Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52
General Manager, Liquor Control and Licensing Branch Appelant
c.
Ocean Port Hotel Limited Intimée
et
Le procureur général du Canada, le procureur général
de l’Ontario, le procureur général du Manitoba,
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le ministre
de la Justice et procureur général de l’Alberta Intervenants
Répertorié : Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch)
Référence neutre : 2001 CSC 52.
No du greffe : 27371.
Audition et jugement : 22 mars 2001.
Motifs déposés : 14 septembre 2001.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit administratif -- Tribunaux administratifs -- Commission d’appel -- Indépendance institutionnelle -- Liquor Control and Licensing Act prévoyant que les commissaires sont révocables à tout moment au gré du lieutenant-gouverneur en conseil -- En pratique, les commissaires sont nommés pour un an et exercent leur charge à temps partiel -- Les commissaires jouissent-ils d’une indépendance suffisante pour rendre des décisions sur des contraventions à la loi et prononcer les peines prévues? -- Liquor Control and Licensing Act, R.S.B.C. 1996, ch. 267, art. 30.
À la suite d’une enquête de police puis d’une enquête d’un inspecteur principal de la Liquor Control and Licensing Branch, il est allégué que l’intimée, qui exploite un hôtel et un pub, a commis cinq infractions à la Liquor Control and Licensing Act et aux règlements. Au terme d’une audience, un autre inspecteur principal de la même direction conclut que les allégations ont été prouvées et impose une suspension de deux jours du permis d’alcool de l’intimée. L’intimée interjette appel de novo devant la commission d’appel, la Liquor Appeal Board. Les conclusions sont maintenues à l’égard de quatre des cinq allégations, et la peine est confirmée. En vertu de l’al. 30(2)a) de la Loi, le président et les commissaires « sont révocables à tout moment au gré du lieutenant-gouverneur en conseil ». En pratique, les commissaires sont nommés pour un an et ils exercent leur charge à temps partiel. Tous les commissaires sauf le président touchent une rétribution quotidienne. Le président établit des formations d’un ou trois commissaires, « selon ce qu’il considère indiqué », qui entendent les affaires soumises à la commission. La Cour d’appel conclut que les commissaires n’avaient pas les garanties d’indépendance requises pour des décideurs habilités à prononcer des peines, et annule la décision de la commission.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et l’affaire est renvoyée à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique pour qu’elle statue sur les questions qu’elle n’a pas examinées.
Il est de jurisprudence constante que, en l’absence de contraintes constitutionnelles, le degré d’indépendance requis d’un décideur ou d’un tribunal administratif est déterminé par sa loi habilitante. Il faut interpréter la loi dans son ensemble pour déterminer le degré d’indépendance qu’a voulu assurer le législateur. Confrontés à des lois muettes ou ambiguës, les tribunaux infèrent généralement que le Parlement ou la législature voulait que les procédures du tribunal administratif soient conformes aux principes de justice naturelle. Toutefois, comme pour tous les principes de justice naturelle, le degré d’indépendance requis des membres du tribunal administratif peut être écarté par les termes exprès de la loi ou par déduction nécessaire.
Il existe une distinction fondamentale entre tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires. Du fait de leur compétence inhérente, les cours supérieures sont constitutionnellement tenues d’offrir des garanties objectives d’indépendance institutionnelle et individuelle. Le même impératif constitutionnel s’applique aux tribunaux provinciaux. Par contre, les tribunaux administratifs ne sont pas constitutionnellement séparés de l’exécutif. Ils sont en fait créés précisément en vue de la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Pour remplir cette fonction, ils peuvent être appelés à rendre des décisions quasi judiciaires. Toutefois, vu que leur fonction première est d’appliquer des politiques, il appartient à bon droit au Parlement et aux législatures de déterminer la composition et l’organisation qui permettront aux tribunaux administratifs de s’acquitter des attributions qui leur sont dévolues. Même si certains tribunaux administratifs peuvent parfois être assujettis aux exigences de la Charte relatives à l’indépendance, ce n’est généralement pas le cas.
