COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453
Date : 20101015
Dossier : 32608
Entre :
Procureur général du Québec
Appelant
et
Anabelle Lacombe, Jacques Picard, 3845443 Canada inc.
et Canadian Owners and Pilots Association
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur général de la Colombie‑Britannique, Municipalité de Sacré‑Cœur et Autorité aéroportuaire du Grand Toronto
Intervenants
Traduction française officielle : Motifs de la juge en chef McLachlin
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 68)
Motifs concordants en partie :
(par. 69 à 74)
Motifs dissidents :
(par. 75 à 187)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Le juge LeBel
La juge Deschamps
______________________________
Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453
Procureur général du Québec Appelant
c.
Anabelle Lacombe, Jacques Picard,
3845443 Canada Inc. et
Canadian Owners and Pilots Association Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
Municipalité de Sacré‑Cœur et
Autorité aéroportuaire du Grand Toronto Intervenants
Répertorié : Québec (Procureur général) c. Lacombe
No du greffe : 32608.
2009 : 14 octobre; 2010 : 15 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du québec
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Brossard, Thibault et Vézina), 2008 QCCA 426, [2008] R.J.Q. 598, SOQUIJ AZ-50478099, [2008] J.Q. no 1595 (QL), 2008 CarswellQue 8633, qui a infirmé une décision de la Cour supérieure, 2006 QCCS 1171, [2006] R.D.I. 320, SOQUIJ AZ-50359210, [2006] J.Q. no 1948 (QL), 2006 CarswellQue 1973. Pourvoi rejeté, la juge Deschamps est dissidente.
Alain Gingras et Sébastien Rochette, pour l’appelant.
Mathieu Quenneville et Yvan Biron, pour les intimés Anabelle Lacombe, Jacques Picard et 3845443 Canada Inc.
Pierre J. Beauchamp, Dan Cornell et Emma Beauchamp, pour l’intimée Canadian Owners and Pilots Association.
Ginette Gobeil et Claude Joyal, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Hart M. Schwartz et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
R. Richard M. Butler et Jean M. Walters, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Mahmud Jamal, pour l’intervenante l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto.
Personne n’a comparu pour l’intervenante la municipalité de Sacré‑Cœur.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
La Juge en chef —
I. Introduction
[1] Les eaux du lac Gobeil sont depuis peu troublées par un conflit. Cherchant à préserver leur tranquillité, les villégiateurs de cet endroit rustique ont incité leur gouvernement municipal à interdire un aérodrome sur le lac. Anabelle Lacombe et Jacques Picard, les exploitants de cet aérodrome, ont contesté la validité de l’interdiction, soutenant que la détermination de l’emplacement des aérodromes relève de la compétence exclusive du Parlement fédéral. Ainsi, la Cour est saisie de l’avenir de l’aéronautique au lac Gobeil dans une question de fédéralisme qui oppose l’intérêt municipal dans l’aménagement du territoire et l’intérêt national dans un système unifié de réglementation aérienne.
[2] À l’instar du pourvoi connexe Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536 (« COPA »), le présent pourvoi oppose la réglementation provinciale sur le zonage et la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Comme dans cette autre affaire, la Cour doit déterminer si la législation provinciale sur le zonage est valide; dans l’affirmative, elle doit ensuite déterminer si la doctrine de l’exclusivité des compétences empêche l’application de la loi provinciale, et enfin, si la doctrine de la prépondérance fédérale* l’emporte sur la loi provinciale en matière de zonage.
[3] Je conclus que les dispositions contestées de la loi provinciale en cause excèdent la compétence de la province et sont ultra vires. En outre, j’estime qu’elles ne sont pas suffisamment intégrées à un régime législatif valide pour qu’elles puissent être sauvegardées par la doctrine des pouvoirs accessoires. Ainsi, ces dispositions de la loi provinciale sont invalides. Puisque je suis parvenue à cette conclusion, il n’est pas nécessaire que j’examine l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences ou la doctrine de la prépondérance fédérale, lesquelles sont analysées dans COPA. Bien que mon raisonnement soit quelque peu différent, j’estime, comme la Cour d’appel du Québec, que la prétention de la province ne peut prévaloir. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi et d’atténuer l’effet du règlement municipal de sorte qu’il ne s’applique pas aux aérodromes.
II. Les faits
[4] Mme Lacombe et M. Picard sont les administrateurs d’une société qui exploite une entreprise d’excursions aériennes. En 2002, la société a commencé ses activités au lac Long, et en 2005, elle s’est déplacée au lac Gobeil où se trouvait le chalet de Mme Lacombe et M. Picard. Au lac Gobeil, les villégiateurs s’adonnent à la pêche, à la baignade et à d’autres activités de plein air.
[5] Mme Lacombe et M. Picard ont obtenu du ministère fédéral des Transports une licence les autorisant à offrir, depuis le lac Gobeil, des services commerciaux d’« opérations de travail aérien » et de taxi aérien. Cette licence a été délivrée conformément aux règlements d’application de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2. La société a enregistré son aérodrome du lac Gobeil conformément au Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433. Elle a dû fournir au ministère des Transports des renseignements relatifs à l’emplacement, au marquage, au balisage lumineux, à l’utilisation et à l’exploitation de l’aérodrome. Le ministre a alors publié ces renseignements, les rendant ainsi accessibles aux gens du secteur de l’aviation.
[6] En 2006, la municipalité de Sacré‑Cœur a obtenu de la Cour supérieure une injonction ordonnant à Mme Lacombe et à M. Picard de cesser leurs activités aériennes au lac Gobeil, au motif que l’exploitation de l’aérodrome et ses activités connexes contrevenaient au zonage du lac Gobeil.
III. Historique judiciaire
[7] La Cour supérieure du Québec a conclu que le texte législatif en cause est un règlement de zonage municipal valide et n’a que des effets accessoires sur la compétence fédérale en matière d’aéronautique : 2006 QCCS 1171, [2006] R.D.I. 320. La cour a rejeté le moyen de défense soulevé par Mme Lacombe et M. Picard selon lequel les doctrines de l’exclusivité des compétences et de la prépondérance des lois fédérales empêchent l’application, à leur aérodrome, de ce règlement valide.
[8] La Cour d’appel du Québec a accueilli l’appel : 2008 QCCA 426, [2008] R.J.Q. 598. Appliquant l’arrêt de notre Cour Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292, elle a conclu que le règlement, bien que valide, ne pouvait s’appliquer à l’aérodrome de Mme Lacombe et de M. Picard en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
IV. Le cadre législatif
A. La loi provinciale
[9] Il est admis que le règlement de zonage actuel interdit l’aviation au lac Gobeil. En raison de la complexité du régime de zonage, il est quelque peu difficile de comprendre pourquoi il en est ainsi. Cependant, l’effet législatif est clair.
[10] L’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme provinciale, L.R.Q., ch. A‑19.1, autorise chaque municipalité à « adopter un règlement de zonage pour l’ensemble [. . .] de son territoire ». Agissant en vertu de ce pouvoir délégué, la municipalité de Sacré‑Cœur a adopté en 1993 un règlement de zonage détaillé.
[11] L’article 4.1 du règlement no 209** interdit à quiconque de construire sans permis. L’article 4.2 dispose qu’il n’est pas nécessaire d’obtenir un permis (1) pour l’érection de bâtiments temporaires, (2) pour l’érection de bâtiments complémentaires dont la construction a été autorisée par un permis antérieur, ou (3) pour les travaux dont le coût de construction n’excède pas 1 000 $. Étant donné que le coût de construction d’un aérodrome excède ce seuil, le règlement no 209 en interdit la construction sans permis, alors que le règlement no 210*** prévoit qu’aucun permis n’est délivré sauf si l’activité visée est autorisée.
[12] L’annexe B du règlement no 210 contient la grille de spécifications du zonage de la municipalité. Cette grille indique les usages autorisés dans chaque zone. Un permis peut être demandé en vue d’un usage particulier autorisé. À l’origine, la grille de spécifications du zonage ne comportait aucune case pour les « hydroaérodromes » ou les « activités aéronautiques ». Les parties au présent pourvoi conviennent qu’en raison de ce silence, on a donné du règlement une interprétation qui permettait les hydroaérodromes, par analogie avec les autres usages approuvés. Le procureur général du Québec présente cette interprétation aux par. 11 et 39 de son mémoire. De plus, les parties ont plaidé cet appel avec la perception commune que le règlement no 210 n’interdisait pas l’amerrissage et le décollage des hydravions à l’endroit en cause et que, pour l’interdire, il fallait nécessairement modifier le règlement no 260****. Cette perception commune ressort tant de leurs arguments écrits que de leurs plaidoyers devant nous. Si l’interprétation qu’il convient de donner à ce règlement peut susciter un débat, la perception commune des parties quant à l’interprétation est plausible et j’estime que notre Cour ne devrait pas examiner cette affaire d’un angle qui ne reflète pas cette perception sur laquelle toutes les prétentions des parties ont été élaborées.
[13] Après l’adoption du règlement no 210, les résidants du lac Gobeil se sont plaints des activités aéronautiques qu’exerçait sur le lac l’exploitant aérien ayant précédé Mme Lacombe et M. Picard. La municipalité a vu là une « opportunité d’agir dans le dossier des hydravions qui fréquentent le Lac Gobeil en vue de trouver une solution à la non‑compatibilité de cette activité commerciale d’hydrobase avec celle de villégiature qu’on y retrouve » (déclaration solennelle de Sarto Simard, directeur général et secrétaire‑trésorier de la municipalité de Sacré‑Cœur, par. 12). C’est ainsi qu’en 1995 la municipalité a adopté le règlement no 260. Le préambule de ce règlement énonce qu’il a pour objet d’assurer un équilibre entre les activités de villégiature et des utilisations plus commerciales des terres.
[14] Le règlement no 260 a modifié le règlement no 210 pour interdire les aérodromes, non seulement dans le secteur de villégiature du lac Gobeil, mais dans un secteur plus étendu de la municipalité qui englobe des terres destinées à diverses utilisations. Aux termes du règlement no 210, le lac Gobeil était situé dans la zone 33‑RF. Le règlement no 260 a morcelé la zone 33‑RF en deux parties, dont l’une a été affectée à la nouvelle zone 61‑RF. Le lac Gobeil est demeuré dans la zone 33‑RF. Le règlement no 260 a en outre ajouté une note, la note N‑10, à la rubrique « Usage spécifiquement autorisé » de la grille de spécifications du zonage de la zone 61‑RF, qui autorisait la construction de radeaux, de quais ou toutes autres structures d’amerrissage des hydravions et d’accueil de leurs passagers. Lorsqu’une activité est expressément autorisée dans une zone (61‑RF) et que la grille de spécifications du zonage à l’égard d’une autre zone (33‑RF) ne mentionne pas cette activité, celle‑ci est interdite dans l’autre zone par l’application de la règle inclusio unius est exclusio alterius. Ainsi, la note N‑10 a eu pour effet d’autoriser la construction d’hydroaérodromes dans la zone 61‑RF et de l’interdire implicitement dans la zone 33‑RF (et dans toute autre zone où l’activité n’est pas expressément autorisée).
[15] Comme le procureur général du Québec l’a reconnu, le règlement no 260 a interdit la construction d’hydroaérodromes au lac Gobeil et dans la plus grande partie de la municipalité.
B. Le régime fédéral
[16] Le gouvernement fédéral réglemente l’aviation dans tout le Canada au moyen de la Loi sur l’aéronautique et de ses règlements d’application. Cette loi traite les différents secteurs de l’industrie de manière différente. Les aérodromes privés, qui nous intéressent en l’espèce, sont régis par un régime permissif et leur emplacement ne requiert aucune autorisation fédérale préalable. Or, dès qu’un aérodrome est enregistré auprès du ministre des Transports, il est assujetti à la réglementation et aux normes de sécurité fédérales.
[17] En l’espèce, Mme Lacombe et M. Picard souhaitaient se livrer à des activités aériennes commerciales; c’est pourquoi ils ont dû tout d’abord obtenir l’autorisation prévue au règlement fédéral. Des documents d’enregistrement ont été exigés; des normes ont été imposées. Le ministre a ensuite accepté les activités projetées par Mme Lacombe et M. Picard et a rendu publique l’existence de l’aérodrome du lac Gobeil à l’intention des autres aviateurs.
V. Questions
[18] Les questions suivantes sont en litige :
1. Les modifications introduites par le règlement no 260 constituent‑elles une législation provinciale valide?
2. Dans l’affirmative, sont-elles inapplicables suivant la doctrine de l’exclusivité des compétences?
3. Si elles sont applicables, les modifications introduites par le règlement no 260 sont‑elles écartées par la législation fédérale suivant la doctrine de la prépondérance fédérale?
VI. Analyse
A. Les modifications introduites par le règlement no 260 constituent‑elles une législation provinciale valide?
[19] La première étape de l’examen relatif à la validité des modifications introduites par le règlement no 260 consiste à dégager leur caractéristique dominante : R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933, p. 998; voir aussi Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146, par. 52. C’est ce qu’on appelle la « matière » visée par la législation. Une fois cette matière déterminée, il s’agit ensuite de la rattacher à un ou à plusieurs chefs de compétence législative : Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, p. 450. Si la matière se rattache à l’un des chefs de compétence attribués aux provinces par la Loi constitutionnelle de 1867, la législation contestée est valide. Dans le cas contraire, la cour doit alors se demander si ce texte législatif, à première vue invalide, est sauvegardé par la doctrine des pouvoirs accessoires (appelée aussi le principe de la compétence accessoire : voir Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494, par. 45).
(1) Détermination de la matière visée par la législation contestée
[20] La première étape de l’analyse consiste à qualifier l’objet principal ou le « caractère véritable » du règlement no 260 : Swain, p. 998. Comme l’a expliqué le juge LeBel au par. 53 de l’arrêt Kitkatla, l’analyse du caractère véritable d’une législation porte sur deux aspects : (1) l’objet de la législation et (2) ses effets. On peut déterminer l’objet de la législation en examinant la preuve intrinsèque, notamment les dispositions énonçant les objectifs généraux et la structure générale du texte législatif. Cette détermination peut également se faire à l’aide de la preuve extrinsèque, comme le Hansard ou d’autres comptes rendus rédigés dans le cadre du processus législatif : Kitkatla, par. 53. L’effet d’un texte législatif s’entend à la fois de son effet juridique et des conséquences pratiques qui découlent de son application : R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, p. 482‑483.
[21] Le règlement no 260 vise essentiellement à interdire la construction d’aérodromes dans la zone 33‑RF et ailleurs dans la municipalité, ce qui comprend le lac Gobeil, tout en permettant leur construction dans la zone restante, la zone 61‑RF, sous réserve de l’obtention d’un permis de construire.
[22] Tel qu’indiqué précédemment, le préambule du règlement no 260 énonce qu’il a pour objet d’assurer un équilibre entre les activités de villégiature et les utilisations plus commerciales des terres. Il ressort toutefois de la preuve que l’objet du règlement no 260 était en fait plus restreint que la limitation des utilisations commerciales des terres dans les zones récréatives. Le conseil municipal a vu une « opportunité d’agir dans le dossier des hydravions qui fréquentent le Lac Gobeil en vue de trouver une solution à la non‑compatibilité de cette activité commerciale d’hydrobase avec celle de villégiature qu’on y retrouve » (déclaration solennelle de Sarto Simard, par. 12). Le conseil a élaboré une solution qui a eu pour effet d’interdire certaines activités aériennes — et seulement ces activités — dans une partie importante de la municipalité (dans ces zones où les hydroaérodromes ne sont pas expressément autorisés). Dans son plaidoyer devant notre Cour, l’avocat du procureur général du Québec a déclaré que « [s]i N10 est annulée, à ce moment‑là, c’est le status quo ante, et avant cette situation, la municipalité a cru qu’elle devait faire cet amendement pour réussir à restreindre l’exploitation de l’hydrobase sur un seul lac de la municipalité. [. . .] La municipalité prenait pour acquis que l’hydrobase n’était pas interdite. » Il a également déclaré que le règlement no 260 « a pour effet et pour objet d’interdire les hydroaérodromes [. . .] La façon dont le règlement est rédigé, on voit que son objet était vraiment de réglementer l’emplacement des hydroaérodromes sur le territoire de la municipalité. »
[23] À mon avis, ces déclarations traduisent exactement l’essence du règlement no 260. Je conclus que la matière de la législation contestée est, de par son caractère véritable, la réglementation de l’aéronautique.
(2) Rattachement de la matière à un chef de compétence législative
[24] Le caractère véritable de la législation contestée ayant été établi, la deuxième étape de l’analyse consiste à déterminer l’ordre de gouvernement qui a compétence pour légiférer en cette matière. Il s’agit de rattacher la matière à l’un des chefs de compétence que la Loi constitutionnelle de 1867 attribue au Parlement et aux législatures.
[25] La province reconnaît que la détermination de l’emplacement des aérodromes relève de la compétence du Parlement. Elle prétend toutefois que la municipalité a également le pouvoir d’adopter des mesures législatives sur le zonage visant à réglementer l’emplacement des aérodromes. Elle soutient que l’adoption d’un code de zonage constitue un exercice valide de sa compétence en matière d’aménagement du territoire. La province soutient que l’existence d’une compétence fédérale concurrente ne change rien au fait que le texte législatif contesté relève entièrement des pouvoirs de la province.
[26] Je ne peux faire droit à la prétention de la province selon laquelle les gouvernements fédéral et provinciaux jouissent d’une compétence concurrente sur la détermination de l’emplacement des aérodromes. Selon l’arrêt de notre Cour dans l’affaire Johannesson, la détermination de l’emplacement des aérodromes relève de la compétence exclusive du fédéral. L’aéronautique est une matière d’importance nationale qui n’est prévue dans aucune des catégories établies et qui, de ce fait, relève du pouvoir du Parlement de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada : Johannesson. S’appuyant sur l’arrêt Attorney‑General for Ontario c. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193 (C.P.), à la p. 205, le juge Kellock a expliqué que la compétence sur l’aéronautique appartient au Parlement, bien que s’y rattachent certains éléments qui relèveraient normalement de la compétence provinciale :
[traduction] S’il est sans doute exact qu’une législation qui présente le caractère de la législation provinciale en cause, lorsqu’on la considère du point de vue de l’utilisation de la propriété, est normalement une législation qui porte sur des droits civils, l’utilisation de cette propriété pour les besoins d’un aérodrome, ou l’interdiction d’une telle utilisation, ne peuvent, à mon avis, être séparées de l’aéronautique prise comme un tout. [Johannesson, p. 311]
[27] La portée de la compétence fédérale sur l’aéronautique s’étend aux installations terrestres qui facilitent le vol; elle englobe [traduction] « [l]e vol et la durée de vol à compter du moment où l’appareil quitte le sol jusqu’au moment où il réussit à revenir au sol et à s’y poser en toute sécurité » : Johannesson, p. 319. La compétence fédérale exclusive sur l’emplacement des installations aéronautiques a été confirmée à maintes reprises : voir Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, p. 770‑771; Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581, par. 72; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, par. 54. Il existe une bonne raison à cela. Comme le juge Estey l’a expliqué dans Johannesson, [traduction] « il est impossible de dissocier l’étape du vol de celles du décollage et de l’atterrissage, et il est donc totalement irréaliste, en particulier lorsqu’on examine la question de la compétence, de les traiter comme si elles étaient indépendantes les unes des autres » (p. 319).
