la production de boissons et d'eaux à Châteauneuf-de-Gadagne et interdise le fonctionnement de l'aérocondenseur de l'usine entre 22 heures et 7 heures. L'instance ayant fait l'objet du jugement mentionné précédemment n'avait ainsi ni le même objet ni la même cause juridique que la requête indemnitaire présentée par M. et Mme B... dans le cadre de la présente instance qui vise à rechercher la responsabilité de l'Etat en raison d'une faute commise par le préfet de Vaucluse dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Par suite, l'exception d'autorité de chose jugée opposée en défense doit, ainsi que l'ont estimé à juste titre les premiers juges, être écartée.
En ce qui concerne l'exception de prescription quadriennale :
3. D'une part, aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ". Lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée au titre d'un dommage causé à un tiers du fait d'une carence de l'administration à remédier, par l'exercice de ses pouvoirs de police, aux nuisances générées par l'exploitation d'une installation classée, les droits de créance invoqués par ce tiers en vue d'obtenir l'indemnisation de ses préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens de ces dispositions, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. D'autre part, aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence ou au paiement de la créance alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (...) ".
4. Le préjudice résultant des nuisances sonores liées au fonctionnement de l'usine exploitée par la société L'européenne d'Embouteillage était par nature susceptible d'évoluer dans le temps, en fonction des conditions d'utilisation de cette installation et des mesures susceptibles d'être prises pour en limiter les nuisances. Par suite, la créance indemnitaire relative à la réparation du préjudice dont se prévalent M. et Mme B... présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. En outre, il résulte de l'instruction que, par une requête enregistrée le 4 octobre 2002, M. et Mme B... ont saisi le tribunal administratif de Marseille de conclusions tendant à ce que soit, avant dire-droit, ordonnée une expertise aux fins de mesurer les émissions sonores de l'installation classée, demande à laquelle le tribunal a fait droit par jugement du 27 décembre 2006. Par suite, cette requête a interrompu le délai de prescription quadriennale, lequel a recommencé à courir à la suite du dépôt, le 4 décembre 2007, du rapport d'expertise par le cabinet Serial. Il résulte de ce qui précède que la prescription quadriennale n'est pas opposable aux conclusions indemnitaires présentées par les requérants au titre des années 1998 à 2006.
Sur la responsabilité de l'Etat :
En ce qui concerne la faute :
5. En premier lieu, aux termes de l'article 9 de l'arrêté du 7 novembre 1997 par lequel le préfet de Vaucluse a autorisé, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, la société L'Européenne d'Embouteillage à exploiter l'usine : " Dès la fin des aménagements faisant l'objet du présent arrêté, puis avec une périodicité triennale, l'exploitant fait réaliser, à ses frais, une mesure des niveaux d'émission sonore de son établissement par une personne ou un organisme qualifié et aux emplacements choisis après accord de l'inspection des installations classées ". M. et Mme B... font valoir qu'aucune mesure des niveaux d'émission sonore de l'établissement n'a été réalisée à la fin des aménagements de l'exploitation et que le préfet de Vaucluse n'a exercé à cet égard aucun contrôle. Cependant, en s'abstenant de s'assurer que l'exploitant avait, dès la fin des aménagements, fait réaliser des mesures des niveaux d'émission sonore alors qu'il n'était, à cette époque, saisi d'aucune plainte de riverains qui l'auraient alerté sur d'éventuels dépassements des prescriptions fixées par son arrêté, le préfet de Vaucluse n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité.