Le législateur a exprimé sans équivoque l’intention que les commissaires soient nommés à titre amovible. On ne peut donc pas soutenir que la loi est ambiguë et qu’il faut par conséquent l’interpréter comme imposant un degré d’indépendance plus élevé afin de satisfaire aux exigences de la justice naturelle, si tant est qu’une norme plus élevée s’impose. Lorsque, comme en l’espèce, l’intention du législateur est sans équivoque, il n’y a pas lieu d’importer les théories de common law en matière d’indépendance. La présente espèce ne fait pas jouer non plus quelque garantie constitutionnelle d’indépendance. Il n’y a rien dans ce qui sous-tend le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale qui permet d’étendre la garantie constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature à la commission. La commission n’est pas un tribunal judiciaire, et elle est loin de posséder les attributs constitutionnels des tribunaux judiciaires. Sa fonction première est l’octroi de permis. La suspension qui a fait l’objet de la plainte se rattachait à l’exercice de cette fonction. Les permis sont accordés sous réserve du respect de la Loi et peuvent être suspendus en cas d’inobservation. L’exercice du pouvoir en cause procède carrément du pouvoir exécutif du gouvernement provincial.
Vu la conclusion relative à l’indépendance de la commission, il est nécessaire de renvoyer l’affaire à la Cour d’appel pour qu’elle examine les questions qu’elle s’est expressément abstenue d’analyser. Plusieurs de ces questions touchent directement la validité de la décision initiale. Comme la Cour d’appel pourra bénéficier des plaidoiries sur la nature de l’audition initiale et des dispositions applicables de la Loi, la Cour renvoie également à son examen la question de savoir si cette audition créait une crainte raisonnable de partialité et, dans l’affirmative, si les procédures de novo devant la commission y ont remédié.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; arrêts mentionnés : Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Ministre du Revenu national c. Coopers et Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; Law Society of Upper Canada c. French, [1975] 2 R.C.S. 767; Katz c. Vancouver Stock Exchange, [1996] 3 R.C.S. 405; Innisfil (Municipalité du canton d’) c. Municipalité du canton de Vespra, [1981] 2 R.C.S. 145; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; Ringrose c. College of Physicians and Surgeons (Alberta), [1977] 1 R.C.S. 814; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Preston c. British Columbia (1994), 92 B.C.L.R. (2d) 298; Re W. D. Latimer Co. and Bray (1974), 6 O.R. (2d) 129; Attorney-General for Ontario c. Attorney-General for Canada, [1947] A.C. 127; Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; R. c. Silveira, [1995] 2 R.C.S. 297; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7, 11d).
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, art. 23.
Evidence Act, R.S.B.C. 1996, ch. 124, art. 10(3).
Liquor Control and Licensing Act, R.S.B.C. 1979, ch. 237 [maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 267], art. 2, 3, 20, 30, 37, 38(1)a) [mod. 1986, ch. 5, art. 11], 45(2) [mod. 1988, ch. 43, art. 21], 48.
Liquor Control and Licensing Regulations, B.C. Reg. 608/78, art. 11(3).
Loi constitutionnelle de 1867, préambule.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1999), 68 B.C.L.R. (3d) 82, 174 D.L.R. (4th) 498, 15 Admin. L.R. (3d) 13, 125 B.C.A.C. 82, 204 W.A.C. 82, [1999] B.C.J. No. 1112 (QL), 1999 BCCA 317, qui a accueilli l’appel de l’intimée contre une décision de la Liquor Appeal Board qui avait confirmé la suspension de deux jours du permis d’alcool de l’intimée. Pourvoi accueilli.
George H. Copley, c.r., et Neena Sharma, pour l’appelant.
Howard Rubin et Peter L. Rubin, pour l’intimée.