[28] Il est donc incontestable que les lois qui, de par leur caractère véritable, se rattachent à l’aéronautique ne sont pas de compétence provinciale.
[29] Comme le démontre le pourvoi connexe (COPA), les lois provinciales qui, de par leur caractère véritable, se rattachent au zonage constituent un exercice valide de la compétence provinciale sur l’administration des terres, même si elles peuvent toucher accessoirement l’aéronautique. Or, en l’espèce, les modifications introduites par le règlement no 260 ne se rattachent pas, de par leur caractère véritable, au zonage. Selon la preuve non contredite, il ne fait aucun doute que ces modifications ont essentiellement pour but et pour effet d’interdire les activités aériennes.
[30] Je conclus que les modifications introduites par le règlement no 260 ne se rattachent à aucun des chefs de compétence provinciale. Elles relèvent plutôt exclusivement du pouvoir résiduel du Parlement de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada.
B. Les modifications introduites par le règlement no 260 sont‑elles valides en application de la doctrine des pouvoirs accessoires?
[31] Bien que les modifications introduites par le règlement no 260 se rattachent à la compétence fédérale sur l’aéronautique plutôt qu’à la compétence provinciale sur le zonage, il est néanmoins possible de conclure à leur validité si elles sont « accessoires » à l’exercice d’un pouvoir provincial.
(1) La doctrine des pouvoirs accessoires
[32] La doctrine des pouvoirs accessoires peut être brièvement décrite. Reconnaissant qu’un certain chevauchement est inévitable dans notre ordre constitutionnel, le droit admet la validité de mesures qui excèdent la compétence provinciale si ces mesures font partie intégrante d’un régime législatif de compétence provinciale : General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, p. 668‑670.
[33] Les constitutions des États‑Unis et de l’Australie prévoient expressément l’exercice de pouvoirs accessoires : Constitution of the United States of America, article premier, § 8, al. 18; Commonwealth of Australia Constitution Act, art. 51(xxxix). La Constitution canadienne est cependant muette à cet égard : Papp c. Papp, [1970] 1 O.R. 331 (C.A.), p. 336. Dans certains cas, les tribunaux ont conclu que ce silence, combiné au libellé des art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, empêche les autorités législatives canadiennes d’exercer les compétences attribuées à un autre ordre de gouvernement : Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31, le juge en chef Rinfret; St. Catharines Milling and Lumber Co. c. The Queen (1887), 13 R.C.S. 577, p. 637.
[34] Cependant, il est maintenant bien établi que le Parlement et les législatures peuvent se prévaloir de pouvoirs législatifs accessoires : Attorney‑General of Ontario c. Attorney‑General for the Dominion of Canada, [1894] A.C. 189 (C.P.), le « Renvoi relatif à l’insolvabilité », p. 200‑201; Grand Trunk Railway Company of Canada c. Attorney‑General of Canada, [1907] A.C. 65 (C.P.); Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for British Columbia, [1930] A.C. 111 (C.P.), p. 118; Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for the Province of Quebec, [1947] A.C. 33 (C.P.), p. 43; Fowler c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 213, p. 226; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, p. 183.
[35] La doctrine des pouvoirs accessoires permet à l’un des ordres de gouvernement d’empiéter sur la compétence de l’autre afin d’établir un cadre réglementaire complet. De par leur caractère véritable, les dispositions adoptées suivant la doctrine des pouvoirs accessoires excèdent les pouvoirs attribués à l’organisme qui les a adoptées : General Motors, p. 667-670. La doctrine des pouvoirs accessoires contrevient donc à l’idée que le Parlement et les législatures possèdent le pouvoir exclusif de légiférer dans les limites de la compétence que leur confère la Loi constitutionnelle de 1867. C’est pourquoi il n’est possible de recourir à cette doctrine que dans les cas où l’empiétement sur les pouvoirs de l’autre ordre de gouvernement se justifie par le rôle important que joue la disposition dans un régime législatif valide. Ce rapport ne saurait être insignifiant : Nykorak c. Attorney General of Canada, [1962] R.C.S. 331, p. 335; Gold Seal Ltd. c. Attorney‑General for the Province of Alberta (1921), 62 R.C.S. 424, p. 460; Global Securities, par. 23.
[36] Il ne faut pas confondre la doctrine des pouvoirs accessoires avec la règle des effets accessoires. La doctrine des pouvoirs accessoires s’applique lorsque, de par son caractère véritable, une disposition excède la compétence de l’organisme qui l’adopte, comme c’est le cas en l’espèce. La disposition potentiellement invalide sera sauvegardée si elle constitue un élément important d’un régime législatif plus vaste qui relève de la compétence de l’organisme qui l’adopte. Par contre, la règle des effets accessoires s’applique lorsque, de par son caractère véritable, une disposition relève de la compétence de l’organisme qui l’adopte, mais touche un domaine de compétence attribué à l’autre ordre de gouvernement. Selon cette règle, on ne conclura pas à l’invalidité de la disposition simplement parce qu’elle a un effet accessoire sur un domaine de compétence législative qui excède la compétence de l’organisme qui l’adopte. De simples effets accessoires ne justifieront pas le recours à la doctrine des pouvoirs accessoires.
[37] La doctrine des pouvoirs accessoires ne doit pas non plus être confondue avec la théorie du double aspect. Dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, au par. 30, les juges Binnie et LeBel expliquent que cette théorie reconnaît le chevauchement des compétences des deux ordres de gouvernement : « . . . certaines matières sont, par leur nature même, impossibles à classer dans un seul titre de compétence : elles peuvent avoir à la fois une facette provinciale et une autre fédérale. Ainsi, le fait qu’une matière puisse, à une fin et à un égard précis, relever de la compétence fédérale ne signifie pas que cette matière ne peut, à une autre fin et à un autre égard, relever de la compétence provinciale . . . ». Par contre, la doctrine des pouvoirs accessoires ne s’applique que lorsqu’une disposition législative ne se rattache à aucun des chefs de compétence attribués, par la Loi constitutionnelle de 1867, à l’organisme qui l’a adoptée.
[38] En résumé, seule la doctrine des pouvoirs accessoires s’applique aux mesures législatives qui, de par leur caractère véritable, excèdent la compétence de l’organisme qui les adopte. Les lois qui présentent un double aspect relèvent de la compétence du législateur qui les a adoptées, mais empiètent sur la compétence de l’autre ordre de gouvernement à cause du chevauchement dans le partage constitutionnel des compétences. De même, la règle des effets accessoires s’applique si la loi se rattache principalement à une matière relevant de la compétence de l’organisme qui l’a adoptée, mais ses effets accessoires ne sauraient relever de la compétence de cet organisme.
[39] La jurisprudence révèle que la nature précise du lien permettant de valider une disposition selon la doctrine des pouvoirs accessoires a suscité certains débats.
[40] Auparavant, lorsque l’on considérait les pouvoirs constitutionnels comme des compartiments étanches, on appliquait le critère de la stricte nécessité. On estimait alors qu’[traduction] « il est de la compétence du Parlement fédéral de statuer sur des questions qui, bien qu’étant à d’autres égards de la compétence législative des provinces, sont nécessairement accessoires à une législation efficace du Parlement fédéral sur un sujet de législation expressément mentionné à l’art. 91 » : Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for the Province of Quebec, p. 43 (je souligne), lord Porter. Voir aussi Renvoi relatif à l’insolvabilité, p. 200‑201; Attorney-General for Canada c. Attorney-General for British Columbia, p. 118; Attorney General of Canada c. C.P.R., [1958] R.C.S. 285, p. 290. La reconnaissance de cette norme de la nécessité s’est poursuivie jusque dans les années 1980 : R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695, le juge Pigeon; et Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9, le juge Martland.
[41] S’est alors imposée une conception plus souple du partage des pouvoirs et le critère de la nécessité a cédé le pas au critère du lien rationnel et fonctionnel. Dans l’arrêt Papp, rendu en 1970, le juge Laskin (plus tard Juge en chef de notre Cour) a affirmé que le test permettant l’intégration d’une disposition législative par ailleurs ultra vires consistait à se demander [traduction] « s’il existe un rapport rationnel, fonctionnel entre ce que l’on reconnaît comme valide et ce qui est contesté » (p. 336). Un certain chevauchement des compétences serait permis si les dispositions contestées apportent un complément à l’objectif général du régime législatif. Le critère plus souple du lien rationnel et fonctionnel a été confirmé dans les arrêts R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940 et McCutcheon, p. 183.
[42] Dans l’arrêt General Motors, le juge en chef Dickson a proposé une restriction au critère du lien rationnel et fonctionnel : le critère de la nécessité devrait s’appliquer dans les cas d’empiétement grave sur les pouvoirs de l’autre ordre de gouvernement, alors que le critère du lien rationnel et fonctionnel devrait s’appliquer aux empiétements moins graves. Le degré d’intégration requis croît en fonction de la gravité de l’empiétement. Lorsque la législation contestée n’empiète que légèrement sur la compétence de l’autre ordre de gouvernement, l’existence d’un lien rationnel et fonctionnel doit être démontrée. Plus le degré d’empiétement est important, plus il s’impose de procéder à une appréciation du niveau d’intégration requis en fonction du critère de la nécessité. Un empiétement particulièrement grave commandera l’application de la norme de la stricte nécessité. Voir Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445 (le « Renvoi relatif à la TPS »), p. 469‑470, concernant l’application de ce continuum.
[43] Le critère établi dans l’arrêt General Motors a été appliqué, avec les adaptations nécessaires, dans toutes les décisions subséquentes où notre Cour a examiné la possibilité de recourir à la doctrine de la compétence accessoire : voir Renvoi relatif à la TPS; Kitkatla; Global Securities; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; Banque canadienne de l’Ouest. Ce critère a fait l’objet de critiques en raison de la difficulté de distinguer entre les empiétements graves et les empiétements moins graves (par exemple, l’opinion d’une personne sur la gravité d’un empiétement peut varier selon que cette personne est l’auteur ou la victime de l’empiétement), et parce qu’il ne s’agit pas vraiment d’une synthèse logique des courants jurisprudentiels établis par les arrêts Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for the Province of Quebec et Papp. On a également signalé que, dans l’application du critère combiné, notre Cour s’est toujours écartée du critère de la stricte nécessité, lui préférant presque exclusivement le critère plus souple du lien rationnel et fonctionnel. Voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (5e éd. suppl.), vol. 1, p. 15‑39 et suiv. (L’exception dans la jurisprudence de notre Cour étant le Renvoi relatif à la TPS, à la p. 471, où le juge en chef Lamer a reconnu que les dispositions de la loi sur la TPS relatives aux activités ne générant aucun revenu empiétaient substantiellement sur la compétence provinciale. Malgré cela, il a confirmé leur validité, non pas parce qu’elles étaient nécessaires, mais simplement parce qu’elles étaient « hautement intégré[es] ».)
[44] Il n’est pas nécessaire de décider du bien‑fondé de ces critiques en l’espèce puisque la législation en cause ne constitue pas un empiétement grave dans la sphère de compétence fédérale. À mon avis, c’est le critère du lien rationnel et fonctionnel qui s’applique en l’espèce.
[45] Selon le critère du lien rationnel et fonctionnel employé par le juge Laskin dans l’arrêt Papp, et confirmé à maintes reprises par la jurisprudence de notre Cour, la doctrine des pouvoirs accessoires ne permettra de sauvegarder une disposition que si celle‑ci est rationnellement et fonctionnellement liée à l’objet du régime législatif qu’elle chercherait à atteindre. Il ne suffit pas que la mesure supplée au régime législatif; elle doit permettre activement la réalisation de ses objectifs.
[46] Dans l’arrêt Kirkbi, par exemple, le juge LeBel a conclu à l’existence d’un « lien fonctionnel » au motif que « l’action pour commercialisation trompeuse joue un rôle évident dans le régime de réglementation fédéral », comblant un vide et permettant ainsi d’éviter les disparités dans la protection par brevet et l’incertitude (par. 36). De même, dans Papp, le juge Laskin a déclaré ce qui suit : [traduction] « Je peux résumer, voire formuler plus clairement la question en demandant si les dispositions en matière de garde de la Loi sur le divorce viennent compléter, et non remplacer, les dispositions sur le divorce dont la validité est incontestable » (p. 336).
(2) Application de la doctrine des pouvoirs accessoires
[47] Il s’agit de savoir si les modifications introduites par le règlement no 260, qui, de par leur caractère véritable, outrepassent le pouvoir provincial, sont néanmoins valides parce qu’elles sont accessoires à des dispositions provinciales valides — autrement dit, si les modifications sont rationnellement et fonctionnellement liées à des objectifs de zonage provincial valides selon le sens indiqué à la section précédente.
[48] Comme l’illustrent les exemples jurisprudentiels susmentionnés, l’application de la doctrine des pouvoirs accessoires afin de sauvegarder un texte législatif à première vue invalide exige que, de par son lien rationnel et fonctionnel, la disposition contestée favorise la réalisation des objectifs du régime législatif valide dans lequel elle s’inscrit. À l’instar du juge LeBel dans Kirkbi, on peut se demander s’il existe un « lien fonctionnel » entre le régime et la disposition contestée. On pourrait également se demander si la mesure qui constitue un empiétement « comble un vide » dans le régime législatif, ou si elle sert une autre fin liée au régime, par exemple si elle évite une application incohérente ou une incertitude. Peu importe le libellé précis du test, cet examen vise essentiellement à déterminer si la mesure contestée non seulement supplée au régime législatif, mais si elle le complète; il ne suffit pas que la mesure soit simplement supplétive : Papp.
[49] Ce qui nous amène à l’examen qui nous occupe. Le point de départ est l’objet du régime législatif dont le règlement no 260 devrait favoriser la réalisation. Ce régime se trouve au règlement no 210, le cadre général de zonage de la municipalité de Sacré‑Cœur. Le règlement no 210 est une mesure législative généralement valide relative à l’aménagement du territoire : voir Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929, par. 50. Il faut se demander si l’interdiction générale des aérodromes dans la zone 33‑RF introduite par le règlement no 260 est liée rationnellement et fonctionnellement au règlement no 210, de sorte qu’elle devrait être maintenue en tant qu’élément fonctionnel de l’ensemble — bien qu’elle soit, à première vue, constitutionnellement invalide. À mon avis, il faut répondre à cette question par la négative.
[50] L’objet d’une législation sur le zonage, telle que le règlement no 210, est de réglementer l’aménagement du territoire en fonction des caractéristiques sous‑jacentes du territoire en question et de ses utilisations : voir Johannesson, p. 319‑320, le juge Estey. Son rôle est d’établir des zones, ou des régions, où certaines activités sont autorisées selon la nature du territoire et d’autres facteurs connexes. Elle vise donc à établir un fondement rationnel et équitable qui viendra orienter le comportement des utilisateurs. Elle tente en général de traiter des zones semblables de façon semblable, et évite les interdictions autonomes et ponctuelles. L’objet sous‑jacent d’une législation sur le zonage, telle que le règlement no 210, est de rationaliser l’utilisation du territoire au bénéfice de la population en général.
[51] Un examen attentif des objets et des effets du règlement no 260 révèle que celui‑ci ne favorise pas la réalisation des objectifs de la réglementation sur le zonage en général ou du règlement no 210 en particulier.
[52] Comme nous l’avons vu précédemment lors de l’examen du caractère véritable des modifications introduites par le règlement no 260, la province affirme que ce règlement a été adopté afin de préserver l’atmosphère de villégiature du lac Gobeil et des zones semblables. Or, le règlement no 260 ne se borne pas à interdire les aérodromes dans les zones de villégiature. Au contraire, il interdit les aérodromes dans l’ensemble de la municipalité, ce qui touche diverses utilisations du territoire.
[53] L’absence de lien entre le règlement no 260 et les objectifs généraux de zonage du règlement no 210 est confirmée par l’absence de lien entre la nature des zones visées et l’interdiction des aérodromes.
[54] Le règlement no 260 réserve à des parcelles semblables un traitement différent en autorisant expressément les aérodromes dans la zone 61‑RF, mais non dans la zone adjacente 33‑RF. Ces deux zones sont identiques, pour l’essentiel, en ce que tous les usages y sont interdits, à quelques exceptions près. La seule différence entre la zone 33‑RF et la zone 61‑RF est que les aérodromes sont autorisés dans cette dernière. Si ces restrictions à l’utilisation des terres rejoignent l’objectif de « villégiature » du régime général de zonage établi à l’égard de la zone 33‑RF, il devrait alors en aller de même pour la zone 61‑RF. Or, ce n’est pas le cas.
[55] À l’inverse, le règlement no 260 réserve à des parcelles différentes un traitement semblable en interdisant de façon générale les hydroaérodromes dans l’ensemble de la municipalité, non seulement dans les zones de villégiature. Encore là, cette interdiction générale n’a aucun rapport avec l’utilisation des terres dans la zone visée.
[56] À l’instar de la loi contestée dans la décision Johannesson, le règlement no 260 vise à réglementer l’emplacement des aérodromes sans tenir compte du régime sous‑jacent en matière d’aménagement du territoire. Il ne s’agit pas d’une mesure législative de zonage, mais plutôt d’une interdiction autonome. Ce règlement traite des parcelles semblables de manière différente, et des parcelles différentes de manière semblable, contrevenant ainsi au principe premier de la législation sur le zonage.
[57] En définitive, il manque la preuve que le règlement no 260 vise un objectif autre que celui d’interdire certaines activités aéronautiques dans une partie importante de la municipalité. Aucun élément de preuve ne fait ressortir dans le règlement no 210 un vide que comble le règlement no 260. Aucun élément ne démontre que le règlement no 260 renforce un aspect du règlement no 210, ou qu’il élimine une incohérence ou une incertitude découlant de son application. Aucun élément de preuve ne présente le règlement no 260 comme un élément intégré au régime de zonage, considéré dans son ensemble. En fait, il est difficile d’affirmer que le règlement no 260 supplée même au régime de zonage, étant donné qu’il vise de façon arbitraire à interdire les activités aéronautiques sans égard aux utilisations sous‑jacentes du territoire; quoi qu’il en soit, le fait de suppléer au régime de zonage ne permettrait pas de sauvegarder ce règlement no 260 : Papp. En résumé, le type de lien qui caractérise les affaires où la doctrine des pouvoirs accessoires a permis de sauvegarder une mesure législative invalide est tout simplement absent.