6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, par une première lettre en date du 24 juin 2002, qui a été suivie de plusieurs autres courriers des 23 juillet 2002, 25 avril 2003 et 18 février 2004, le préfet de Vaucluse a été alerté, de manière réitérée, par les riverains de l'exploitation de l'existence de nuisances sonores. S'il ressort de la lettre que celui-ci leur a adressée le 14 avril 2004 que l'inspecteur des installations classées a été saisi aux fins de faire réaliser une mesure des niveaux d'émission sonore, cette saisine n'est intervenue qu'au début de l'année 2004, soit plus d'un an et demi après les alertes dont il avait été saisi. En s'abstenant d'intervenir plus rapidement, notamment aux fins que soient effectuées des mesures permettant de corroborer ou non les nombreuses plaintes récurrentes des riverains, le préfet de Vaucluse, qui ne fait état d'aucune circonstance particulière qui aurait justifié ce délai anormalement long, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
7. En troisième lieu, d'une part, aux termes du I de l'article L. 514-1 du code de l'environnement applicable : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : / 1° Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites (...) ; / 2° Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ; / 3° Suspendre par arrêté, après avis de la commission départementale consultative compétente, le fonctionnement de l'installation, jusqu'à exécution des conditions imposées et prendre les dispositions provisoires nécessaires ". Il résulte de ces dispositions que, lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure prévue par le code de l'environnement, l'inobservation des conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, il appartient au préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. L'article L. 514-1 laisse à l'autorité administrative le choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas d'inexécution de son injonction, la mise en demeure n'emportant pas, par elle-même, application de l'une de ces sanctions.
8. D'autre part, aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 23 janvier 1997 du ministre de l'environnement relatif à la limitation des bruits émis dans l'environnement par les installations classées pour la protection de l'environnement : " (...) L'arrêté préfectoral d'autorisation fixe, pour chacune des périodes de la journée (diurne et nocturne), les niveaux de bruit à ne pas dépasser en limites de propriété de l'établissement, déterminés de manière à assurer le respect des valeurs d'émergence admissibles. Les valeurs fixées par l'arrêté d'autorisation ne peuvent excéder 70 dB(A) pour la période de jour et 60 db(A) pour la période de nuit, sauf si le bruit résiduel pour la période considérée est supérieur à cette limite. (...) ". L'article 9 de l'arrêté préfectoral d'autorisation du 7 novembre 1997 prévoit, en application de ces dispositions, que : " Les prescriptions de l'arrêté du 23 janvier 1997 relatif à la limitation des bruits émis dans l'environnement par les installations classées sont applicables. / Les dispositions du présent article sont applicables au bruit global émis par l'ensemble des activités exercées à l'intérieur de l'établissement. / Les émissions sonores ne doivent pas dépasser les niveaux de bruit admissibles en limite de propriété de l'établissement, fixés aux différentes périodes de la journée ci-après : / période diurne : 65 dBA, / période nocturne 55 dBA. / Dès la fin des aménagements faisant l'objet du présent arrêté, puis avec une périodicité triennale, l'exploitant fait réaliser, à ses frais, une mesure des niveaux d'émission sonore de son établissement par une personne ou un organisme qualifié et aux emplacements choisis après accord de l'inspection des installations classées ". Il résulte de ces dispositions que pour mesurer les niveaux sonores que l'installation autorisée ne doit pas dépasser, doivent être pris en compte les bruits en lien direct avec l'exploitation émis en limites de propriété, et pas uniquement les bruits émis à l'intérieur de l'établissement.
9. Il résulte de l'instruction que le rapport de mesures établi à la suite de la demande de l'inspecteur des installations classées en février 2004, révélait l'existence, en limite Sud-Est de la propriété du site (point 1) et en semaine, de deux dépassements des prescriptions édictées par l'arrêté du 7 novembre 1997 : 67,4 au lieu de 65 dBA en journée et 59,8 au lieu de 55 dBA la nuit. Ce rapport précisait également que les niveaux sonores enregistrés au point 1 étaient liés au fonctionnement propre des installations de production de l'usine et au trafic des véhicules et précisait que " le stationnement des poids-lourds, moteur en fonctionnement à proximité de l'entrée du site est une source de bruits particulièrement importante ". Au regard de ce rapport établi en février 2004 à la demande de l'inspecteur des installations classées qui faisait état de l'existence d'inobservations des prescriptions édictées par l'arrêté du 7 novembre 1997, et dès lors que l'ensemble des bruits en lien direct avec l'exploitation devaient être pris en compte, le préfet de Vaucluse était tenu, en application des dispositions précitées de l'article L. 514-1 du code de l'environnement, d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces prescriptions dans un délai déterminé. En s'abstenant d'édicter une telle mise en demeure, le préfet de Vaucluse a également commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
10. En quatrième lieu, si M. et Mme B... soutiennent que l'exploitant a violé les dispositions de l'article UE1 du POS de 1971 qui interdit tout dépôt de déchets et que l'administration n'a rien fait pour y mettre un terme et se plaignent des nuisances lumineuses induites par le fonctionnement de l'usine la nuit, ces fautes, à les supposer établies, ne présentent, en tout état de cause, aucun lien de causalité avec le préjudice résultant des nuisances sonores qu'ils invoquent.