Donald J. Rennie et Anne M. Turley, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Dennis W. Brown, c.r., et Lucy McSweeney, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Shawn Greenberg et Rodney G. Garson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Timothy Hurlburt et Sean McDonough, pour les intervenants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le ministre de la Justice et procureur général de l’Alberta.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le Juge en chef — Le présent pourvoi soulève une question de droit administratif cruciale mais largement inexplorée : le degré d’indépendance requis des membres siégeant à des tribunaux administratifs habilités à prononcer des peines. Comme l’ont souligné les procureurs généraux intervenants, cette question met en cause la structure d’organismes administratifs dans l’ensemble du pays.
2 La Cour a accueilli le pourvoi à la fin de l’audience, avec motifs à suivre. Voici les motifs de ce jugement.
I. Le contexte
3 Ocean Port Hotel Ltd. exploite un hôtel et un pub à Squamish, en Colombie-Britannique. Dans un rapport d’enquête sur plusieurs incidents survenus à l’hôtel Ocean Port ou à proximité, la GRC a conclu que l’établissement n’avait pas été exploité en conformité avec la Liquor Control and Licensing Act, R.S.B.C. 1979, ch. 237 (maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 267) (la « Loi »), les règlements et les conditions attachées à son permis d’alcool. Mel Tait, inspecteur principal à la Liquor Control and Licensing Branch (la « direction générale »), a mené une enquête sur ces incidents, laquelle a abouti à la tenue, en vertu de l’art. 20 de la Loi, d’une audience présidée par Peter Jones, autre inspecteur principal à la direction générale.
4 À l’audience, l’inspecteur principal Tait a produit des informations pour étayer les cinq allégations suivantes de non-conformité :
1. 12 mai 1996 : Une personne en état d’ivresse a été trouvée à l’intérieur de l’hôtel Ocean Port, en contravention des al. 45(2)a) et b) de la Loi.
2. 12 mai 1996 : Le client en état d’ivresse a cherché la bagarre, en contravention de l’al. 38(1)a) de la Loi.
3. 4 octobre 1996 : Ocean Port a omis de se conformer à l’art. 37 de la Loi en permettant que des mineurs entrent dans l’établissement et y demeurent.
4. 26 octobre 1996 : Ocean Port a permis qu’un client s’enivre, en contravention de l’al. 45(2)a) de la Loi.
5. 26 octobre 1996 : Deux clients ont été vus emportant de l’alcool de l’hôtel Ocean Port, en contravention du par. 11(3) des Liquor Control and Licensing Regulations, B.C. Reg. 608/76.
5 L’inspecteur principal Jones a conclu que les allégations avaient été prouvées suivant la prépondérance des probabilités. Il a imposé une suspension de deux jours du permis d’alcool de l’intimé, à appliquer un vendredi et un samedi, et a ordonné l’affichage bien en vue d’un avis public de la suspension. Il a avisé Ocean Port de sa décision par lettre.
6 Ocean Port a interjeté appel de cette décision devant la Liquor Appeal Board (la « commission ») par voie d’appel de novo. À l’audience, la commission a entendu le témoignage de trois agents de la GRC et de deux témoins d’Ocean Port. Elle a retenu le témoignage des agents plutôt que celui des témoins d’Ocean Port sur les points où il y avait divergences, estimant qu’il était plus crédible et cohérent. Dans une décision motivée, la commission a confirmé la décision de l’inspecteur principal Jones sur les première, deuxième, troisième et cinquième allégations. Elle a conclu que les mesures qu’Ocean Port disait avoir été prises par le portier ne constituaient pas une preuve de diligence raisonnable. Elle a confirmé la suspension de deux jours, à appliquer un vendredi et un samedi, qu’elle estimait appropriée. La formation a reconnu que la surveillance des lieux s’était améliorée depuis qu’un nouveau gérant avait été nommé, mais elle a fait observer que deux des infractions étaient postérieures à sa nomination.
7 Ocean Port a demandé et obtenu l’autorisation d’interjeter appel à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique en vertu du par. 30(9) de la Loi. Le Juge en chef de la Colombie-Britannique a sursis à la suspension du permis jusqu’à l’issue de l’appel.