[58] Je conclus que les modifications introduites par le règlement no 260 ne satisfont pas au critère du lien rationnel et fonctionnel établi dans l’arrêt General Motors. Il n’a pas été démontré que ces modifications favorisent la réalisation des objectifs de zonage du règlement no 210, que ce soit par leur objet ou leur effet. Ces modifications constituent simplement, à première vue et de par leur incidence, une mesure tendant à supprimer les activités aériennes dans une grande partie de la municipalité. Aucun lien salvateur n’a été établi, et la législation contestée ne saurait être validée par l’application de la doctrine des pouvoirs accessoires.
C. L’argument en faveur d’une interprétation différente des règlements nos 210 et 260
[59] Les présents motifs reposent sur le fait que le procureur général du Québec a reconnu que le règlement no 260 avait pour effet d’interdire la construction d’hydroaérodromes au lac Gobeil. Le procureur général du Québec a concédé ce fait dans son mémoire ainsi que dans son plaidoyer, et en conséquence, j’ai formulé comme suit la question que soulève le pourvoi : la municipalité a‑t‑elle compétence pour interdire par voie législative la construction d’aérodromes? Ayant conclu qu’elle n’a pas cette compétence, j’ai décidé que l’interdiction est invalide.
[60] Ma collègue la juge Deschamps n’accepte pas l’admission faite par le procureur général du Québec. Elle propose une interprétation différente des règlements en cause. À son avis, le règlement no 210, tel qu’il était formulé en 1993 avant qu’il soit modifié, interdisait de façon générale les aérodromes dans la zone 33‑RF, et les modifications introduites par le règlement no 260 en cause ont simplement soustrait la zone 61‑RF à cette interdiction. Comme dans l’affaire COPA, l’interdiction générale faite au règlement no 210 serait une disposition législative provinciale valide relativement à l’aménagement du territoire, et la seule question est de savoir si la doctrine de l’exclusivité des compétences rendrait cette interdiction inapplicable.
[61] Je ne puis accepter cette interprétation de l’effet des règlements nos 210 et 260.
[62] Tout d’abord, le libellé du règlement no 210 de 1993 n’indique nullement une interdiction générale des aérodromes dans la zone 33‑RF. Ce règlement n’interdisait pas spécifiquement les aérodromes. Il interdisait les « usages intensifs » dans la zone 33‑RF tout en permettant les « usages extensifs ». La question est donc de savoir si les aérodromes appartiennent à la catégorie des « usages intensifs » ou à celle des « usages extensifs ».
[63] Ma collègue affirme que les aérodromes constituent des « usages intensifs » dans le règlement no 210 puisqu’ils sont assimilables à des marinas, que l’on considérait être des « usages intensifs ». Toutefois, cette analogie est loin d’être concluante.
[64] La conduite des habitants du village après l’adoption du règlement no 210 contredit l’affirmation suivant laquelle ils auraient vu dans ce règlement une interdiction des aérodromes au lac Gobeil. Après l’adoption de ce règlement, l’exploitation des aérodromes s’est poursuivie au lac Gobeil. Nul n’a laissé entendre qu’elle était interdite. On a plutôt suggéré l’adoption d’un nouveau règlement qui, contrairement au règlement no 210, interdirait les aérodromes sur le lac. C’est ce que l’on a fait par le règlement no 260.
[65] Les 16 août, 19 août et 7 septembre 1994, la municipalité a reçu des plaintes de l’association des villégiateurs du lac Gobeil, qui exigeait du conseil municipal qu’il mette un terme aux perturbations causées par l’hydroaérodrome de l’endroit (exploité avant celui de Mme Lacombe et M. Picard). La municipalité a également été informée que cette association avait déposé une plainte auprès du ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles. Le 12 septembre 1994, le conseil a accepté le projet de ce qui allait devenir le règlement no 260, lequel a été adopté le 13 mars 1995. Il semble peu probable que les villégiateurs auraient demandé des mesures législatives si les hydroaérodromes avaient déjà été interdits sur leur lac, comme le prétend ma collègue. Il ne semble pas plausible non plus que l’on aurait permis la poursuite des activités de l’hydroaérodrome sur le lac Gobeil si celles‑ci étaient en fait illégales. La déclaration solennelle faite par M. Simard en 2006 présente un point de vue différent de la situation qui prévalait en 1994. Toutefois, le texte des règlements pertinents, ainsi que les mesures prises par l’association des villégiateurs, laissent croire que les aérodromes n’étaient pas prohibés au lac Gobeil avant l’adoption du règlement no 260.
[66] Quoi qu’il en soit, si le règlement no 210 avait eu pour effet d’interdire les hydroaérodromes en les incluant dans la catégorie des « usages intensifs », cette interdiction aurait été inapplicable en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Une interdiction des aérodromes, même dans le cadre d’une vaste catégorie d’usages du territoire, constituerait une restriction inacceptable des choix législatifs du Parlement. Comme dans l’affaire COPA, cette interdiction aurait pour effet de porter atteinte au cœur du pouvoir fédéral en matière d’aéronautique. En vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences, l’interdiction faite au règlement no 210 serait inapplicable à l’aérodrome de Mme Lacombe et M. Picard.
D. Dépens
[67] Les intimés Anabelle Lacombe, Jacques Picard et 3845443 Canada Inc. demandent que les dépens leur soient accordés sur la base procureur‑client. Les dépens sur cette base sont très rarement accordés, sauf par exemple dans le cas d’une « conduite répréhensible, scandaleuse ou outrageante » d’une partie (Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3, p. 134) ou si des raisons d’intérêt public le justifient (Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286, par. 132; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, p. 80). Aucune de ces situations ne se présente en l’espèce. Par conséquent, je suis d’avis de refuser les dépens procureur‑client.
VII. Conclusion
[68] À mon avis, les modifications apportées par le règlement no 260 aux art. 4.1 et 4.2 ainsi qu’à l’annexe B du règlement no 210 sont ultra vires. Par conséquent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi et d’accorder les dépens aux intimés.
Les motifs suivants ont été rendus par
[69] Le juge LeBel — Dans ce dossier, je suis d’accord avec la conclusion que propose la Juge en chef, soit de rejeter le pourvoi. Cependant, j’adopte cette conclusion pour des motifs différents.
[70] En effet, j’estime qu’un conflit d’application existe entre les droits qu’accorde à Mme Lacombe et à M. Picard le certificat d’exploitation délivré par le ministre des Transports du Canada, d’un côté, et le règlement de zonage de la municipalité, de l’autre. La doctrine de la prépondérance des lois fédérales joue en faveur des intimés et empêche l’application du règlement municipal à leur activité.
[71] Par ailleurs, je tiens à préciser mon accord avec la juge Deschamps sur la nature de la doctrine de la protection des compétences et sur son application spécifique, dans le présent dossier, au domaine de l’aéronautique. La décision de la municipalité de permettre le décollage et l’amerrissage des hydravions des intimés sur un lac, plutôt qu’un autre, dans son territoire représentait un exercice valable de son pouvoir en matière d’aménagement du territoire et ne constituait pas une intrusion d’importance significative dans le cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique.
[72] Je suis aussi d’accord avec la méthode d’interprétation qu’utilise la juge Deschamps, à l’égard des règlements municipaux complexes concernant cette partie du droit de l’aménagement du territoire. Cependant, je n’attribue pas le même effet que ma collègue au certificat d’exploitation accordé à Mme Lacombe et à M. Picard. À mon avis, ce certificat, délivré dans l’exercice des pouvoirs dévolus au ministre des Transports en vertu de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A-2, et de ses règlements d’application, posait des conditions d’exercice et accordait des droits, notamment à l’égard du lieu d’exploitation de l’entreprise des intimés. Or, le règlement municipal interdisait toute exploitation au lieu prévu par le certificat.
[73] Certes, les intimés auraient pu se satisfaire d’un autre endroit. Cependant, ils se trouvaient titulaires d’une autorisation valablement accordée par l’administration fédérale compétente, à laquelle le règlement municipal faisait obstacle. Un conflit d’application existait. Conformément à la doctrine de la prépondérance fédérale, que notre Cour a exposée récemment dans l’arrêt Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86, l’autorisation fédérale prime sur le règlement municipal pris en vertu de la loi provinciale. Ce règlement n’est donc pas opposable aux intimés.
[74] Pour ces motifs, je rejetterais le pourvoi avec dépens.
Les motifs suivants ont été rendus par
[75] La juge Deschamps (dissidente) — Les intimés veulent exploiter un service d’excursion aérienne dans une zone où cela leur est interdit par un règlement municipal de zonage. Ils demandent que soient déclarées invalides certaines dispositions importantes de ce règlement. La Juge en chef accepte leurs arguments. Pour les motifs qui suivent, je ne peux me rallier à son opinion. Ses motifs et ses conclusions entraînent une remise en question de nos doctrines constitutionnelles. Pour ma part, j’estime que les dispositions contestées du règlement de zonage no 210***** de la municipalité de Sacré-Cœur‑sur‑le‑Fjord‑du‑Saguenay sont, du point de vue du partage des compétences législatives prévu à la Loi constitutionnelle de 1867, non seulement valides, mais aussi applicables et opérantes. J’accueillerais le pourvoi.
[76] La municipalité qui adopte un règlement de zonage doit tenir compte non seulement des contraintes constitutionnelles et législatives applicables, mais aussi des intérêts des citoyens concernés. Lorsque les éléments d’un tel règlement de zonage sont examinés isolément, ils prennent l’allure d’un casse-tête non assemblé. Ce n’est que lorsque chacune des pièces a été intégrée au tout que la forme de ces diverses pièces et de l’ensemble prennent leur sens. C’est, je crois, le défaut de prendre en compte la forme de chaque pièce et du tout qui est à l’origine de la confusion dans l’opinion de la Juge en chef. Je devrai donc revoir certaines dispositions du règlement de zonage qui, à mon avis, sont essentielles à la compréhension du litige. Dans la présente affaire, de même que dans le pourvoi connexe dans lequel la Cour rend jugement simultanément, Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536 (« COPA »), l’analyse requiert aussi l’examen de plusieurs dispositions législatives et, surtout, réglementaires fédérales relatives à l’aéronautique.
I. Faits
[77] Les intimés, Anabelle Lacombe et Jacques Picard, sont administrateurs d’une société, elle aussi intimée, 3845443 Canada Inc., qui exploite une entreprise d’excursions aériennes. Fondée en 2000, 3845443 a commencé ses activités sur le territoire de Sacré-Cœur en 2002 à partir d’un hydroaérodrome aménagé au lac Long. Elle a par la suite déplacé ses activités au lac Gobeil en juillet 2005.
[78] 3845443 détient un certificat d’exploitation aérienne, délivré le 26 juillet 2001, qui l’autorise à offrir des services commerciaux de type « travail aérien », soit l’inspection, la surveillance, la photographie et l’excursion aériennes. Ce certificat est délivré par le ministre fédéral des Transports en vertu de l’art. 702.07 du Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433, pris en application de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A-2 (je l’appellerai ci-après Règlement canadien de l’aviation). Le certificat fait mention des « bases d’activités » de l’entreprise, dont le lac Gobeil. 3845443 a enregistré l’aérodrome du lac Gobeil en vertu de l’art. 301.03 du Règlement canadien de l’aviation, permettant ainsi la publication de renseignements le concernant. En effet, cette disposition prévoit que, « [s]ous réserve du paragraphe (2) [exigences de sécurité], lorsque l’exploitant d’un aérodrome fournit au ministre les renseignements concernant l’emplacement, le marquage, le balisage lumineux, l’utilisation et l’exploitation de l’aérodrome, le ministre enregistre l’aérodrome et publie les renseignements ».
[79] Par ailleurs, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A‑19.1, est une loi québécoise qui s’applique à toutes les municipalités locales, qu’elles soient régies par le Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1, ou par la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19. Son article 113 précise que « [l]e conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire » (al. 1) et que « [c]e règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants : [. . .] 3o spécifier, pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés, y compris les usages et édifices publics, ainsi que les densités d’occupation du sol » (al. 2).
[80] Le règlement de zonage no 210 de Sacré‑Cœur établit une « grille de spécifications » qui « prescrit, par zone, les usages autorisés et ceux qui sont prohibés » (art. 4.1, al. 1). Les usages autorisés dans les diverses zones ont été répartis par groupes : habitation; commerce et service; industrie; récréation; public et institution; agriculture; forêt. Pour chaque zone, au sein d’un même groupe, les usages autorisés le sont par l’indication d’une ou plusieurs classes d’usages. Dans chaque zone, les usages compris dans chaque classe d’usages indiquée sont autorisés à l’exclusion de ceux des classes non indiquées au sein du même groupe (art. 4.2.2). L’article 2.2 du règlement précise par ailleurs que « lorsqu’un usage n’est compris sous aucune des classes d’usage, celui‑ci doit être assimilé aux usages ayant une activité principale similaire ». Les articles 4.2.3 et 4.2.4 du règlement prévoient aussi, pour plus de souplesse, un mécanisme d’interdictions et d’autorisations « spécifiques » par l’inscription, pour une zone donnée, d’une « note » se trouvant à soustraire un usage particulier d’une classe d’usages indiquée ou, au contraire, à ajouter un usage qui fait partie d’une classe non indiquée.
[81] C’est le groupe « récréation » qui est en cause en l’espèce. Les classes d’usages pouvant être permis au sein de ce groupe sont : conservation; parc et espace vert; usages extensifs; usages intensifs. Ce sont plus particulièrement les classes d’usages extensifs et d’usages intensifs qui doivent retenir l’attention, de même que la note N-10, que je verrai à l’instant.
[82] Parmi les classes d’usages prévues par le règlement et définies dans celui-ci, aucune ne comprend l’usage aux fins d’activités de décollage, d’atterrissage ou d’amerrissage d’avions ou hydravions. Cependant, au sein du groupe récréation, la classe d’usages intensifs s’étend « d’une manière non‑limitative » à une liste de six usages, dont un peut certainement être considéré comme similaire à ce dernier usage, à savoir l’usage relatif à l’exploitation de « ports de plaisance, location de bateaux et services d’excursion » (art. 2.2.4.3(5o)). Par ailleurs, parmi les usages pouvant être spécifiquement autorisés par l’ajout d’une note se trouve, à la note N-10, l’usage défini dans les termes suivants : « [l]es radeaux, quais, ou toutes autres structures d’amerrissage ou d’accueil des hydravions ou de leurs passagers » (ann. B, notes). Comme nous le verrons, le mécanisme de la note N-10 a été introduit par une modification apportée au règlement deux ans après l’adoption de celui-ci.
[83] Lors de l’adoption du règlement de zonage no 210 en 1993, le lac Gobeil et le lac Long faisaient tous deux partie de la zone 33-RF. Une seule classe d’usages était attribuée à cette zone dans le groupe « récréation », soit celle des « usages extensifs ». L’article 2.2.4.2 du règlement indique que cette classe « regroupe les usages s’inscrivant dans la poursuite et la réalisation des objectifs de protection et de mise en valeur de certains milieux naturels de la municipalité et, par conséquent, requérant une utilisation extensive du sol » (al. 1). L’article prévoit en outre (al. 2) :
Les usages autorisés dans cette classe peuvent être d’une manière non limitative :
1o belvédères et sites d’observation;
2o centres d’interprétation de la nature;
3o bases de plein air;
4o terrains de golf;
5o centres de ski;
6o camps de vacances;
7o terrains de camping;
8o activités de chasse et de pêche;
9o pourvoiries, zec.
Aucune interprétation fondée sur le sens ordinaire des mots utilisés dans cette énumération ne permet de conclure que le décollage et l’amerrissage d’hydravions pouvaient être autorisés de quelque façon dans la zone 33-RF. Aucun des usages donnés comme exemples d’usages extensifs par le règlement n’est similaire à l’usage d’une partie de territoire aux fins de décollage et d’amerrissage d’hydravions ou d’exploitation un hydroaérodrome, et aucune autorisation spécifique visant la zone 33-RF ne pouvait davantage être interprétée comme telle. Les activités aériennes étaient donc prohibées tant au lac Long qu’au lac Gobeil depuis l’adoption du règlement en 1993.
[84] Le lac Gobeil est un lieu de villégiature. Le lac est principalement utilisé par les villégiateurs pour la pêche, la baignade et les activités de type « plein air ». Peu après l’adoption du règlement de zonage, soit dès l’été 1994, des résidents se plaignent d’activités aériennes au lac Gobeil. Ils demandent à la municipalité d’agir pour mettre fin aux troubles de voisinage. À cet égard, rien au dossier n’indique, comme l’affirme la Juge en chef, que les citoyens croyaient que les activités étaient autorisées, bien au contraire. Ces plaintes ont même été à l’origine de l’action de la municipalité. Pour trouver une solution, la municipalité de Sacré-Cœur choisit, non pas une approche antagoniste telles des poursuites judiciaires immédiates, mais plutôt la création d’une zone où les activités aériennes seront autorisées. Par conséquent, en 1995, bien avant le début des activités de 3845443, la municipalité modifie sa réglementation en matière de zonage en adoptant le règlement no 260******. Celui-ci modifie trois règlements municipaux, soit les règlements nos 209******* (permis et certificats de construction), 210 (zonage) et 211******** (lotissement), dans le but de créer une nouvelle zone, la zone 61-RF. Le directeur général de la municipalité de Sacré-Cœur a décrit comme suit les circonstances de la modification :
Le 12 septembre 1994 eut lieu, dans la municipalité de Sacré-Cœur, lors d’une séance régulière du Conseil municipal, une discussion relative à l’opportunité d’agir dans le dossier des hydravions qui fréquentent le Lac Gobeil en vue de trouver une solution à la non-compatibilité de cette activité commerciale d’hydrobase avec celle de villégiature qu’on y retrouve;
Suite aux diverses plaintes et à la rencontre du 12 septembre 1994, la Municipalité de Sacré-Cœur a décidé d’envisager de créer une zone particulière (zone 61-RF) et constituée à même une partie du territoire de la zone 33-RF, de façon à maintenir l’interdiction des activités commerciales liées à l’utilisation d’hydrobase et par le fait même de protéger le caractère de villégiature du Lac Gobeil et à autoriser ces activités commerciales spécifiquement pour la nouvelle zone 61-RF . . . [Je souligne.]