En ce qui concerne les préjudices :
11. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à obtenir réparation des préjudices subis en raison de la persistance, durant plusieurs années et alors qu'il eût été aisé d'y remédier, de nuisances sonores du fait, d'une part, du retard du préfet à avoir saisi l'inspecteur des installations classées et réalisé des mesures du bruit alors qu'il avait, dès juin 2002, été alerté par des plaintes récurrentes de riverains et, d'autre part, du fait de s'être abstenu d'édicter une mise en demeure après avoir pris connaissance des inobservations des prescriptions de l'arrêté du 7 novembre 1997 à la suite des mesures sonores prises en février 2004 à la demande de l'inspecteur des installations classées.
12. Mme B... n'établit pas, par les pièces produites, l'existence d'un lien direct et certain entre les troubles anxiodépressifs qu'elle présente et les nuisances sonores générées par l'installation. Toutefois, au regard de la nature, de la fréquence, de la durée et de la mesure des dépassements constatés, d'une part, dans le rapport précité de février 2004, d'autre part, dans un rapport établi en février 2005 par l'expert Saltz à la suite d'une ordonnance rendue par le tribunal de grande instance d'Avignon, lequel a également relevé un net dépassement au point situé à proximité de la grande tour de refroidissement lors du passage de camions dans l'enceinte de l'usine et a indiqué que M. et Mme B... subissaient un trouble de jouissance lié aux conditions d'exploitation de cette usine, notamment en période estivale, ainsi qu'enfin, dans le rapport établi par le cabinet Serial à la suite de l'expertise ordonnée par le tribunal administratif de Marseille, expertise qui, si elle relève que l'environnement est, dans son ensemble, bruyant du fait, en outre, de la présence à proximité de la RD 6, de la RN 100 et d'une voie ferrée, a été réalisée hors passage de camions, il sera fait une juste appréciation des troubles dans les conditions d'existence subis par les requérants en les évaluant, pour une période de l'ordre de 4 années, à la somme de 5 000 euros.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leurs conclusions indemnitaires. Il y a lieu, par suite, d'annuler ledit jugement et de condamner l'Etat à verser à M. et Mme B... la somme globale de 5 000 euros.
Sur les intérêts et les intérêts des intérêts :
14. Les requérants ont droit, conformément à l'article 1231-6 du code civil, à ce que la somme précitée soit assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande indemnitaire préalable du 23 décembre 2011 par le préfet de Vaucluse.
15. Pour l'application des dispositions de l'article 1343-2 du code civil, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond. Cette demande prend toutefois effet au plus tôt à la date à laquelle elle est enregistrée et pourvu qu'à cette date il s'agisse d'intérêts dus au moins pour une année entière. Le cas échéant, la capitalisation s'accomplit à nouveau à l'expiration de chaque échéance annuelle ultérieure sans qu'il soit besoin de formuler une nouvelle demande.
16. La capitalisation des intérêts a été demandée le 23 décembre 2015. A cette date, il était dû au moins une année d'intérêts. Dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1343-2 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 23 décembre 2015 ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Sur les frais d'instance :
17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme globale de 2 000 euros qui sera versée à M. et Mme B... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 1600061 du 20 mars 2018 du tribunal administratif de Nîmes est annulé.
Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. et Mme B... la somme globale de 5 000 euros. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande indemnitaire du 23 décembre 2011. Les intérêts échus à la date du 23 décembre 2015 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 3 : L'Etat versera à M. et Mme B... la somme globale de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de M. et Mme B... est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B..., à M. A... B... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée au préfet de Vaucluse.
Délibéré après l'audience du 8 décembre 2023, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Poullain, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2023.
N° 23MA00400 2
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