8 Devant la Cour d’appel ((1999), 68 B.C.L.R. (3d) 82, 1999 BCCA 317), Ocean Port a, pour la première fois, allégué que la commission n’avait pas l’indépendance suffisante pour rendre la décision et infliger la peine et, qu’en conséquence, la décision devait être annulée. Ocean Port s’est également opposée à l’ordonnance pour les motifs que : (1) pour étayer les allégations faites contre elle, la commission s’est fondée sur du ouï-dire et sur une preuve non pertinente et insuffisante, en contravention des principes de justice naturelle et de son obligation d’équité; (2) la commission a commis une erreur de droit dans son application du par. 10(3) de l’Evidence Act, R.S.B.C. 1996, ch. 124, et (3) la compétence du directeur général en vertu de la Loi se limitait aux questions liées à la conformité et ne pouvait pas fonder une décision sur une « infraction », pouvoir qui est réservé aux tribunaux judiciaires.
9 La Cour d’appel, par la voix du juge Huddart, a conclu que les personnes nommées à la commission n’avaient pas l’inamovibilité nécessaire pour assurer leur indépendance. Le juge Huddart a commencé son analyse en soulignant que les parties convenaient que la cour devait se guider sur les principes dégagés par le juge Gonthier dans 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919. Bien qu’il ait énoncé ces principes en relation avec l’art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C-12, le juge Gonthier s’est inspiré des règles de justice naturelle et d’équité en common law pour interpréter les garanties d’indépendance et d’impartialité établies dans cette disposition. Le juge Huddart a retenu deux principes exposés dans Régie : (1) les décideurs gouvernementaux prononçant des peines doivent respecter les exigences d’impartialité et d’indépendance; (2) le contenu de ces exigences dépend de l’ensemble des circonstances « et notamment des termes de la loi en vertu de laquelle l’organisme agit, de la nature de la tâche qu’il accomplit et du type de décision qu’il est appelé à rendre » (Régie, par. 39).
10 Le juge Huddart a conclu que la décision de suspendre un permis pour violation de la Loi ressemblait beaucoup à une décision judiciaire. Cette sanction a des conséquences graves, bien que purement financières. Dans les circonstances, a-t-elle conclu, le contenu des règles d’équité procédurale, dont l’exigence d’indépendance, est proche des normes requises des cours de common law.
11 Pour le juge Huddart, la plainte d’Ocean Port touchant l’équité se ramenait à deux questions centrales : la fusion, dans la personne des inspecteurs principaux, des rôles de juge et de poursuivant du directeur général, et l’admission, aux deux audiences, de la preuve par ouï-dire. Elle a fait remarquer que si les contraventions alléguées avaient été poursuivies à titre d’infractions criminelles en vertu de l’art. 48 de la Loi, les garanties procédurales applicables devant la Cour provinciale auraient bien pu mener à des conclusions de fait différentes. De plus, l’amende maximale de 10 000 $ pour une infraction prévue à l’art. 48 pourrait être moins coûteuse que la suspension de deux jours décrétée par la commission. Elle a également noté que notre Cour, dans Régie, a conclu que le cumul des fonctions des inspecteurs principaux créait une crainte raisonnable de partialité. Elle a toutefois conclu qu’il n’était pas nécessaire de traiter de la décision de l’inspecteur principal Jones de suspendre le permis, étant donné que le directeur général avait convenu que cette décision initiale ne pouvait être maintenue que si le processus d’appel était valide.
12 Ceci menait au cœur de l’appel, soit les préoccupations d’Ocean Port touchant l’indépendance de la commission. Se fondant sur Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, le juge Huddart a souligné les trois principales composantes de l’indépendance institutionnelle : l’inamovibilité, la sécurité financière et le contrôle administratif. En l’occurrence, seule la première, l’inamovibilité, était en cause. Après examen de la Loi et de la preuve, elle a constaté que la commission procédait par nominations à temps partiel et à durée déterminée. Les commissaires étaient révocables en tout temps mais avaient droit à leur rémunération pour la durée de leur mandat. La question essentielle était de savoir si ces nominations assuraient une inamovibilité suffisante.