[85] Une partie de la zone 33-RF est donc détachée pour créer la nouvelle zone 61-RF (art. 4.1 du règlement no 260). Le zonage de la nouvelle zone 61-RF est le même que celui de la zone 33-RF, plus particulièrement la classe « usages extensifs » dans le groupe « récréation ». Une distinction est cependant apportée par l’ajout, pour la zone 61-RF, d’une nouvelle note, la note N-10, dont nous avons vu qu’elle autorise spécifiquement l’usage du territoire visé aux fins d’amerrissage et d’accueil d’hydravions (art. 4.2). Les activités aériennes sont donc spécialement autorisées dans cette nouvelle zone, par dérogation au zonage d’usages récréatifs extensifs dont elle « hérite » de la zone 33-RF. Le zonage du lac Gobeil demeure quant à lui intouché.
[86] Il est d’ailleurs intéressant de souligner que, de 2002 à 2005, les activités aériennes de 3845443 dans la zone 61-RF étaient tout à fait conformes à la réglementation municipale car elles se déroulaient au lac Long. C’est leur déplacement ultérieur au lac Gobeil dans la zone 33-RF — où elles n’étaient pas autorisées et ne l’avaient du reste jamais été — qui a provoqué l’intervention de la municipalité. Le 21 juillet 2005, à la suite d’une enquête ayant notamment révélé des décollages à proximité et en direction de la plage publique du lac Gobeil, la municipalité de Sacré-Cœur met 3845443, Mme Lacombe et M. Picard en demeure de cesser leurs activités. La suite des événements est connue.
II. Questions en litige et thèses des parties principales et intervenantes
[87] Les questions constitutionnelles concernent la validité du règlement de zonage no 210 et son application aux faits de l’espèce, plus particulièrement les art. 4.1 et 4.2 et l’annexe B de ce règlement. Les articles 4.1 et 4.2 sont des dispositions générales qui décrivent la grille de spécifications figurant à l’annexe en question. Ils définissent les mots-clés utilisés dans l’annexe. La toute fin de l’annexe contient l’explication des notes pouvant figurer à la grille de spécifications. Ces dispositions sont essentielles au règlement de zonage. En fait, sans elles, le règlement de zonage n’est qu’une coquille vide.
[88] Les questions constitutionnelles sont formulées ainsi :
1. Le règlement de zonage numéro 210 de la municipalité de Sacré‑Cœur, adopté en vertu de l’art. 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A‑19.1, empiète‑t‑il sur la compétence du Parlement du Canada en matière d’aéronautique aux termes du paragraphe introductif de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 et, dans l’affirmative, les art. 4.1 et 4.2 et l’annexe B de ce règlement constituent‑ils un excès de pouvoir?
2. Le règlement de zonage numéro 210 de la municipalité de Sacré‑Cœur est‑il constitutionnellement inapplicable, en vertu du principe de l’exclusivité des compétences, à un aérodrome exploité par les intimés?
3. Le règlement de zonage numéro 210 de la municipalité de Sacré‑Cœur est‑il constitutionnellement inopérant par l’effet du principe de la prépondérance des lois fédérales, compte tenu de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2, et du Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433?
[89] Malgré le texte des questions constitutionnelles et les thèses avancées par les parties, la Juge en chef s’attache à la question de la validité constitutionnelle du règlement modificatif de 1995, le règlement no 260, et fonde sa conclusion sur l’intention qu’elle attribue à l’objet de ce règlement. Cette approche a comme assise principale une interprétation qu’aurait avancée l’avocat du procureur général du Québec (« P.G.Q. »). Ce règlement aurait pour objet de « réglementer l’emplacement des hydroaérodromes sur le territoire de la municipalité » (transcription, p. 5, lignes 22-23). Cet avocat n’a participé à l’affaire ni en Cour supérieure ni en Cour d’appel. Son interprétation n’est soutenue ni par le sens ordinaire des mots employés dans le règlement de zonage ni par la preuve. De fait, elle est contredite par la déclaration du directeur général de la municipalité de Sacré-Cœur selon laquelle, outre son intention d’accorder une autorisation spéciale dans une nouvelle zone (61-RF), la municipalité entendait non pas imposer une nouvelle interdiction, mais plutôt confirmer l’interdiction dans la zone 33-RF des activités en cause ici. D’ailleurs, jamais la Cour ne s’est sentie liée par une interprétation en droit avancée par une partie ou par une soi-disant concession sur une question de droit : M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3, par. 45; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), 2001 CSC 52, [2001] 2 R.C.S. 781, par. 44; R. c. Chaisson, 2006 CSC 11, [2006] 1 R.C.S. 415, par. 6; R. c. Sappier, 2006 CSC 54, [2006] 2 R.C.S. 686, par. 62-64. Ce principe vaut d’autant plus en l’espèce que l’interprétation du règlement no 210 va bien au-delà de l’intérêt respectif des parties. Il est par conséquent impossible, à mon avis, de réduire aussi facilement la question de la validité de la réglementation municipale contestée à celle du règlement no 260 en se fondant sur la doctrine de la compétence accessoire. Je préfère donc situer le règlement no 260 dans son contexte, c’est-à-dire le règlement qu’il modifiait, soit le règlement no 210.
[90] Devant la Cour supérieure, la municipalité de Sacré-Cœur sollicitait une ordonnance enjoignant à 3845443, à Mme Lacombe et à M. Picard de cesser leurs activités commerciales au lac Gobeil, particulièrement de cesser « d’offrir des excursions en hydravion au-dessus de l’embouchure de la rivière Saguenay » (par. 1 du jugement de la Cour supérieure). Pour leur part, 3845443, Mme Lacombe et M. Picard plaidaient non pas l’invalidité des règlements no 209 (permis et certificats de construction) et no 210 mais l’inapplicabilité de ces textes à leurs activités aériennes.
[91] L’affaire COPA a été jointe à la présente pour l’audience devant la Cour d’appel, en raison du fait que la question de l’application de la doctrine de la protection des compétences était au « centre de la question constitutionnelle » soulevée dans les deux dossiers (conférence de gestion d’instance de la Cour d’appel). La municipalité de Sacré-Cœur a dès lors joué un rôle secondaire et le P.G.Q. s’est chargé de soutenir l’applicabilité des textes de loi provinciaux dans les deux affaires.
[92] À la suite de l’accueil du pourvoi par la Cour d’appel, le P.G.Q. s’est porté appelant devant notre Cour. Le P.G.Q. soutient que l’art. 4.1, l’art. 4.2 et l’annexe B du règlement de zonage no 210 de la municipalité de Sacré‑Cœur sont valides, applicables aux faits en cause et opérants à leur égard. À l’appui de la validité de ces textes, il invoque la doctrine du double aspect. Il affirme que la question de l’applicabilité des dispositions contestées ne se pose pas. Premièrement, la doctrine de la protection des compétences exclusives n’entrerait pas en jeu en présence d’un double aspect. Deuxièmement, la jurisprudence n’aurait jamais reconnu ni protégé de façon claire un cœur de compétence fédérale en matière d’aéronautique qui comprendrait les aérodromes, exigence prévue par les arrêts Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, et Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86. Enfin, le P.G.Q. plaide que les dispositions en cause sont opérantes, étant donné qu’elles ne sont nullement incompatibles avec la Loi sur l’aéronautique ou avec le Règlement canadien de l’aviation, dans la mesure où elles ne s’appliquent pas aux « aéroports » ou aux « héliports » au sens de cette loi et de ce règlement. Plus précisément, l’application du règlement no 210 ne ferait obstacle à aucun objectif législatif fédéral, parce que, vu son caractère facultatif, l’enregistrement d’un aérodrome en vertu de la réglementation fédérale ne crée aucun droit positif si ce n’est le droit à la publication de certains renseignements relatifs à cet aérodrome.
[93] L’intervenant le procureur général de l’Ontario ajoute qu’il serait davantage conforme aux arrêts Banque canadienne de l’Ouest et Lafarge de revoir les principes énoncés dans l’arrêt Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292, de manière à pouvoir conclure que l’emplacement d’un aérodrome ne constitue pas un élément vital ou essentiel des activités visées par la compétence fédérale sur l’aéronautique, si bien que cette question ne relèverait pas du noyau ou cœur de cette compétence.
[94] 3845443, Mme Lacombe, M. Picard et l’Association Canadian Owners and Pilots Assocation (l’« Association »), elle aussi intimée, plaident que les dispositions contestées du règlement no 210 sont invalides. Ils soutiennent subsidiairement que ces dispositions sont inapplicables à leurs activités liées à l’exploitation d’un aérodrome et d’un hydravion, dans la mesure où le cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique n’admet aucun chevauchement. S’appuyant sur les arrêts Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, et Johannesson, ils prétendent que l’application des dispositions de zonage litigieuses à l’établissement et à l’exploitation d’un aérodrome aurait pour effet d’entraver l’exercice d’une activité relevant du cœur d’une compétence fédérale qui est reconnu et protégé par la jurisprudence. Ils affirment en outre que ces dispositions sont inopérantes dans la mesure où leur application à leurs activités aériennes est incompatible avec la loi et le règlement fédéraux sur l’aéronautique et l’aviation en raison d’un conflit d’application. Selon eux, il leur est impossible d’obéir à la fois à la législation fédérale d’une part et à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et au règlement municipal de zonage d’autre part. Ils avancent que, s’ils devaient se conformer à ces derniers, ils ne pourraient alors plus mener leurs activités aériennes sans contrevenir aux conditions de leur certificat d’exploitation aérienne. Ils plaident de surcroît que les dispositions de zonage en cause font obstacle à l’intention du Parlement fédéral de préserver l’intégralité de sa compétence législative en matière d’aéronautique. L’intervenant le procureur général du Canada (« P.G.C. ») appuie les intimés.
III. Droit applicable
[95] Validité, applicabilité et opérabilité sont toutes trois requises pour qu’un tribunal puisse conclure à la conformité constitutionnelle de la mise en œuvre d’une norme à l’égard de faits donnés. Pour être valide, la norme doit être intra vires de l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée. Si la contestation concerne l’effet d’une ou de plusieurs dispositions sur une compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement, il faut alors, dans la mesure où sont réunies certaines conditions faisant intervenir la doctrine de la protection des compétences exclusives, déterminer si la norme en question est applicable à la catégorie de faits sur laquelle porte la contestation. En cas de conflit entre deux normes à la fois valides et applicables, la norme fédérale adoptée dans l’exercice d’une compétence fédérale exclusive aura préséance. Il en est de même si deux normes conflictuelles ont été adoptées en vertu d’une compétence concurrente, à l’exception de la prépondérance des lois provinciales en matière de pensions de vieillesse (Loi constitutionnelle de 1867, art. 92A(2) et (3), 94A et 95).
[96] Le P.G.Q. invoque les chefs de compétence provinciaux relatifs à la propriété et aux droits civils ainsi qu’aux matières purement locales et privées dans la province, compétences prévues respectivement aux par. 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867. Quant à eux, les intimés invoquent la compétence sur l’aéronautique, qui a été reconnue par notre Cour comme une compétence exclusive du législateur fédéral en vertu de l’alinéa introductif de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, plus précisément en application de son volet dimension nationale.
[97] À cette étape, il est important de noter que toutes les compétences invoquées en l’espèce sont des compétences exclusives. Ce fait est déterminant pour l’application de certaines doctrines du droit canadien relatif au partage fédératif des compétences. Tout en gardant ce qui précède à l’esprit, revenons maintenant plus en détail sur le droit applicable à chacune des trois grandes questions que pose le présent pourvoi, à savoir la validité des dispositions provinciales contestées, leur applicabilité à l’égard des faits de l’espèce et leur opérabilité.
A. Validité
(1) Examen préalable du caractère véritable
[98] L’examen de validité constitutionnelle commande au préalable la détermination du caractère véritable de la norme, par opposition à ce qui pourrait n’être que son caractère apparent. Cette caractérisation permettra d’établir le rapport entre cette norme et les compétences attribuées à chaque ordre de gouvernement par la Loi constitutionnelle de 1867. La norme doit — de par sa nature ou son caractère véritable — pouvoir être essentiellement rattachée à la compétence invoquée au soutien de sa validité.
(2) Double aspect
[99] Le caractère véritable en fonction duquel sera vérifié le rapport entre la norme et le partage fédératif des compétences est celui de la norme établie par la disposition, non pas celui d’un ensemble de faits donnés (comportements, actions, activités, etc.). La seule démonstration qu’une norme adoptée par un ordre de gouvernement se rattache, dans son essence, à une compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement mettra souvent fin à l’examen de la validité. Il en va cependant autrement du rattachement des faits à l’une ou l’autre des compétences, aussi exclusive que puisse être cette compétence. En effet, il arrive fréquemment qu’une même situation factuelle puisse être considérée selon deux perspectives normatives différentes, l’une pouvant relever d’une compétence exclusivement fédérale, l’autre d’une compétence exclusivement provinciale. La doctrine du double aspect entre alors en jeu. Dans Banque canadienne de l’Ouest, les juges Binnie et LeBel ont résumé ainsi cette doctrine (par. 30) :
La théorie du double aspect reconnaît que le Parlement et les législatures provinciales peuvent adopter des lois valables sur un même sujet, à partir des perspectives selon lesquelles on les considère, c’est‑à‑dire selon les « aspects » variés de la « matière » discutée. [Je souligne.]
[100] Il ne s’agit donc pas de cas où les normes édictées par un ordre de gouvernement empiètent sur la compétence de l’autre ordre de gouvernement, mais plutôt de situations factuelles qui peuvent validement être abordées selon deux perspectives normatives différentes. Dans ces cas, l’une des normes peut, de par son caractère véritable, relever d’une compétence fédérale alors que l’autre, de par son propre caractère véritable, relève d’une compétence provinciale. Certes, si une situation factuelle présente un double aspect juridique de ce genre, il pourra exister des normes adoptées par l’un ou l’autre des ordres de gouvernement, chacun appréhendant la matière de manière différente.
[101] Trois niveaux entrent donc en jeu dans la doctrine du double aspect : (1) celui des faits indépendamment de leur qualification par le droit; (2) celui des perspectives juridiques que représentent les différentes normes (législatives, réglementaires et autres) adoptées par le pouvoir central ou par les provinces pour régir les situations factuelles et qui possèdent chacune un caractère véritable; (3) celui du pouvoir, du point de vue de la répartition fédérative des compétences législatives, d’adopter telle ou telle autre norme. Le double aspect s’entend d’abord des deux aspects normatifs différents que peuvent présenter, au niveau (2), certains faits se situant au niveau (1), étant entendu que, en raison de leur caractère véritable respectif, ces aspects peuvent chacun, au niveau (3), se rattacher principalement à une compétence différente, dont l’une peut être fédérale et l’autre provinciale. Autrement dit, le double aspect n’est pas une doctrine du double rattachement, à des compétences différentes se situant au niveau (3), d’une même perspective juridique pourvue forcément d’un même caractère véritable et se situant nécessairement au niveau (2). Cette possibilité d’un tel double rattachement existe dans notre droit, mais une telle situation devrait être exceptionnelle en raison du fait que les normes doivent se rattacher principalement aux compétences législatives du niveau (3) et, en tout état de cause, elle n’est pas ou ne devrait pas, par souci de clarté, être désignée par l’expression « double aspect ». Nous verrons plus loin comment c’est précisément l’omission par la Juge en chef d’envisager l’emplacement des aérodromes sous la double perspective juridique de la régulation de l’aéronautique et du zonage ou, plus largement, de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, qui fait qu’elle ne reconnaît pas que la doctrine du double aspect s’applique en l’espèce.
(3) Compétence accessoire
[102] Si la contestation constitutionnelle ne porte pas sur un système complet de normes posé par une loi, mais seulement sur une ou plusieurs dispositions particulières, il ne suffit pas dans un tel cas aux tribunaux de considérer la manière dont les dispositions contestées peuvent isolément se rapporter au partage fédératif des compétences législatives. Il leur faut plutôt poursuivre l’analyse afin de vérifier la validité de l’ensemble de la loi dont font partie ces dispositions, puis, si la réponse est affirmative, évaluer le degré d’intégration de ces dispositions à la loi. En effet, des dispositions qui seraient invalides si elles étaient prises isolément pourront être tenues pour valides si elles se révèlent être suffisamment intégrées à une loi qui est elle-même, dans son ensemble, valide.
[103] Après avoir hésité entre deux critères d’intégration statiques, c’est-à-dire entre un critère plus exigeant de nécessité et un autre plus souple de simple fonctionnalité, la jurisprudence a finalement décidé d’aller au-delà de cette opposition et d’intégrer les deux notions au sein d’un seul et même critère dynamique. Qu’il s’agisse de fonctionnalité ou de nécessité, le degré d’intégration exigé sera fonction du débordement que représentent les dispositions litigieuses. Si le débordement de compétence de l’ordre qui adopte les normes est mineur, une simple intégration fonctionnelle des normes à une loi valide suffira. Si le débordement est majeur, c’est alors un lien de nécessité avec une telle loi qui sera requis pour que le tribunal puisse conclure à la validité des dispositions en question. Cette solution dynamique, qui provient de l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, a été reprise récemment, notamment dans les arrêts Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146, et Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302.
[104] La Juge en chef fait état d’une critique formulée par le professeur Hogg (Constitutional Law of Canada (5e éd. suppl.), vol. 1, p. 15-43 et 15-44) à l’encontre du critère à géométrie variable retenu dans General Motors. Le professeur Hogg préfère le test de la simple fonctionnalité utilisé dans R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940, et Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161. Cependant, l’examen de notre jurisprudence enseigne que, en pratique, l’application du critère de la fonctionnalité a tendu à avantager surtout le pouvoir central, et ce, au point de compromettre l’équilibre de notre fédéralisme (voir H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, Droit constitutionnel (5e éd. 2008), p. 452-454).
[105] Pour ma part, je partage les vues exprimées par le juge en chef Dickson dans General Motors (p. 671) :
Puisque la gravité de l’empiétement sur les pouvoirs provinciaux varie, il en va de même du critère requis pour maintenir un équilibre constitutionnel approprié.
Le critère dynamique énoncé dans l’arrêt General Motors permet aux tribunaux d’intervenir pour contrôler l’action de l’ordre de gouvernement qui déborde ses compétences. Lorsque le débordement est important, le critère applicable est celui de la nécessité — exigence dont le niveau rappelle celui de l’atteinte minimale. Cependant lorsque le débordement est mineur, un simple rapport de fonctionnalité est requis. Quelle que soit la situation en jeu, les valeurs du fédéralisme se trouvent renforcées par l’application du critère dynamique.