13 Considérant la décision de notre Cour dans Régie, le juge Huddart estimait que les nominations à titre amovible à des organismes administratifs tels la Régie des permis d’alcools du Québec et la commission d’appel en l’espèce, qui appliquent des sanctions en cas de violation de la loi, ne peuvent satisfaire à l’exigence d’inamovibilité. Elle a conclu qu’il n’y avait pas de différence entre les nominations à la commission pour des mandats à temps partiel et à durée déterminée, et les nominations à temps plein à titre amovible, étant donné qu’un commissaire peut être démis de ses fonctions (ou ne pas être appelé à siéger) au gré du gouvernement. La commission n’avait donc pas le degré d’indépendance nécessaire, et sa décision a été annulée. Étant donné que la validité de la décision en premier ressort dépendait d’une audition équitable devant la commission, cette décision a également été annulée. Vu cette conclusion, le juge Huddart n’a pas examiné les autres moyens d’appel d’Ocean Port.
14 Dans une ordonnance ultérieure, le juge Ryan de la Cour d’appel a sursis à l’exécution du jugement jusqu’à la décision de notre Cour sur l’autorisation de pourvoi ou, si elle était accordée, sur le pourvoi (1999), 128 B.C.A.C. 130. Notre Cour a accordé l’autorisation ([2000] 1 R.C.S. xii) et le sursis est demeuré en vigueur jusqu’au jugement accueillant le pourvoi, prononcé le 22 mars 2001.
II. La loi
15 Les dispositions applicables de la Liquor Control and Licensing Act, R.S.B.C. 1996, ch. 267, sont les suivantes :
[traduction]
2 (1) La Direction générale des permis d’alcool, établie au sein du ministère, est maintenue.
(2) La Direction générale peut délivrer des licences et des permis d’achat d’alcool auprès de la Direction générale de la distribution des boissons alcooliques, pour revente et usage en conformité avec la présente loi et la Liquor Distribution Act.
3 (1) Conformément à la Public Service Act, le ministre nomme le directeur général et fixe sa rémunération.
(2) Sous réserve des décrets et des directives du ministre touchant des questions d’intérêt général, le directeur général doit
a) appliquer la présente loi;
b) surveiller tous les établissements et les fabricants d’alcool titulaires d’un permis.
20 (1) En plus des autres pouvoirs qui lui sont conférés par la présente loi, le directeur général peut, de sa propre initiative ou à la suite d’une plainte, prendre des mesures contre un titulaire de permis pour l’un ou l’autre des motifs suivants :
a) le titulaire du permis contrevient à une exigence de la présente loi, des règlements et d’une condition attachée à son permis;
b) le titulaire du permis est déclaré coupable d’une infraction aux lois du Canada ou de la Colombie-Britannique ou aux règlements d’une municipalité et d’un district régional, si l’infraction se rapporte à l’établissement ou à sa gestion;
c) le titulaire du permis omet, de façon répétée, de garder son établissement en bon état de propreté et d’y maintenir l’ordre;
d) une circonstance prévue à l’article 16, empêche la délivrance d’un permis;
e) une licence, un permis ou un certificat, délivré par une autorité municipale, régionale, provinciale ou fédérale et requis pour exploiter l’établissement, a été suspendu ou révoqué.
(2) Dans le cas où le directeur général peut, en vertu du paragraphe (1), prendre une mesure contre le titulaire de permis, il peut, après avoir tenu ou non une audience, appliquer l’une ou plusieurs des sanctions suivantes à l’encontre du titulaire du permis :
a) émettre un avertissement;
b) assujettir son permis à des conditions ou révoquer ou modifier les conditions existantes du permis;
c) lui infliger une amende, dans les limites permises;
d) suspendre ou révoquer, totalement ou partiellement, son permis.
(3) Nonobstant l’alinéa (2)d), le directeur général doit suspendre ou révoquer le permis du titulaire qui a été déclaré coupable
a) d’une infraction aux lois mentionnées du Canada ou de la Colombie-Britannique,
b) d’une infraction à la présente loi, si la personne a commis cette infraction dans les trois années suivant sa déclaration de culpabilité pour une infraction à la présente loi.
30 (1) Est maintenue la Commission d’appel des permis d’alcool, composée d’un président et des commissaires que peut nommer le lieutenant‑gouverneur en conseil.
(2) Le président et les commissaires
a) sont révocables à tout moment au gré du lieutenant-gouverneur en conseil et
b) ont droit
(i) de recevoir la rémunération que fixe le lieutenant-gouverneur en conseil,
(ii) d’être remboursés des dépenses raisonnables qu’ils engagent dans l’exécution de leurs fonctions de commissaires.
(3) Le président peut désigner un vice-président.
(4) Sous réserve des paragraphes 31(6) et (8), la commission d’appel connaît de toute question faisant l’objet d’un appel en vertu de l’article 31.
(5) Le président peut établir une ou plusieurs formations, chacune étant composée de un ou de trois commissaires, selon ce qu’il considère indiqué, pour connaître de toute affaire soumise à la commission d’appel, et lorsqu’une formation est établie,
a) le président doit désigner un des membres de la formation pour en présider les réunions,
b) la formation a la compétence de la commission d’appel à l’égard de toutes les questions soumises à la commission sous le régime de la présente loi. . .
16 Le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 dispose notamment :
Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle‑Écosse et du Nouveau‑Brunswick ont exprimé le désir de s’unir en fédération pour former un seul et même dominion sous la Couronne du Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande, avec une constitution semblable dans son principe à celle du Royaume‑Uni. . .
III. Question en litige
17 La question est de savoir si les commissaires jouissent d’une indépendance suffisante pour rendre des décisions sur des contraventions à la Loi et prononcer les peines qu’elle prévoit. Notre Cour n’est pas saisie des autres moyens que fait valoir l’intimée contre la décision initiale de l’inspecteur principal d’infliger une peine.
IV. Analyse
18 Le présent pourvoi concerne l’indépendance de la commission. La Cour d’appel a conclu que les commissaires n’avaient pas les garanties d’indépendance requises pour des décideurs habilités à prononcer des peines. Plus précisément, la Cour estimait que les commissaires — nommés « au gré » de l’exécutif pour exercer un mandat à temps partiel — n’avaient pas l’inamovibilité requise pour préserver une apparence d’indépendance. Elle a donc annulé la décision de la commission.
19 L’appelant, avec l’appui des procureurs généraux intervenants, fait valoir que ce raisonnement ne tient pas compte d’un principe de droit fondamental : en l’absence de contestation constitutionnelle, le régime prévu par la loi prime sur les principes de justice naturelle de la common law. La Loi prévoit expressément que les commissaires sont nommés à titre amovible par le lieutenant‑gouverneur en conseil. Selon l’appelant, la Cour d’appel a invalidé cette disposition validement édictée sans se reporter à un principe ou à une autorité constitutionnels. Essentiellement, la Cour d’appel a érigé un principe de justice naturelle au rang de principe constitutionnel. Ce faisant, elle a commis une erreur de droit manifeste.
20 Cette conclusion est, à mon avis, inéluctable. Il est de jurisprudence constante que, en l’absence de contraintes constitutionnelles, le degré d’indépendance requis d’un décideur ou d’un tribunal administratif est déterminé par sa loi habilitante. C’est la législature ou le Parlement qui détermine le degré d’indépendance requis des membres d’un tribunal administratif. Il faut interpréter la loi dans son ensemble pour déterminer le degré d’indépendance qu’a voulu assurer le législateur.