B. Applicabilité : Protection des compétences exclusives
[106] Lorsque, au terme de l’analyse de la validité constitutionnelle, une norme se révèle invalide, les tribunaux doivent la déclarer telle et il n’y a pas lieu de poursuivre le contrôle de la constitutionnalité. Si, à l’inverse, la norme se révèle valide, sa contestation au regard de la répartition fédérative des compétences législatives pourra alors, à certaines conditions, continuer et porter sur son applicabilité à certains égards. Cette démarche est dictée par la doctrine de la protection des compétences, laquelle ne saurait s’appliquer, de par sa nature, qu’aux compétences exclusives. Cette doctrine vise à protéger le cœur de certaines compétences exclusives contre les effets que pourrait entraîner l’application de normes par ailleurs valides adoptées par l’autre ordre de gouvernement. En effet, ainsi qu’il a été rappelé dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, « [l]a doctrine trouve sa source dans les notions d’exclusivité omniprésentes dans les art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 » (par. 34). Une telle doctrine sert davantage un fédéralisme dualiste qu’un fédéralisme coopératif, le second favorisant au maximum l’application des normes valides des deux ordres — l’état fédéral et les entités fédérées — sous réserve seulement de la résolution des conflits de normes.
[107] Or, c’est justement au nom du fédéralisme coopératif que les arrêts Banque canadienne de l’Ouest et Lafarge ont limité la portée de notre doctrine dualiste de la protection des compétences exclusives, et ce, de deux manières : (1) en posant un principe de non‑prolifération des cœurs de compétence reconnus par la jurisprudence comme étant dignes de protection; (2) en introduisant un nouveau critère précisant qu’une norme valide d’un ordre de gouvernement n’est inapplicable que dans la mesure où elle entrave des activités qui se situent au cœur d’une compétence appartenant exclusivement à l’autre ordre. Comme l’ont écrit les juges Binnie et LeBel dans Banque canadienne de l’Ouest (par. 37) :
Le fondement logique du « courant dominant » [dont a traité le juge en chef Dickson dans SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 18] tient à la volonté que les tribunaux privilégient, dans la mesure du possible, l’application régulière des lois édictées par les deux ordres de gouvernement. En l’absence de textes législatifs conflictuels de la part de l’autre ordre de gouvernement, la Cour devrait éviter d’empêcher l’application de mesures considérées comme ayant été adoptées en vue de favoriser l’intérêt public. [En italique dans l’original.]
(1) Non-prolifération des cœurs de compétence protégés par la jurisprudence
[108] Dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, les juges Binnie et LeBel ont indiqué que « la doctrine de [la protection] des compétences reste d’une application restreinte, et qu’elle devrait, en général, être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence » (par. 77).
[109] Certes, ces « situations » correspondent surtout à la protection du cœur des compétences fédérales. Cela dit, et avec égards pour l’opinion exprimée par la Juge en chef, je crois que cette dernière s’écarte autant de la lettre que de l’esprit de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest lorsqu’elle suggère que la doctrine de la protection des compétences se limite à la protection des compétences fédérales (par. 43 de ses motifs dans l’affaire COPA). Voici, à cet égard, le passage pertinent de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest :
En théorie, la règle joue dans les deux sens : elle protège tant les compétences provinciales et les entreprises assujetties à la réglementation des provinces contre les empiétements du gouvernement fédéral que les compétences fédérales et les entreprises assujetties à la réglementation du gouvernement fédéral contre les empiétements des provinces. Il appert toutefois que l’application de la doctrine par les tribunaux a produit des résultats quelque peu « asymétriques ». Son application aux lois fédérales en vue d’éviter l’empiétement sur la compétence législative provinciale a souvent consisté à donner au texte législatif fédéral ou à la compétence fédérale une « interprétation atténuée » sans que l’analyse doctrinale soit poussée très loin, par exemple, Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, Supermarchés Dominion Ltée c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 844, et Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914. De façon générale toutefois, la doctrine a été invoquée à l’appui de l’exclusivité de la compétence fédérale au détriment de la législation provinciale : Hogg, p. 15‑34. [par. 35]
Ensuite, si dans cet arrêt notre Cour a pris acte de l’asymétrie avec laquelle la doctrine de la protection des compétences exclusives avait jusqu’alors été appliquée, ce n’est certainement pas pour la célébrer ou pour l’élargir. En effet, les juges Binnie et LeBel écrivent :
Une tendance centralisatrice de l’interprétation constitutionnelle risque également d’émerger involontairement d’une utilisation large de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Comme nous l’avons indiqué, l’histoire de la doctrine démontre qu’elle a surtout protégé les chefs de compétence fédérale contre les empiétements accessoires des législatures provinciales. L’application « asymétrique » de cette doctrine demeure inconciliable avec les besoins de flexibilité et de coordination du fédéralisme canadien contemporain. Les auteurs ont signalé qu’une application extensive de la doctrine afin de protéger les chefs de compétence fédéraux et les entreprises fédérales n’est ni nécessaire [traduction] « ni souhaitable dans une fédération où les provinces sont chargées d’adopter et d’appliquer un aussi grand nombre de lois visant à protéger les travailleurs, les consommateurs et l’environnement (pour ne nommer que ceux‑ci) » (Hogg, p. 15‑30; voir également Weiler, p. 312; J. Leclair, « The Supreme Court of Canada’s Understanding of Federalism : Efficiency at the Expense of Diversity » (2003), 28 Queen’s L.J. 411). L’effet asymétrique de la doctrine de l’exclusivité des compétences peut aussi être considéré comme une menace aux principes de subsidiarité, selon lesquels « le niveau de gouvernement le mieux placé pour [prendre des décisions est] celui qui est le plus apte à le faire, non seulement sur le plan de l’efficacité mais également parce qu’il est le plus proche des citoyens touchés » (114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, 2001 CSC 40, par. 3). [Je souligne; par. 45.]
Il convient assurément de relever en l’espèce que de ce principe de subsidiarité — qui constitue une composante de notre fédéralisme comme il tend de plus en plus à l’être dans le fédéralisme moderne ailleurs dans le monde — découle le principe de proximité qu’a défendu l’intervenante la ville de Shawinigan dans l’affaire COPA.
[110] Dans la mesure où, à l’instar du constituant et du législateur, notre Cour ne parle pas pour ne rien dire — ni, suis-je tentée d’ajouter, pour se contredire — , il ressort clairement de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest que deux motifs ont présidé à la limitation de la doctrine de la protection des compétences exclusives : (1) cette doctrine est peu compatible avec le courant dominant qui se dégage de notre jurisprudence constitutionnelle, à savoir le fédéralisme coopératif; (2) elle a malencontreusement été appliquée de manière inégale au profit du pouvoir fédéral et donc aux dépens des entités fédérées que sont les provinces, si bien qu’en pratique elle a exercé une pression centralisatrice sur notre fédération qu’elle tend ainsi à rendre asymétrique.
[111] Par conséquent, une interprétation qui présente l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest sous un jour non contradictoire suggère que le principe de la non-prolifération des cœurs de compétence protégés introduit par cette décision doit s’appliquer surtout aux compétences fédérales. Une telle interprétation permet du reste d’expliquer l’emploi par les juges Binnie et LeBel du conditionnel et d’un langage non définitif pour l’exprimer, lorsqu’ils affirment que la doctrine de la protection des compétences « devrait, en général, être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence » (par. 77 (je souligne)). Autrement dit, l’exception au principe de non-prolifération des cœurs de compétence protégés serait la reconnaissance de nouveaux cœurs de compétence provinciaux. Cette conclusion trouve d’ailleurs un appui supplémentaire dans le fait que, à la différence des normes fédérales, les normes provinciales ne bénéficient jamais de la prépondérance en cas de conflit, sauf dans le contexte de la compétence concurrente en matière de pensions de vieillesse (Loi constitutionnelle de 1867, art. 94A). La doctrine de la protection des compétences exclusives ne saurait donc être catégoriquement limitée, comme elle l’est dans les motifs de la Juge en chef, à la protection des compétences fédérales.
(2) Entrave aux activités qui se trouvent au cœur d’une compétence exclusive
[112] L’arrêt Banque canadienne de l’Ouest a en outre substitué, comme critère d’inapplicabilité dans le cadre de la doctrine de la protection des compétences exclusives, le critère de l’entrave aux activités relevant du cœur d’une compétence législative de l’autre ordre à celui de la simple atteinte au cœur d’une telle compétence. Ce critère de l’entrave se veut un moyen terme entre le critère le plus sévère et donc le plus favorable à l’applicabilité des normes valides des deux ordres, soit celui de la stérilisation des activités qui relèvent de la compétence de l’autre ordre de gouvernement, et le critère le moins favorable à une telle applicabilité, à savoir celui de la simple atteinte au pouvoir (ou empiétement) (Banque canadienne de l’Ouest, par. 48‑49). Le critère de la stérilisation a prévalu jusqu’en 1966, où notre Cour lui a préféré celui de la simple atteinte (ou empiétement), dans l’affaire Commission du Salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767.
[113] Dans la mesure où notre Cour n’a pas parlé pour ne rien dire dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, ce qui constitue une entrave aux activités qui relèvent du cœur d’une compétence diffère forcément de ce qui les stérilise ou ne fait que toucher au cœur de la compétence.
[114] En conséquence, il faut nécessairement conclure de ce qui précède que les effets conjugués de cette double limitation de la doctrine de la protection des compétences — soit l’introduction d’un principe de non‑prolifération des cœurs de compétence protégés d’une part et l’introduction du critère de l’entrave de l’autre — font en sorte que c’est bien le critère de l’entrave aux activités que les tribunaux doivent désormais appliquer lorsqu’un litige concerne un cœur de compétence « déjà traité dans la jurisprudence ».
[115] Je ne puis donc accepter l’analyse faite par la Juge en chef pour déterminer si une norme est applicable ou non. Son analyse s’attache à un effet direct de la norme provinciale contestée sur la compétence législative fédérale plutôt que sur les activités des entreprises fédérales (par. 43, 45, 47 et 48 de l’affaire COPA). Or, comme l’entrave (au sens de la doctrine de la protection des compétences) ne peut être mesurée qu’en fonction des effets de la mesure législative contestée sur le fonctionnement de l’entreprise, ici fédérale, l’analyse doit nécessairement porter sur les effets concrets de cette mesure. Faire porter l’analyse sur un effet direct de la mesure législative contestée sur le pouvoir de l’autre ordre de gouvernement entraîne une confusion entre la question de la validité et celle de l’applicabilité. Étant une doctrine d’inapplicabilité des normes, la protection des compétences contre les entraves s’intéresse forcément aux effets indirects, passant par l’objet matériel de la compétence, et non pas aux effets juridiques directs, lesquels soulèvent quant à eux des problèmes de validité.
[116] L’approche adoptée par la Juge en chef est d’ailleurs celle que préconisait le juge minoritaire dans l’arrêt Lafarge (voir l’opinion du juge Bastarache, qui reproche à la majorité de s’attarder aux activités de l’entreprise fédérale plutôt qu’à l’exercice du pouvoir fédéral, par. 109, et celle des juges Binnie et LeBel, par. 46 et 71). Par conséquent, avec égards pour l’opinion exprimée par la Juge en chef, malgré une référence explicite au fédéralisme coopératif, son approche à l’égard de la doctrine de la protection des compétences est à l’antipode de la coopération entre les ordres de gouvernement et du discours tenu par les juges Binnie et LeBel pour la majorité dans Banque canadienne de l’Ouest (par. 22) :
Le fédéralisme avait, et a toujours, pour objectifs fondamentaux de concilier l’unité et la diversité, de promouvoir la participation démocratique en réservant des pouvoirs réels aux instances locales ou régionales, ainsi que de favoriser la coopération des différents gouvernements et législatures dans la recherche du bien commun.
[117] Qui plus est, un tel changement d’orientation, moins de trois ans après l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, ne saurait avoir que des conséquences négatives sur la sécurité du droit.
C. Opérabilité
(1) Principe
[118] La doctrine de la prépondérance ne peut intervenir que lorsque l’incompatibilité entre une norme fédérale et une norme provinciale est telle qu’il y a conflit réel. J’ai mentionné que l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest (par. 37) reconnaît que, sauf conflit réel, le fédéralisme coopératif favorise normalement l’application des normes valides édictées par les deux ordres de gouvernement plutôt que le recours à un principe d’inapplicabilité relative visant à protéger les compétences exclusives attribuées au fédéral ou aux provinces.
[119] Ce principe constitutionnel non écrit qu’est le fédéralisme ainsi que ses principes sous-jacents que sont le fédéralisme coopératif et la subsidiarité militent en faveur d’une conception rigoureuse de la notion de conflit. En effet, la décision de limiter le champ d’application de la doctrine de la protection des compétences exclusives doit permettre de dégager un espace élargi favorisant l’application des normes respectives des deux ordres de gouvernement, objectif dont la réalisation pourrait aisément être compromise par une conception laxiste ou vague de la notion de conflit. Au demeurant, il convient toujours en droit, au-delà de tout objectif particulier, de privilégier la clarté opératoire des concepts, principes, normes et institutions à un embrouillement contre-productif de ceux-ci.
(2) Conflit d’application et conflit d’objectifs
[120] Notre jurisprudence connaît deux types de conflits réels. Appartiennent au premier type les situations où il est impossible d’obéir à la norme d’un ordre de gouvernement sans enfreindre celle de l’autre ordre (Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Multiple Access; Lafarge). L’autre type regroupe les cas où l’obéissance à la norme d’un gouvernement provincial contrecarre l’objectif du législateur fédéral (Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113). On dira alors que la norme va à l’encontre de l’intention du législateur fédéral. Or, étant donné qu’en réalité c’est autant la lettre que l’objectif de la loi qui relève de l’intention du législateur, il conviendrait plutôt de parler, au sujet de ce second type de conflit réel, de conflit d’objectifs législatifs. Par ailleurs, alors que l’arrêt Mangat (par. 69) parle de « conflit d’application » pour englober des conflits pouvant relever de l’un ou l’autre type, il est préférable de réserver cette expression à la désignation des conflits du premier type.
(3) Deux conditions d’existence d’un conflit d’objectifs législatifs : la restriction de l’exercice d’un droit positif et l’équivalence des interdictions en présence
[121] Avec la notion de conflit d’objectifs législatifs se profile la menace d’une interprétation « impressionniste » du conflit. Pour éviter cette situation, ne doivent être retenues, lors d’un premier examen, que les situations où le fait d’obéir à la norme d’un ordre de gouvernement entraîne la privation, non pas d’une simple faculté en l’absence d’interdiction explicite, mais d’un droit positivement conféré par une norme de l’autre ordre de gouvernement. En effet, comme ce qui n’est pas interdit est permis, la simple faculté d’accomplir un acte ou d’exercer une activité veut simplement dire que cet acte ou cette activité ne sont pas interdits. Deux catégories d’actes licites doivent donc être distinguées : (1) les actes positivement autorisés par dérogation à une interdiction; (2) les actes simplement non interdits de quelque manière que ce soit par le droit.
[122] Il a été suggéré par l’Association intimée, ainsi que par l’intervenant le P.G.C., que l’absence d’une norme juridique positivement établie (par exemple l’absence de loi ou de règlement régissant une situation) doit pouvoir être interprétée comme participant d’un objectif législatif, si bien qu’un juge serait éventuellement fondé à conclure à l’existence d’un conflit d’objectifs législatifs dans une telle situation. Ce raisonnement ne me paraît pas pouvoir résister à l’analyse. Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, la Cour a clairement établi que la primauté du droit suppose avant tout l’existence d’un cadre normatif. La volonté non exprimée ne peut être source formelle de droit.
[123] En somme, accepter que l’absence d’un texte de loi puisse donner lieu à un conflit ouvrirait la porte à la constatation d’un objectif normatif en l’absence de normes. Le fait d’exiger l’existence d’une norme permet aussi d’éviter la confusion entre les différentes doctrines constitutionnelles. Alors que la doctrine de la protection des compétences exclusives requiert du tribunal qu’il vérifie si la norme contestée entrave l’exercice d’activités relevant de l’autre ordre de gouvernement, et ce, sans qu’il soit nécessaire que ce dernier ait lui-même adopté des normes, celle de la prépondérance concerne la résolution des conflits de normes. En effet, seule une norme établie peut avoir prépondérance, la simple constatation que le législateur fédéral a compétence pour en édicter une ne suffit pas. Cela vaut pour la doctrine de la prépondérance dans son ensemble. Par exemple, un conflit d’application suppose l’existence de normes auxquelles il est impossible de se plier en même temps. Il peut s’agir de deux prescriptions ou encore d’une prescription et d’une interdiction conflictuelles — car il sera généralement possible d’obéir en même temps à deux interdictions différentes. Or, pour qu’il y ait conflit d’objectifs, il faut plus exactement être en présence d’un droit (right) conféré positivement par une norme, par opposition à une simple faculté. Mais il ne s’agit là que de la première étape.
[124] En effet, si, pour qu’il y ait conflit d’objectifs, il est nécessaire qu’il y ait restriction à l’exercice d’un droit positif, cela n’est pas pour autant suffisant. Autrement dit, tout droit (right) détenu en vertu du droit (law) positif fédéral n’aura pas forcément préséance sur une norme provinciale à la fois valide et applicable. Une seconde condition doit être respectée. Il faut que l’interdiction provinciale en cause soit, sinon identique, du moins de même nature que l’interdiction à laquelle le droit (right) positif d’origine fédérale ne peut que déroger. La portée du principe est bien illustrée par l’arrêt 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241.
[125] Dans l’affaire Spraytech, on prétendait que l’interdiction édictée par un règlement municipal prohibant l’utilisation de pesticides à des fins esthétiques seulement gênait l’exercice d’un droit (right) positif conféré par l’homologation d’un produit en vertu de la Loi [fédérale] sur les produits antiparasitaires, L.R.C. 1985, ch. P-9, d’une part, et par des permis délivrés en vertu de la Loi [québécoise] sur les pesticides, L.R.Q., ch. P-9.3, de l’autre. Il convient de signaler que la juge L’Heureux-Dubé, s’exprimant alors au nom de la majorité, a tranché la question des deux conflits éventuels — l’un avec une norme fédérale, l’autre avec une autre norme provinciale — par l’application d’un même principe général de droit public (par. 36). Alors que la minorité récusait l’idée même de conflit d’objectifs, la majorité en a plutôt accepté le concept mais a conclu à l’absence d’un tel conflit. La majorité a conclu ainsi précisément en ayant recours à la notion de permission : il s’agissait de normes « permissive[s] », mais non «—exhaustive[s] » (par. 35). Ce que la majorité entendait par là n’est rien d’autre que le principe général selon lequel, sauf indication expresse ou explicite, un droit (right) positif n’est opposable qu’aux interdictions générales auxquelles il permet, de par sa nature, de déroger. Par exemple, un permis de conduire n’exempte pas son titulaire de l’interdiction de conduire un véhicule automobile sur une plage municipale. Une norme délivrant une autorisation est en principe « permissive, et non pas exhaustive » (par. 35). Appliqué dans Spraytech, ce principe signifiait que l’autorisation d’importer, de fabriquer, de vendre et de distribuer des pesticides n’était pas contrecarrée par l’interdiction de répandre de tels produits à des fins purement esthétiques. De plus, et cela relève d’un principe encore plus général du droit et de l’interprétation des lois, « deux lois ne sont pas en conflit du simple fait qu’elles s’appliquent à la même matière » (P.-A. Côté, avec la collaboration de S. Beaulac et M. Devinat, Interprétation des lois (4e éd., 2009), p. 406).
[126] L’expression « conflit d’objectifs législatifs » n’est qu’une façon d’exprimer ce qui est aussi connu sous le nom de « conflit implicite ». Or, les objectifs de tout législateur ne sont pas aussi facilement contrecarrés qu’on pourrait être tenté de le croire. Bien au contraire. En somme, il y aura conflit implicite, « si l’application cumulative de deux lois, bien que techniquement possible, mène à des conséquences tellement déraisonnables ou absurdes qu’on puisse croire que le législateur n’a pas voulu une telle application » (P.‑A. Côté, p. 409).
[127] C’est d’ailleurs à la lumière de ces principes que la juge L’Heureux-Dubé a statué que l’application du règlement municipal en cause dans l’affaire Spraytech n’était pas inconciliable avec la législation fédérale et provinciale pertinente et que son application ne contrecarrait pas les objectifs respectifs du Parlement et du législateur québécois. Elle a conclu que l’interdiction prescrite par le règlement n’était pas de même nature que les interdictions pour lesquelles l’homologation obtenue en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires d’une part et la délivrance d’un permis en vertu de la Loi sur les pesticides d’autre part emportaient dérogation (voir Spraytech, par. 21‑24, pour l’examen de la nature de l’interdiction municipale).
[128] Par conséquent, pour des raisons quelque peu différentes de celles exprimées par la Juge en chef, je suis d’accord pour dire qu’il y a lieu de distinguer les affaires Spraytech et Mangat. Dans cette dernière affaire, l’interdiction — édictée par la province — de pratiquer le droit sans y être autorisé ne pouvait qu’empêcher la mise en œuvre du droit (right) positif d’origine fédérale d’être représenté devant certaines instances administratives en matière d’immigration par une personne qui n’est généralement pas autorisée à pratiquer le droit. Il aurait certes été possible pour les étrangers de se faire représenter par avocat, mais l’interdiction provinciale entrait directement en conflit avec certains droits spéciaux qui leur étaient octroyés dans le processus administratif fédéral. Il était donc manifeste que, bien que valide et normalement applicable, la disposition provinciale en cause se trouvait à contrecarrer l’objectif du législateur fédéral. La disposition provinciale devait donc, en vertu de la doctrine de la prépondérance des lois fédérales, céder devant les dispositions fédérales.
[129] En somme, dans l’affaire Mangat, l’intimé avait établi non seulement qu’un droit positif avait été conféré par la norme fédérale mais aussi que l’interdiction provinciale portait sur une activité de même nature que l’activité visée par l’interdiction en dérogation de laquelle un droit avait été conféré par la législation fédérale. Il avait fait la démonstration qu’un objectif législatif fédéral était contrecarré par la norme provinciale. Cela n’a pas été le cas dans Spraytech, où les interdictions en cause ne portaient pas sur les mêmes activités. En l’espèce, comme je l’expliquerai plus loin, la norme fédérale en cause dans la présente affaire ne franchit même pas la première étape de l’analyse, puisque l’octroi d’un droit positif de faire décoller ou amerrir des hydravions ou d’exploiter un hydroaérodrome à un endroit précis n’a aucunement été établi.
IV. Application
[130] Pour trancher les questions constitutionnelles qui sont posées en l’espèce, les trois critères de conformité doivent être appliqués : validité, applicabilité et opérabilité.
A. Contrôle de validité
[131] La présente affaire illustre très bien la doctrine du double aspect. Le règlement de zonage no 210 s’applique sur tout le territoire de la municipalité. Il a été adopté en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Tant la loi que le règlement sont dans leur ensemble conformes à la Loi constitutionnelle de 1867, laquelle attribue en exclusivité aux provinces le pouvoir de légiférer relativement aux institutions municipales (Lafarge, par. 41). Par ailleurs, il est incontestable que la Loi sur l’aéronautique — qui relève du législateur fédéral en vertu de la compétence de ce dernier sur l’aéronautique — s’applique elle aussi. Cependant, si le règlement de zonage en cause peut avoir pour effet, dans une zone donnée, d’interdire ou de permettre l’utilisation d’aéronefs au sol ou sur l’eau ou l’exploitation d’une forme d’aérodrome ou d’une autre, une telle situation résulte d’abord et avant tout de la décision d’autoriser ou non, sur une base exclusive, des types d’usages donnés dans le domaine récréatif.
[132] On prête à la municipalité de Sacré‑Cœur des intentions que ne justifie pas une lecture attentive de son règlement de zonage. J’ai mentionné au début des présents motifs que le groupe « récréation », les classes d’usages « intensifs » et « extensifs » ainsi que la note N-10 devaient retenir l’attention. Il serait inexact d’affirmer que, à défaut d’y être autorisé spécialement par la note N-10, il est absolument interdit par le règlement de faire décoller, atterrir ou amerrir des aéronefs sur le territoire de la municipalité.
[133] Par exemple, dans la zone 40-REC — zone différente de celles où sont situés les lacs Gobeil et Long — le règlement de zonage autorise, dans le domaine récréatif, la classe d’usages intensifs. Cette classe comporte une liste d’usages, dont celui relatif à l’exploitation de « ports de plaisance, location de bateaux et services d’excursion » (art. 2.2.4.3(5o)), auxquels d’autres peuvent être assimilés. Or, comme l’a reconnu l’avocat du P.G.Q. à l’audience (transcription, p. 8, 9 et 11), l’usage du territoire aux fins de décollage, d’atterrissage ou d’amerrissage d’aéronefs ou aux fins d’exploitation d’une forme ou d’une autre d’aérodrome devrait de toute évidence, en vertu de l’art. 2.2 du règlement qui nous occupe, être reconnu comme étant similaire à ce dernier usage et, partant, lui être « assimilé ».
[134] Par ailleurs, la municipalité ne réglemente pas tous les usages particuliers. Les dispositions du règlement de zonage définissent plutôt de manière générale des classes d’usages, en d’autres termes des types d’activités pouvant ou non être autorisés dans une zone donnée et au sein d’un groupe plus large d’activités donné. Par conséquent, si la grille de spécifications indique, pour une zone ou pour une autre, que la classe des usages intensifs ou celle des usages extensifs est permise, cela ne veut pas dire que le caractère véritable de la réglementation est de régir certaines entreprises ou leurs activités. Cette indication a plutôt pour objet l’établissement d’une norme décrivant les usages autorisés sur le territoire de la municipalité, objet normatif qui se rattache principalement à la compétence exclusive des provinces à l’égard des institutions municipales.
[135] L’aménagement du territoire municipal, notamment au moyen de l’autorisation de classes d’usages extensifs ou intensifs dans le domaine récréatif, n’a donc pas comme caractère véritable de régir une matière qui relèverait principalement de la compétence fédérale sur l’aéronautique, comme ce serait le cas de normes portant spécifiquement ou directement sur les conditions de décollage et d’atterrissage ou d’amerrissage d’aéronefs ou encore sur l’emplacement des aérodromes.
[136] Il ressort de ce qui précède que, sur le plan de la validité constitutionnelle au regard du partage fédératif des compétences, l’emplacement des aérodromes, en tant que matière factuelle, présente un double aspect en ce qu’il peut être appréhendé à partir de deux perspectives juridiques différentes : (1) une perspective plus large, à savoir le zonage dans l’exercice du pouvoir exclusif des provinces de légiférer relativement aux institutions municipales; (2) une perspective plus étroite, à savoir la réglementation des aérodromes dans l’exercice de la compétence législative fédérale exclusive sur l’aéronautique. Dans la mesure où une législature ou une municipalité ne franchit pas le seuil qui la ferait passer de l’adoption de normes dont le caractère véritable est le zonage à l’adoption de normes relatives à l’aéronautique, les normes qu’elle pose sont valides.
[137] J’ai expliqué plus tôt que le zonage en vigueur au lac Gobeil n’avait été aucunement modifié par suite de l’adoption du règlement no 260 en 1995, texte qui n’avait à ce moment pas d’incidence sur les activités de 3845443 dans la municipalité de Sacré-Cœur, puisque celles-ci n’ont débuté qu’en 2002, au lac Long d’abord, avant de se déplacer au lac Gobeil en 2005. La conclusion que je viens tout juste de tirer, suivant laquelle la municipalité pouvait réglementer l’usage des lieux, devrait suffire pour trancher la question de la validité des dispositions contestées, si tant est que c’est la manière dont celles-ci s’appliquent aux faits de l’espèce, et notamment aux activités exercées au lac Gobeil, qui doit retenir l’attention. Je me demanderai tout de même si la municipalité de Sacré-Cœur a réglementé l’aéronautique ou si elle a autrement excédé les limites prévues par la Constitution lorsqu’elle a adopté le règlement no 260 et ajouté la note N-10 à la grille de spécifications pour la nouvelle zone 61-RF.
[138] La Juge en chef accorde une importance déterminante à la note N-10 ajoutée par le règlement no 260. Précisons d’abord que le règlement de zonage litigieux pourrait très bien exister sans cette note, c’était d’ailleurs le cas jusqu’à sa modification. Par ailleurs, la conclusion que la modification est invalide n’est d’aucune utilité pour 3845443, parce que les usages permis dans la zone 33‑RF ne seraient pas changés pour autant. De plus, la Juge en chef affirme que le règlement no 260 avait comme caractère véritable la réglementation de l’aéronautique, et non l’aménagement du territoire, puisque son objet était de réglementer l’emplacement des aérodromes dans la municipalité et que son effet était d’interdire ces installations au lac Gobeil en plus de les autoriser au lac Long (par. 22, 23 et 29). Or, ce règlement modificatif ne concernait directement qu’une petite portion du territoire de la municipalité et, comme je l’ai expliqué, le recours à la note N-10 ne saurait avoir pour effet d’interdire quoi que ce soit. Enfin, concernant sa nature comme note d’autorisation, il faut comprendre que l’inscription de cette note n’est ni la seule ni même la principale façon pour la municipalité d’autoriser l’usage du territoire pour le décollage et l’amerrissage d’hydravions.
[139] La description des circonstances ayant entouré l’adoption du règlement de même que l’objet de celui-ci et les interdictions qui étaient alors en vigueur me semblent plus fidèlement exprimés par la déclaration solennelle du directeur général de la municipalité à l’époque que par le commentaire sur l’intention de la municipalité fait à l’audience devant nous par l’avocat du P.G.Q., en réponse à une question qui lui était posée. Comme l’indique clairement non seulement la déclaration solennelle du directeur général, mais aussi la lettre autant que l’esprit du règlement de zonage no 210, les activités aériennes étaient déjà interdites depuis 1993 au lac Gobeil. Je rappelle l’extrait pertinent de cette déclaration : « la Municipalité [. . .] a décidé [de] maintenir l’interdiction des activités commerciales liées à l’utilisation [de l’aérodrome] et [d’]autoriser [les] activités commerciales spécifiquement pour la nouvelle zone » (je souligne). Pour ma part, j’accorde donc, sur la question de l’objet et des effets du règlement no 260, davantage de poids à cette déclaration du directeur général de la municipalité qu’aux déclarations quelque peu contradictoires qu’a pu faire l’avocat du P.G.Q. dans son mémoire ou à l’audience devant nous. En tout état de cause, l’objet et l’effet du règlement no 260 ne sont pas des questions qui peuvent faire l’objet d’admission ou de concession qui lie la Cour. D’ailleurs, comme je l’ai mentionné plus tôt, ce principe s’avère d’autant plus pertinent en l’espèce que l’objet du litige dépasse les intérêts des parties.
[140] Le fait que des activités aériennes aient été spécialement autorisées à partir de 1995 dans la nouvelle zone 61-RF où se trouve le lac Long n’est donc en rien la cause de leur interdiction dans la zone 33-RF où est situé le lac Gobeil. La cause de cette interdiction est plutôt le fait que seule la classe d’usages extensifs est autorisée dans cette zone dans le domaine récréatif. La modification de 1995 a tout au plus eu pour effet — tout à fait indirect d’ailleurs — de confirmer que, s’il était nécessaire de recourir à une note pour autoriser spécialement les activités aériennes dans une zone où seuls des usages extensifs étaient permis dans le domaine récréatif, c’est bel et bien parce que de telles activités ne le sont normalement pas dans une telle zone.
[141] Contrairement à ce qu’affirme la Juge en chef, l’ajout de la note n’a eu aucun effet restrictif sur les activités autorisées dans la zone 33-RF. La Juge en chef avance que, « [l]orsqu’une activité est expressément autorisée dans une zone (61-RF) et que la grille de spécifications du zonage à l’égard d’une autre zone (33-RF) ne mentionne pas cette activité, celle-ci est interdite dans l’autre zone par l’application de la règle inclusio unius est exclusio alterius » (par. 14). À mon avis, cette règle d’interprétation n’est d’aucune utilité en l’espèce. Les notes accordant des autorisations spéciales se rapportent toutes, à la seule exception de la note N-10, à des usages énumérés à titre d’exemples dans la définition de l’une ou l’autre des classes prévues au règlement (art. 4.2.3 du règlement de zonage no 210). Par conséquent, contrairement à ce que suggère la Juge en chef, un usage peut très bien être autorisé spécialement dans une zone au moyen d’une note tout en l’étant de façon générale — donc sans besoin d’une note — dans une autre zone où une autre classe d’usages est autorisée. L’inclusion d’un usage dans une zone par voie de note n’implique donc aucunement son exclusion d’une autre zone où cette note ne figure pas.
[142] S’il faut plutôt comprendre du principe invoqué par la Juge en chef qu’il ne s’applique qu’à deux zones où, à l’exception de l’autorisation spéciale en question, le zonage est le même, je répondrais simplement que c’est la raison d’être de toute autorisation spéciale que de permettre exceptionnellement un usage non compris dans aucune des classes d’usages indiquées pour cette zone. Il est entendu par ailleurs, comme je l’ai mentionné, que les usages autorisés par l’indication des classes qui les comprennent le sont à l’exclusion de ceux appartenant à toute classe qui n’est pas indiquée. Cette constatation ressort clairement du texte de l’art. 4.2.2 du règlement no 210, mais cet article n’a aucune application en l’espèce.
[143] En somme, l’argument de la Juge en chef ne permet à mon sens aucunement de conclure que l’autorisation spécifique d’exploiter des hydravions et des hydroaérodromes dans la nouvelle zone 61-RF a eu pour effet d’interdire cet usage dans une zone dont le zonage est le même sauf pour cette autorisation dérogatoire. Une telle interdiction n’est certainement pas la conséquence du recours à la note N-10; elle en est la cause même. Par conséquent, le directeur général de la municipalité de Sacré-Cœur a tout à fait raison de dire que l’autorisation spéciale accordée au lac Long en 1995 a eu entre autres effets de confirmer l’interdiction correspondante qui visait le lac Gobeil au moins depuis l’adoption du règlement de zonage en 1993.
[144] On pourrait cependant croire qu’un indice du caractère problématique de la note N-10 qu’a introduite le règlement no 260 est le fait que, contrairement à ce que prévoit l’art. 4.2.3 du règlement de zonage no 210, l’usage autorisé spécialement par cette nouvelle note n’est prévu expressément dans la définition d’aucune classe d’usages. Toutefois, comme je l’ai souligné, les usages mentionnés dans la définition réglementaire des différentes classes ne sont généralement donnés qu’à titre d’exemple à l’intérieur d’une liste non exhaustive, de sorte qu’en vertu de l’art. 2.2 on peut certainement « assimiler » l’usage prévu à la note N-10 dans la classe des usages récréatifs intensifs. Ce qui est véritablement problématique ici et qui concerne davantage le partage fédératif des compétences que la cohérence interne du règlement, c’est plutôt que, du fait qu’il autorise leur exploitation par l’effet de la note N-10, le règlement vise directement les hydravions et hydroaérodromes.
[145] La constitutionnalité de cette note, qui traite expressément des « radeaux, quais, ou toutes autres structures d’amerrissage ou d’accueil des hydravions ou de leurs passagers », pourrait être mise en doute si on la considérait isolément. En effet, lorsqu’elle a ajouté cette note à la liste prévue à la suite de la grille de spécifications en 1995 et l’a inscrite à la grille en question, la municipalité semble avoir franchi le seuil que j’évoquais plus tôt et qui sépare l’aménagement du territoire de la réglementation des aérodromes. Cependant, dans les cas où, comme en l’espèce, un tel acte est posé au moyen d’une ou de plusieurs dispositions plutôt qu’au moyen d’un ensemble complet de dispositions, il convient de poursuivre l’analyse afin de vérifier si la disposition en apparence invalide doit être tenue pour valide par application de la doctrine de la compétence accessoire.
[146] Si le critère de la nécessité prévu par cette doctrine était applicable, la note N-10 ne le respecterait pas. En effet, la municipalité aurait très bien pu arriver au même résultat en assimilant, grâce au mécanisme que prévoit l’art. 2.2, l’usage envisagé à celui mentionné à l’art. 2.2.4.3(5o) du règlement, soit l’usage relatif aux « ports de plaisance, location de bateaux et services d’excursion ».
[147] Toutefois, ce n’est pas le critère de la nécessité qui s’applique ici, mais celui de la simple fonctionnalité. En effet, il est ici question d’une permission et non d’une interdiction. De plus, la norme ne vise que l’emplacement des hydroaérodromes. Il ne peut donc s’agir que d’un débordement mineur. Par conséquent, il faut déterminer si le mécanisme de la note N-10 joue un rôle significatif à l’intérieur du règlement de zonage, et notamment de la grille de spécifications. La réponse est affirmative. Ce mécanisme accorde aux autorités municipales la souplesse dont elles ont besoin pour tempérer l’effet de certaines limitations au moyen d’une autorisation spécifique. Compte tenu de la souplesse accrue que permet l’autorisation spéciale fondée sur la note N-10 par rapport à la relative rigidité du mécanisme des classes d’usages, les dispositions contestées — soit les al. 4.2e) et f) du règlement no 260 ainsi que l’annexe B du règlement de zonage no 210, telle que modifiée par ces alinéas — entretiennent assurément un lien fonctionnel avec le règlement de zonage dans son ensemble.