21 Confrontés à des lois muettes ou ambiguës, les tribunaux judiciaires infèrent généralement que le Parlement ou la législature voulait que les procédures du tribunal administratif soient conformes aux principes de justice naturelle : Ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495, p. 503; Law Society of Upper Canada c. French, [1975] 2 R.C.S. 767, p. 783-784. En pareilles circonstances, les tribunaux administratifs peuvent être liés par l’exigence d’un décideur indépendant et impartial, un des principes fondamentaux de la justice naturelle : Matsqui, précité (le juge en chef Lamer et le juge Sopinka); Régie, précité, par. 39; Katz c. Vancouver Stock Exchange, [1996] 3 R.C.S. 405. De fait, les tribunaux hésiteront à présumer que les législateurs avaient l’intention d’édicter des procédures contraires à ce principe, bien que le degré précis d’indépendance requis dépendra « de l’ensemble des circonstances, et notamment des termes de la loi en vertu de laquelle l’organisme agit, de la nature de la tâche qu’il accomplit et du type de décision qu’il est appelé à rendre » : Régie, par. 39.
22 Toutefois, comme pour tous les principes de justice naturelle, le degré d’indépendance requis des membres du tribunal administratif peut être écarté par les termes exprès de la loi ou par déduction nécessaire. Voir de façon générale : Innisfil (Municipalité du canton d’) c. Municipalité du canton de Vespra, [1981] 2 R.C.S. 145; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; Ringrose c. College of Physicians and Surgeons (Alberta), [1977] 1 R.C.S. 814; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105. En dernier ressort, c’est le Parlement ou la législature qui détermine la nature des relations entre le tribunal administratif et l’exécutif. Il n’est pas loisible à un tribunal judiciaire d’appliquer une règle de common law alors qu’il est en présence d’une directive législative claire. Les tribunaux judiciaires siégeant en révision de décisions administratives doivent se reporter à l’intention du législateur pour apprécier le degré d’indépendance requis du tribunal administratif en cause.
23 Ce principe traduit la distinction fondamentale entre tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires. Du fait de leur compétence inhérente, les cours supérieures sont constitutionnellement tenues d’offrir des garanties objectives d’indépendance institutionnelle et individuelle. Le même impératif constitutionnel s’applique aux tribunaux provinciaux : Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale »). À l’origine, l’exigence de l’indépendance de la magistrature reposait sur la nécessité de marquer la séparation fondamentale entre les pouvoirs judiciaire et exécutif. Elle protégeait et protège toujours l’impartialité et l’image d’impartialité des juges en les gardant contre toute influence de l’extérieur, plus particulièrement celle de l’exécutif : Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 69; Régie, par. 61.
24 Par contre, les tribunaux administratifs ne sont pas constitutionnellement séparés de l’exécutif. Ils sont en fait créés précisément en vue de la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Pour remplir cette fonction, ils peuvent être appelés à rendre des décisions quasi judiciaires. On peut considérer en ce sens qu’ils chevauchent la ligne de partage constitutionnelle entre l’exécutif et le judiciaire. Toutefois, vu que leur fonction première est d’appliquer des politiques, il appartient à bon droit au Parlement et aux législatures de déterminer la composition et l’organisation qui permettront aux tribunaux administratifs de s’acquitter des attributions qui leur sont dévolues. Même si certains tribunaux administratifs peuvent parfois être assujettis aux exigences de la Charte relatives à l’indépendance, ce n’est généralement pas le cas. Ainsi le degré d’indépendance exigé d’un tribunal administratif donné est fonction de l’intention du législateur et, en l’absence de contraintes constitutionnelles, il convient de respecter ce choix.
25 En l’espèce, la législature de la Colombie-Britannique a traité explicitement de la nature des nominations à la commission. En vertu de l’al. 30(2)a) de la Loi, le président et les commissaires « sont révocables à tout moment au gré du lieutenant-gouverneur en conseil ». En pratique, les commissaires sont nommés pour un an (par décret), et ils exercent leur charge à temps partiel. Tous les commissaires sauf le président touchent une rétribution quotidienne. Le président établit des formations d’un ou trois commissaires qui entendent les affaires soumises à la commission, « selon ce qu’il considère indiqué » : par. 30(5).