[148] En conséquence, même si le résultat inverse ne devrait absolument rien changer à la présente affaire, j’en viens à la conclusion que le mécanisme de la note N-10 introduit dans le règlement de zonage no 210 de la municipalité de Sacré-Cœur par le règlement no 260 et utilisé dans la nouvelle zone 61-RF est valide en tant qu’exercice délégué d’une compétence accessoire à la compétence relative aux institutions municipales.
B. Contrôle d’applicabilité
[149] Le contrôle d’applicabilité fait intervenir la doctrine de la protection des compétences exclusives. Le P.G.Q. soutient que cette doctrine ne s’applique pas lorsqu’il y a double aspect. Il appuie cet argument sur un commentaire fait dans l’arrêt Lafarge :
Pour les motifs que nous avons exposés dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, 2007 CSC 22, rendu simultanément, nous souscrivons à la méthode énoncée par le regretté juge en chef Dickson dans SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 18, où il a jugé que les arguments à l’appui de la doctrine de l’exclusivité des compétences n’étaient pas particulièrement convaincants, et conclu qu’ils allaient à l’encontre du « courant dominant » de la jurisprudence canadienne en matière constitutionnelle. Nous estimons tout particulièrement qu’il n’y a pas lieu d’utiliser cette doctrine lorsque, comme en l’espèce, la matière législative (l’aménagement du front de mer) présente un double aspect. [par. 4]
[150] Bien que la doctrine de la protection des compétences exclusives ne puisse être invoquée pour protéger une compétence concurrente (p. ex., un ordre de gouvernement ne saurait revendiquer l’exclusivité sur ce qui est au cœur de la compétence en matière d’agriculture), il y a lieu de rappeler que l’application du double aspect n’altère en rien le caractère exclusif d’une compétence. Par conséquent, le fait qu’une norme soit valide parce que son objet présente un double aspect ne changera rien aux conditions d’application de la doctrine de la protection des compétences exclusives. Du reste, on constatera que, comme la question de l’applicabilité ne peut se poser qu’au sujet de normes valides, cette doctrine n’est susceptible d’intervenir en pratique que relativement à une matière présentant, à un degré ou un autre, un double aspect. En effet, si l’exercice valide par un ordre de gouvernement de l’une ou l’autre de ses compétences peut produire certains effets sur l’exercice — réel ou potentiel — des compétences exclusives de l’autre, c’est forcément que le premier ordre a exercé sa compétence sur une matière présentant un double aspect.
[151] Depuis l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, il est établi que la doctrine de la protection des compétences exclusives ne devrait en principe servir qu’à la protection du cœur d’une compétence qui a déjà été reconnu par la jurisprudence, du moins en ce qui concerne la protection des compétences fédérales. Dans ce même arrêt, les juges Binnie et LeBel donnent, comme exemple de ces « situations déjà traitées dans la jurisprudence » (par. 77), les terminaux portuaires des transporteurs interprovinciaux et internationaux :
Les appelantes invoquent l’arrêt Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641 (C.A.), autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée, [2001] 1 R.C.S. ix, dans lequel il a été décidé qu’une municipalité voisine ne pouvait appliquer ses mesures de contrôle de l’aménagement du territoire (et ses frais) à l’agrandissement projeté des installations terminales de l’aéroport Pearson de Toronto. Il est évident que les transporteurs interprovinciaux et internationaux ont un intérêt vital et essentiel à pouvoir se poser dans un aéroport ou à accéder à un port sécuritaire. Les aéronefs ne peuvent rester indéfiniment en l’air dans l’attente d’une autorisation d’aménagement de la part d’autres ordres de gouvernement. Cette activité ne se prête pas à un chevauchement sur le plan de la réglementation. Voir Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] R.C.S. 292; Re Orangeville Airport Ltd. and Town of Caledon (1976), 66 D.L.R. (3d) 610 (C.A. Ont.); et Venchiarutti c. Longhurst (1992), 8 O.R. (3d) 422 (C.A.). [para. 54]
[152] La jurisprudence tend ainsi à reconnaître un cœur protégé à la compétence fédérale sur l’aéronautique. Toutefois, l’analyse n’est pas toujours rigoureuse. Par exemple, une lecture attentive de l’arrêt St‑Louis c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, [1990] R.J.Q. 322 (C.A.), tend à indiquer qu’il est question dans cette décision de la validité, du point de vue de la doctrine de la compétence accessoire, de dispositions provinciales semblant plutôt relever de la compétence fédérale exclusive en matière d’aéronautique, mais l’interprétation qu’en donne la Cour d’appel du Québec dans le présent dossier suggère qu’il y était plutôt question de leur applicabilité au regard de la doctrine de la protection des compétences exclusives. Le glissement est fréquent. Il peut être observé depuis l’arrêt Johannesson jusqu’à des décisions plus récentes, notamment Re Orangeville Airport Ltd. and Town of Caledon (1976), 11 O.R. (2d) 546 (C.A.); Construction Montcalm; Venchiarutti c. Longhurst (1992), 8 O.R. (3d) 422 (C.A.); Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581; et Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641 (C.A.). L’affaire Re Walker and Minister of Housing for Ontario (1983), 41 O.R. (2d) 9 (C.A.), demeure l’une de celles qui est citée à l’appui de la thèse d’un cœur de compétence protégé en matière d’aéronautique, alors qu’il y est question de l’invalidité d’une mesure provinciale, non pas de son inapplicabilité. Or, qu’il y ait eu glissement ou confusion, il n’en demeure pas moins qu’une jurisprudence relativement bien établie reconnaît bel et bien que la compétence fédérale exclusive sur l’aéronautique possède un cœur protégé.
[153] Font partie de ce cœur de compétence protégé la conception et l’exploitation des aéroports, mais non la construction de ceux-ci (Construction Montcalm, p. 775‑776). Cette compétence sur la conception d’un aéroport s’étend toutefois aux normes de construction du type de celles énoncées dans les codes du bâtiment (Greater Toronto Airports Authority). Elle s’étend également, en toute logique, à l’emplacement des aéroports.
[154] On peut maintenant se demander si l’emplacement des aérodromes fait partie du cœur protégé de la compétence fédérale exclusive sur l’aéronautique au même titre que l’emplacement des aéroports. L’intervenante l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto a soutenu que rien dans la jurisprudence n’autorise de distinction entre les aérodromes, dont l’exploitation n’exige pas de permis, et les aéroports, à l’égard desquels il faut au contraire obtenir un tel permis. Cependant, cette distinction d’origine législative aurait pu trouver un ancrage constitutionnel dans le fait que la compétence fédérale sur l’aéronautique se fonde sur la théorie de la dimension nationale et qu’on peut difficilement dire que les aérodromes revêtent une telle dimension. D’ailleurs, comme l’écrit le professeur Hogg, Johannesson est [traduction] « [l]’exemple le plus extrême » de conclusion d’empiétement. Comme il le signale, « [l]orsqu’on considère que l’aménagement du territoire est normalement inclus dans la propriété et les droits civils dans la province, et qu’il s’agit toujours d’une question d’importance vitale pour la localité, il aurait sûrement été plus sage pour la Cour de considérer le règlement comme valide en vertu de la doctrine du double aspect » (Hogg, p. 22-25). Néanmoins, dans Venchiarutti, la Cour d’appel de l’Ontario a déclaré un règlement municipal de zonage inapplicable aux petits aérodromes dont l’exploitation n’exige pas de permis. J’en conclus qu’il est suffisamment établi dans la jurisprudence que l’emplacement des aérodromes fait partie de la définition du cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique et qu’il n’y a pas lieu, pour les besoins de la définition du cœur protégé de compétence, de distinguer l’emplacement des aérodromes de celui des aéroports. Cependant, là ne s’arrête maintenant plus l’analyse depuis Banque canadienne de l’Ouest.
[155] En effet, le critère applicable dans Venchiarutti était la simple atteinte, et non l’entrave, que notre jurisprudence a introduit depuis. Si, dans Banque canadienne de l’Ouest, il a été décidé qu’il y a lieu de s’en tenir aux cœurs de compétence déjà reconnus, on y précise cependant que le critère applicable aux nouveaux conflits est l’entrave aux activités qui se trouvent au cœur de cette compétence exclusive. Par conséquent, même si la jurisprudence reconnaît que le port d’attache des aéronefs fait partie du cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique, il faut tout de même se demander, lorsque se présente comme en l’espèce un nouveau conflit, s’il y a ou non entrave aux activités protégées.
[156] Dans le présent pourvoi, ni les intimés, ni l’intervenant le P.G.C., ni la Cour d’appel n’ont démontré ou expliqué comment ou pourquoi l’application aux aérodromes de normes municipales valides concernant l’aménagement du territoire pouvait entraver les activités des entreprises aéronautiques.
[157] Le procureur des intimés s’est contenté de soutenir que l’objet de la réglementation en matière d’aéronautique ne tolère aucun chevauchement (m.i., par. 68). Il ne s’agit pas là de la démonstration d’une entrave. Les intimés auraient dû établir en quoi l’application aux aérodromes des normes municipales relatives à l’aménagement du territoire entraîne des conséquences fâcheuses sur les activités des entreprises aéronautiques.
[158] Comme nous l’avons vu, la doctrine de la protection des compétences exclusives vise à protéger les compétences d’un ordre de gouvernement contre certains effets de normes valides de l’autre ordre. Un ordre de gouvernement ne peut donc affecter la compétence exclusive d’un autre ordre au sens de la doctrine de la protection des compétences que de manière indirecte, c’est-à-dire par des effets sur une matière qui fait l’objet de la compétence exclusive de l’autre ordre. C’est donc dire que l’application d’une norme valide ne se traduira par une entrave au sens de cette doctrine que si elle gêne ou « entrave » des activités qui relèvent du cœur d’une compétence exclusive de l’autre ordre. Encore là, il faut bien se garder de croire qu’une telle entrave au sens de la doctrine de la protection des compétences pourrait limiter la capacité juridique d’un ordre d’établir validement des normes dans l’exercice de sa compétence exclusive. Un gouvernement peut toujours légiférer et, s’il s’agit de l’ordre fédéral, ses lois sont même prépondérantes en cas de conflit. Par conséquent, lorsque la Juge en chef escamote l’étape de l’analyse des effets réels du règlement de zonage sur les activités des entreprises fédérales et se contente de vérifier les effets de la mesure législative contestée sur le pouvoir de légiférer de l’autre ordre, elle élimine effectivement le critère de l’entrave. En effet, étant donné que, selon son approche, il ne s’agit plus de déterminer si un règlement de zonage limite les activités, par exemple dans 1% ou 50% du territoire, mais de vérifier si la législation a un effet sur le pouvoir de légiférer, le critère de l’entrave est inutile — un ordre ne peut jamais entraver le pouvoir ou la compétence de l’autre ordre. Comme question de droit, l’entrave n’a jamais été mesurée en vérifiant l’effet juridique direct sur le pouvoir ou la compétence de l’autre ordre de gouvernement, lequel effet ne peut qu’être nul. Avec l’entrave au sens de la doctrine de la protection des compétences exclusives, il est plutôt question d’une norme qui impose des contraintes sur les activités visées et donc d’un effet pratique réel mais seulement indirect sur le pouvoir ou la compétence. Seule cette approche donne un sens à la notion d’entrave.
[159] L’histoire de la doctrine de la protection des compétences exclusives enseigne que cette « protection » ne s’est toujours appliquée qu’à des activités se situant au cœur de l’objet de la compétence qu’il s’agissait de protéger, et ce, contre l’application de normes valides de l’autre ordre de gouvernement. En somme, un cœur protégé de compétence, c’est une matière, ce sont des activités. Dans les cas où la doctrine du double aspect amènera à conclure à la validité d’une norme, celle de la protection des compétences soustraira parfois une partie de cette matière présentant un double aspect à l’application de cette même norme. L’enseignement précis que j’entends ici tirer de l’histoire de la doctrine de la protection des compétences exclusives ne varie évidemment pas avec les différents critères qu’a successivement définis la jurisprudence, soit la stérilisation ou paralysie, la simple atteinte ou l’entrave. Cependant, les effets incidents ont jusqu’à ce jour toujours été mesurés au regard des activités qui relevaient du cœur de la compétence.
[160] La doctrine qui nous intéresse en ce moment a d’abord servi à protéger la compétence fédérale sur des « ouvrages » et entreprises (Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367 (C.P.)) et sur les sociétés constituées en vertu des lois fédérales (John Deere Plow Co. c. Wharton, [1915] A.C. 330 (C.P.), Great West Saddlery Co. c. The King, [1921] 2 A.C. 91 (C.P.), Attorney-General for Manitoba c. Attorney-General for Canada, [1929] A.C. 260 (C.P.)). On se demandait dans ces différentes affaires si l’application de la norme provinciale litigieuse était susceptible de gêner outre mesure la réalisation de l’ouvrage fédéral ou les activités de l’entreprise ou de la société fédérale. La disposition législative était jugée inapplicable dès lors que ses effets sur les activités se révélaient stérilisants ou paralysants. À cette étape de l’analyse, ce qu’il importe de noter est que le même raisonnement s’applique, que la mesure soit l’atteinte, l’entrave ou la stérilisation. C’est-à-dire que l’évaluation porte dans tous les cas sur les effets de la norme sur les activités d’une entreprise ou un champ d’activités donné (Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, p. 855-856; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, p. 955; Banque canadienne de l’Ouest, par. 52).
[161] Gardant bien à l’esprit que la doctrine de la protection des compétences exclusives requiert que soient mesurés les effets d’une norme donnée sur des entreprises, travaux ou activités se situant au centre de l’objet d’une compétence exclusive protégée, j’estime qu’en l’espèce le règlement de zonage no 210 de la municipalité de Sacré-Cœur, y compris les modifications apportées à celui-ci par le règlement no 260, n’entrave aucunement les activités qui se situent au cœur de la compétence exclusive du fédéral sur l’aéronautique.
[162] En effet, le cœur de compétence en cause ici, soit l’emplacement des aérodromes en tant que matière factuelle, coïncide avec un type de décision relevant de la petite aviation personnelle récréative ou des petites entreprises de transport ou de « travail » aériens. En somme, ce qu’il faut se demander c’est si les activités de la petite aviation seraient entravées par l’application de la réglementation municipale. Or, il se trouve que cela n’a aucunement été démontré en l’espèce.
[163] Déterminer s’il y a ou non entrave implique l’examen des conditions d’exercice des activités qui correspondent au cœur de la compétence protégée, en l’occurrence l’emplacement des aérodromes. À cet égard, le fonctionnement de la petite aviation requiert une surface suffisante pour aménager un aérodrome. Dans l’évaluation du caractère suffisant de tels espaces, il convient de souligner que l’aviation de plaisance, ou la « petite » aviation, exige moins d’espace qu’un service de transport commercial. L’examen du type d’activité en cause est un facteur fondamental dans la détermination de l’existence ou non d’une entrave. Dans le cas qui nous occupe, il s’agit assurément de « petite » aviation, activité qui est d’ailleurs décrite comme du « travail aérien », du « taxi aérien ».
[164] En l’espèce, j’estime qu’on ne saurait inférer que les activités aériennes de petite envergure ne bénéficient pas d’espaces suffisants en vertu de la réglementation municipale. Au contraire, il est avéré que la réglementation municipale fait une juste place aux activités aériennes. Non seulement ces activités sont‑elles spécialement autorisées au lac Long depuis 1995, où les intimés ont exploité leur entreprise pendant trois ans, mais elles sont aussi autorisées indirectement dans au moins une autre zone à titre d’usage similaire aux usages donnés comme exemples d’usages récréatifs de type intensif, soit la zone 40-REC.
[165] L’entrave aux activités se trouvant au cœur d’une compétence exclusive protégée n’a rien à voir avec le fait de contrecarrer de simples attentes d’un particulier ou d’une entreprise. La vie en société implique la prise en compte des intérêts de tous les citoyens. Le choix du lac Gobeil est peut-être idéal pour un exploitant, mais il faut se rappeler que la municipalité est l’institution de démocratie locale mise en place pour assurer la prise en considération des intérêts divergents des citoyens. Dans le cadre d’un fédéralisme coopératif, les actes de la municipalité doivent être respectés dès lors que, du point de vue du partage fédératif des compétences, ils sont valides, que l’application des mesures en découlant n’entrave pas des activités se situant au cœur protégé d’une compétence fédérale exclusive et qu’ils n’entrent pas en conflit réel avec une norme fédérale valide et applicable.
[166] Je conviens avec la Juge en chef que les petits aérodromes ou pistes peuvent avoir une grande importance en cas d’urgence. Dans le présent dossier, où il est question d’hydraviation, il faut toutefois reconnaître que, en situation d’urgence, même un lac sur lequel aucun hydroaérodrome n’a été aménagé répond aux besoins. Quoi qu’il en soit, le règlement municipal autorise et interdit des usages principaux, non pas des manœuvres d’urgence. Il est cependant vrai qu’un hydroaérodrome aménagé pourra d’autant plus faciliter les amerrissages d’urgence que des renseignements concernant une telle installation auront été publiés au moyen de la procédure d’enregistrement. Toutefois, ni le Parlement ni le gouvernement fédéral n’ont jugé l’importance des aérodromes suffisamment grande pour rendre obligatoire l’enregistrement de ces installations. De toute façon, que l’emplacement d’un aérodrome doive être choisi en tenant compte des normes de zonage municipales ou provinciales (en matière agricole) n’abolit en rien la possibilité de faire enregistrer cet aérodrome et publier des renseignements le concernant. Autrement dit, l’édification d’un aérodrome conformément au zonage municipal ou agricole ne limite en rien la possibilité qu’il puisse servir à des atterrissages ou amerrissages d’urgence. À cet égard, les intimés ont soulevé un faux problème. Ils n’ont pas répondu à la question en litige ni fait la démonstration requise pour obtenir une déclaration d’inapplicabilité.
[167] Sans véritablement tenir compte de la disponibilité d’autres zones où des activités similaires sont autorisées ni jamais se poser la question des effets d’ensemble réels du règlement no 210 sur l’industrie de la petite aviation dans la municipalité, la Juge en chef affirme que la doctrine de la protection des compétences exclusives rendrait ce règlement inapplicable à tout aérodrome comme celui qu’exploitent Mme Lacombe et M. Picard. Avec égards pour l’opinion exprimée par la Juge en chef, il me semble qu’elle passe outre à quelques étapes de l’analyse de l’entrave et que rien ne justifie sa conclusion sur cette question.
[168] Dans le présent pourvoi, il n’a pas été démontré que l’application de l’ensemble de la réglementation de zonage de la municipalité de Sacré-Cœur se traduirait par une entrave aux activités de la petite aviation dans ce secteur. Les dispositions en cause respectent donc le critère de l’applicabilité. Il convient donc maintenant de contrôler leur opérabilité.
C. Contrôle d’opérabilité
[169] À la base, le règlement de zonage no 210 de la municipalité de Sacré‑Cœur n’établit aucune prescription susceptible d’entrer en conflit avec une autre prescription ou une interdiction incompatible qui serait pertinente en l’espèce. Le règlement a plutôt pour effet de limiter la liberté des citoyens ou intéressés d’user à leur guise de leur propriété ou des espaces publics. Il est par nature prohibitif, et il ne contredit aucune prescription positive imposée aux intimés par la Loi sur l’aéronautique ou le Règlement canadien de l’aviation. Les intimés peuvent se conformer au règlement municipal sans enfreindre les textes fédéraux. Il n’y a donc pas en l’espèce conflit d’application au sens strict. Il reste à déterminer s’il y a conflit d’objectifs.
[170] Comme je l’explique plus tôt, dans l’affaire Mangat, l’objectif poursuivi par la législation fédérale — qui s’exprimait par un droit (right) positif — entrait en conflit avec la législation provinciale. Dans Spraytech, l’interdiction provinciale et l’interdiction fédérale — par dérogation de laquelle un droit (right) positif était conféré — n’étaient pas de même nature. Dans cette dernière affaire, la disposition municipale pouvait opérer, c’est-à-dire produire ses effets, sans entrer en conflit avec l’objectif poursuivi par la norme fédérale. En l’espèce, nous verrons, comme je l’ai indiqué précédemment, que la législation fédérale ne confère aucun droit positif avec l’exercice duquel la réglementation municipale en cause serait incompatible.
[171] L’alinéa 4.9e) de la Loi sur l’aéronautique prévoit que « [l]e gouverneur en conseil peut prendre des règlements sur l’aéronautique et notamment en ce qui concerne [. . .] les activités exercées aux aérodromes ainsi que l’emplacement, l’inspection, l’enregistrement, l’agrément et l’exploitation des aérodromes ». Or, du moins au moment des faits pertinents, une seule disposition réglementaire prise relativement à l’emplacement des aérodromes permettait de conférer un droit positif d’exploiter un aérodrome à un endroit déterminé. Il s’agit de l’al. 302.01(1)a) du Règlement canadien de l’aviation, qui rend applicable aux « aérodromes situés dans la zone bâtie d’une ville ou d’un village » les exigences relatives à l’obtention d’un certificat d’aéroport délivré par le ministre. Cette disposition n’a aucune application en l’espèce. Ces exigences s’appliquent aussi, sauf exceptions, « aux aérodromes terrestres utilisés par un exploitant aérien afin de fournir un service aérien régulier de transport de passagers » (al. 302.01(1)b)). Elles peuvent aussi, sauf pour les mêmes exceptions, être étendues à tout autre aérodrome « pour lequel le ministre est d’avis que le respect des exigences nécessaires à la délivrance d’un certificat d’aéroport serait dans l’intérêt public et augmenterait la sécurité quant à l’utilisation de l’aérodrome » (al. 302.01(1)c)). Or celles-ci concernent la sécurité et l’intérêt public en général, et non l’aménagement du territoire en particulier. En tout état de cause, l’effet d’un tel certificat à l’égard d’un règlement municipal de zonage valide et applicable n’a pas à être déterminé en l’espèce, puisqu’aucune partie n’a invoqué qu’un tel document était requis pour l’exploitation de l’aérodrome du lac Gobeil et qu’aucun n’a été produit.
[172] Quant à la procédure d’enregistrement par le ministre qui est prévue à l’art. 301.03, elle ne constitue en rien une autorisation au sens du droit administratif. Un tel enregistrement est facultatif. Il n’autorise aucun acte ou aucune activité qui serait autrement interdit. Il donne uniquement droit à la publication de certains renseignements relatifs à l’aérodrome en question. Au demeurant, l’enregistrement n’est aucunement accordé moyennant l’approbation de l’emplacement de l’aérodrome. En effet, le ministre est plutôt tenu d’enregistrer tout aérodrome pour lequel les renseignements exigés ont été fournis par l’exploitant (par. 301.03(1)), à cette exception près qu’il « peut refuser d’enregistrer un aérodrome si l’exploitant ne respecte pas les exigences des articles 301.05 à 301.09 [relatifs à la sécurité] ou lorsque l’utilisation de l’aérodrome est [autrement] susceptible de constituer un danger pour la sécurité aéronautique » (par. 301.03(2)). L’emplacement de l’aérodrome n’a d’incidence sur l’enregistrement qu’à titre de renseignement que l’exploitant se doit de tenir à jour s’il ne veut pas perdre l’avantage de la publication (par. 301.03(3)). L’application du règlement de zonage no 210 ne gêne donc l’exercice d’aucun droit conféré par le législateur ou l’administration fédérale de manière positive. Un certificat d’exploitation a aussi été délivré et il convient d’évaluer les conséquences de cet acte administratif.
[173] Le Règlement canadien de l’aviation prévoit qu’il « est interdit d’exploiter un service de transport aérien à moins d’être titulaire d’un certificat d’exploitation aérienne qui autorise l’exploitation d’un tel service et de se conformer à ses dispositions » (par. 700.02(1)). Il précise également que, « à moins d’être titulaire d’un certificat d’exploitation aérienne qui l’y autorise et de se conformer à ses dispositions », il est en principe interdit d’utiliser un avion ou un hélicoptère pour effectuer certains types de travail aérien (par. 700.02(2)).
[174] Comme l’indique le certificat d’exploitation aérienne dont est titulaire 3845443, ce document a été délivré en vertu de la sous-partie 2, intitulée « Opérations de travail aérien », sous-partie qui relève de la partie VII, elle-même intitulée « Services aériens commerciaux ». Il s’agit donc précisément de l’art. 702. L’article 702.08f)(iv) prévoit que, « [l]e certificat d’exploitation aérienne contient[,. . . entre autres,] les conditions particulières en ce qui concerne [. . .] la base principale et, selon le cas, les bases secondaires ». L’article 700.01 du règlement définit ainsi le terme « base principale » : « Lieu où l’exploitant aérien a du personnel, des aéronefs et des installations pour l’exécution d’un travail aérien ou l’exploitation d’un service de transport aérien et où se trouve son principal établissement ». Quant au terme « base secondaire », il est défini à ce même article comme étant un « [e]ndroit où se trouvent des aéronefs et du personnel d’un exploitant aérien et à partir duquel le contrôle d’exploitation est effectué conformément au système de contrôle d’exploitation de l’exploitant aérien ». La démonstration par le demandeur de certificat d’exploitation de sa capacité à maintenir un système de contrôle qui soit conforme aux Normes de service aérien commercial est une des conditions de délivrance d’un certificat d’exploitation aérienne (art. 702.07(1)b) et (2)e); 702.12, 703.07(1)b) et (2)e), 703.16, 704.07(1)b) et (2)f), 704.15, 705.07(1)b) et (2)g); 705.20). La partie III du certificat d’exploitation des intimés indique le lac Sept-Îles comme base principale ainsi que le lac Gobeil et le Lac-à-la-Tortue comme bases secondaires, toutes ces « bases » constituant autant de conditions particulières d’exploitation. On pourrait croire que la partie III du certificat, qui indique les bases principales et secondaires, confère aux intimés un droit positif sur le territoire auquel chacune de ces bases correspond. Or il n’en est rien.
[175] Le certificat d’exploitation aérienne est certes une autorisation, à savoir un acte juridique de droit public, qui possède un caractère discrétionnaire, unilatéral et individuel et confère à son titulaire le droit de déroger à une interdiction générale. Les professeurs Issalys et Lemieux définissent l’autorisation comme une « permission, souvent assortie de conditions, donnée par l’administration à une personne physique ou morale, d’accomplir un acte ou d’exercer une activité qui serait sans cela illicite » (P. Issalys et D. Lemieux, L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives (3e éd. 2009), p. 916 (caractères gras omis)). Cependant, tout ce qui est énoncé dans le document constatant une autorisation n’atteste pas pour autant en soi l’existence d’un droit correspondant.
[176] L’autorisation comprend les conditions d’exercice de l’acte ou des activités qu’elle a pour but de permettre. Ces conditions ne constituent pas en elles-mêmes des droits positifs et leur réalisation peut dépendre de normes juridiques autres que celle en vertu de laquelle l’autorisation est accordée. Qui plus est, de nombreuses autorisations sont assorties de l’obligation de fournir et de tenir à jour certains renseignements dont la mention sur le document constatant l’autorisation ne doit pas être considérée comme l’attestation d’un droit. Un permis de conduire, par exemple, contient normalement une description physique de son titulaire, indique l’adresse de ce dernier et précise s’il doit porter des lentilles correctrices lorsqu’il conduit, mais ne confère pas pour autant quelque droit individualisé d’avoir une certaine apparence physique, d’habiter à une adresse donnée ou de porter des lunettes ou des lentilles cornéennes. En d’autres mots, ce n’est pas parce qu’un permis de conduire indique que le titulaire a les yeux bleus qu’il s’agit d’une autorisation d’avoir les yeux bleus.
[177] Les parties I et II du certificat délivré en l’espèce autorisent l’exploitation de certains types d’aéronefs afin d’offrir des services aériens commerciaux — inspection et surveillance, photographie et excursion — , et ce, à certaines conditions, dont celle de s’en tenir à des vols intérieurs, « entre points au Canada ». C’est là le but de l’autorisation.
[178] Quant à la partie III, qui concerne les « bases », il y est mentionné expressément qu’elle « n’autorise pas les opérations d’aéronefs ». Cette partie a plutôt uniquement pour but de prévoir que le titulaire du certificat devra exploiter son entreprise, avoir son établissement principal et effectuer l’autocontrôle de son exploitation aux lieux qu’il a lui-même indiqués. Du reste, l’art. 702.09i)(i), qui s’applique au certificat des intimés, dispose que ce dernier certificat doit préciser, entre autres conditions générales, l’obligation qu’a l’exploitant aérien d’informer le ministre, dans les 10 jours ouvrables, après « avoir apporté tout changement à sa dénomination sociale, à son nom commercial, à sa base principale, à ses bases secondaires ou à son personnel de gestion ». Conformément à cette disposition, le certificat de 3845443 comporte une telle obligation parmi les conditions générales qu’il impose, en l’occurrence la condition générale (i) (d.a., vol. III, p. 137).
[179] Il ressort donc clairement de la lecture du règlement que l’indication obligatoire des bases d’activités et celle de tenir à jour ces informations ne vise qu’à tenir à jour les registres et à permettre aux inspecteurs de faire leur travail, c’est-à-dire se rendre au bon endroit pour y faire les inspections de sécurité. Il n’y a ici aucune espèce de contrôle de l’opportunité du choix d’emplacement. Il ne s’agit aucunement de l’exercice d’un pouvoir réglementaire d’aménagement du territoire, mais plutôt simplement d’une obligation d’information accessoire à l’exercice d’un pouvoir de contrôle de sécurité. Le titulaire du certificat peut, sous réserve des dispositions concernant la sécurité, changer ses bases à son gré, sans être assujetti au contrôle de ce changement; il doit seulement en informer le ministre.
[180] Il est donc clair que la partie III du certificat d’exploitation aérienne des intimés ne confère aucun droit positif d’exploiter des aéronefs ou une entreprise de travail aérien sur un territoire donné. Le choix des bases n’est pas soumis à l’examen et à l’approbation du ministre. À la différence de l’exigence de certification prévue à l’art. 302.01(1)a) pour les aérodromes situés dans une zone bâtie, la partie VII du Règlement canadien de l’aviation ne constitue pas un régime d’autorisation comme « technique d’aménagement de l’espace », mais bien comme « technique de protection du public », pour emprunter certaines notions exprimées par les professeurs Issalys et Lemieux (p. 923-926 et 928-930).
[181] En somme, relativement à la question de l’opérabilité du règlement de zonage no 210, j’estime que le fait de se conformer à celui-ci n’a pas davantage pour effet d’entraver la réalisation d’un objectif poursuivi par le Parlement au moyen de la Loi sur l’aéronautique ou du Règlement canadien de l’aviation que d’entraîner l’inobservation de l’un ou l’autre de ces textes. L’application du premier ne gêne l’exercice d’aucun droit que les seconds attribueraient de façon positive à 3845443, laquelle ne dispose en vertu du droit fédéral, à défaut d’interdiction, que de la liberté d’exploiter un aérodrome. Comme il n’existe en l’espèce aucun conflit entre, d’une part, la Loi sur l’aéronautique, le Règlement canadien de l’aviation et le certificat d’exploitation aérienne dont est titulaire 3845443 et, d’autre part, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et le règlement de zonage no 210 tel que modifié par le règlement no 260, la prépondérance des premiers ne saurait en conséquence être invoquée.
V. Conclusion
[182] J’arrive donc à une conclusion diamétralement opposée à celle de la Juge en chef. Notre divergence d’opinions a deux grands fondements.
[183] Le premier réside dans mon interprétation du règlement municipal. J’y lis que les activités aériennes sont validement autorisées dans certaines zones et que l’adoption du règlement no 260 n’a rien changé aux normes qui s’appliquaient hors de la nouvelle zone qu’il créait. Le fait que des activités aériennes aient pu être exercées au lac Gobeil avant 1995 n’est pas source de droit en faveur des intimés. Ces activités ont d’ailleurs déclenché le processus d’adoption du règlement no 260 afin, notamment, que les intérêts des villégiateurs du lac Gobeil puissent être protégés. L’autre dimension de la modification de 1995 consistait à accommoder spécialement les activités aériennes sur le lac Long, ce que j’estime avoir représenté un débordement constitutionnel mineur et fonctionnel, donc valide. Ma lecture de la réglementation en cause allant dans le sens de sa validité, j’ai donc pour ma part été appelée à en contrôler l’applicabilité, puis, répondant de manière positive à cette question également, j’ai dû enfin effectuer un contrôle d’opérabilité qui n’a pas davantage permis de déceler quelque problème que ce soit.
[184] Le second fondement de notre divergence d’opinions se situe à un niveau plus fondamental, dont la portée dépasse le strict cadre des faits de la présente affaire. Je vois dans les motifs de la Juge en chef dans le présent dossier et dans l’affaire COPA une modification de la doctrine de la protection des compétences exclusives, une remise en question des doctrines du double aspect et de la compétence accessoire ainsi qu’une invitation à l’application de la doctrine de la prépondérance en l’absence de tout conflit, alors même que toutes ces doctrines ont été revues il y a quelques années seulement. La sécurité du droit s’en trouve affectée. De plus, tout ceci pointe dans une seule direction, un fédéralisme davantage dualiste, voire plus centralisé. Cette démarche ouvre la porte à la prédation des compétences provinciales. Elle dément l’affirmation du professeur Hogg qui soutient que les grandes orientations constitutionnelles données par le Conseil privé sont probablement irréversibles (Hogg, p. 5-18 et 5-19). Elle mine aussi l’héritage constitutionnel du juge en chef Dickson, lequel est fondé sur le fédéralisme coopératif. À mon avis, une telle évolution n’est aucunement requise et encore moins souhaitable.
[185] En effet, il y a quelque chose de fondamentalement incohérent dans l’interprétation des règles de notre fédéralisme si, en l’absence de toute entrave véritable à des activités relevant au cœur d’une compétence fédérale protégée ou en l’absence de mesure législative fédérale incompatible, une municipalité ne peut prescrire des limites raisonnables pour faire en sorte que les usagers du territoire s’adonnent à des usages compatibles les uns avec les autres. Qu’il s’agisse de cas où des écoles de pilotage sont autorisées à exploiter leur entreprise en milieu urbain (plus de 500 mouvements d’aéronefs par jour) ou du décollage d’hydravions en rase-mottes au-dessus d’une plage publique, les gouvernements qui sont le plus près des citoyens et qui sont compétents en matière d’aménagement du territoire doivent disposer d’une marge de manœuvre raisonnable pour intervenir en cas d’inaction ou d’indifférence du gouvernement central. Cette marge de manœuvre leur est fournie, entre autres, par le critère de protection atténué qu’est l’entrave. Éliminer la considération de l’effet pratique de la mesure législative concernée pour déterminer s’il y a entrave aux activités au sens de la doctrine de la protection des compétences a, à mon avis, des conséquences néfastes à long terme.
[186] En l’espèce, que des villégiateurs puissent en toute sécurité profiter d’un lac alors que les hydravions se voient autoriser l’accès à un autre lac me paraît une solution tout à fait logique et conforme à notre droit. Un tel compromis ne constitue qu’un exemple, au niveau local, des résultats auxquels mène une conception du fédéralisme canadien qui met l’accent sur la coopération plutôt que sur la confrontation.
[187] Pour ces motifs, j’accueillerais l’appel et je rétablirais le jugement de la Cour supérieure.
Pourvoi rejeté avec dépens, la juge Deschamps est dissidente.
Procureur de l’appelant : Procureur général du Québec, Ste‑Foy.
Procureurs des intimés Anabelle Lacombe, Jacques Picard et 3845443 Canada Inc. : Lavery, de Billy, Montréal.
Procureurs de l’intimée Canadian Owners and Pilots Association : Pateras & Iezzoni, Montréal.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Procureur général du Canada, Montréal.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick : Procureur général du Nouveau‑Brunswick, Fredericton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique : Procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureurs de l’intervenante l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto : Osler, Hoskin & Harcourt, Toronto.
* Voir Erratum [2011] 1 R.C.S. iv.
**Règlement relatif aux permis et certificats, aux conditions préalables à l’émission de permis de construction, ainsi qu’à l’administration des règlements de zonage, de lotissement et de construction (1993).
***Règlement de zonage (1993).
****Règlement aux fins de modifier le règlement numéro 209 intitulé « Règlement relatif aux permis et certificats, aux conditions préalables à l’émission de permis de construction, ainsi qu’à l’administration des règlements de zonage, de lotissement et de construction », le règlement numéro 210 intitulé « Règlement de zonage », le règlement numéro 211 intitulé « Règlement de lotissement », de façon à créer la nouvelle zone 61-RF (1995).
***** Règlement de zonage (1993).
****** Règlement aux fins de modifier le règlement numéro 209 intitulé « Règlement relatif aux permis et certificats, aux conditions préalables à l’émission de permis de construction, ainsi qu’à l’administration des règlements de zonage, de lotissement et de construction », le règlement numéro 210 intitulé « Règlement de zonage », le règlement numéro 211 intitulé « Règlement de lotissement », de façon à créer la nouvelle zone 61-RF (1995).
******* Règlement relatif aux permis et certificats, aux conditions préalables à l’émission de permis de construction, ainsi qu’à l’administration des règlements de zonage, de lotissement et de construction (1993).
******** Règlement de lotissement (1993).