26 Au nom de la Cour d’appel, le juge Huddart a conclu que ce mode de nomination privait en fait les commissaires de l’inamovibilité, élément essentiel de la garantie d’indépendance. S’appuyant sur Preston c. British Columbia (1994), 92 B.C.L.R. (2d) 298, elle a jugé que, même s’ils avaient le droit d’être rétribués pour toute la durée de leur mandat les commissaires étaient révocables à tout moment. À son avis, la protection supplémentaire offerte par la durée fixe de leur mandat était illusoire. Comme le président a le pouvoir discrétionnaire de choisir les formations d’appel, il est possible que des commissaires ne soient choisis pour aucune et soient donc privés de travail et de rémunération. En conséquence, la nomination pour une durée déterminée, à temps partiel, ne se distingue pas d’une nomination à titre amovible. L’une et l’autre font naître une crainte raisonnable que les commissaires puissent être indûment influencés par la menace de révocation au cas où ils rendraient des décisions que le pouvoir exécutif juge insatisfaisantes.
27 À mon avis, le législateur a exprimé sans équivoque à l’al. 30(2)a) de la Loi l’intention que les commissaires soient nommés à titre amovible. On ne peut donc pas soutenir que la loi est ambiguë et qu’il faut par conséquent l’interpréter comme imposant un degré d’indépendance plus élevé afin de satisfaire aux exigences de la justice naturelle, si tant est qu’une norme plus élevée s’impose. On peut facilement imaginer des garanties d’indépendance plus rigoureuses : nominations à durée déterminée de plus longue durée; nominations à temps plein; processus de sélection des commissaires pour les auditions autre que selon le gré du président. Toutefois, la même question se pose toujours : « Est‑ce là l’intention du législateur? ». Étant donné que le législateur a permis les nominations à titre amovible en pleine connaissance des processus et des pénalités en cause, il est impossible de répondre par l’affirmative. Le juge Huddart conclut que la nomination des commissaires [traduction] « ne vaut pas plus qu’une nomination à titre amovible » (par. 27). C’est pourtant précisément la norme d’indépendance que fixe la Loi. Lorsque, comme en l’espèce, l’intention du législateur est sans équivoque, il n’y a pas lieu d’importer les théories de common law en matière d’indépendance [traduction] « si tentant cela soit-il pour la cour » : Re W. D. Latimer Co. and Bray (1974), 6 O.R. (2d) 129 (C.A.), p. 137.
28 Le problème en l’espèce est en partie attribuable au fait que la commission a apparemment admis devant la Cour d’appel (au par. 9) que [traduction] « la cour doit, dans le présent appel, se guider sur l’examen des principes applicables » que fait l’arrêt Régie. Sur ce point, la Cour d’appel semble s’être estimée liée par les normes d’indépendance exposées dans Régie, sans tenir compte du fait que les exigences d’indépendance dans Régie résultaient de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, une loi à caractère quasi constitutionnel. L’article 23 de la Charte québécoise consacre le droit de toute personne, « en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé » (je souligne). Aucune garantie d’indépendance équivalente ne limite l’action de la législature de la Colombie-Britannique. La Cour d’appel a donc jugé à tort que la norme énoncée dans Régie — plutôt que la volonté du législateur — déterminait le degré d’indépendance exigé dans le cas des commissaires.
29 Le présent pourvoi ne fait pas jouer non plus quelque garantie constitutionnelle d’indépendance. L’intimée ne soutient pas que l’instance devant la commission fait intervenir le droit à un tribunal indépendant garanti par l’art. 7 ou l’al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés. Elle prétend plutôt que le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 exige un degré minimum d’indépendance pour au moins certains tribunaux administratifs. Elle invoque au soutien de sa thèse l’examen que faisait le juge en chef Lamer, au nom de la majorité, de l’indépendance de la magistrature dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale : « l’indépendance de la magistrature est à l’origine un principe constitutionnel non écrit, [. . .] [dont l’existence] est reconnue et confirmée par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 » (par. 83 (souligné dans l’original)). L’intimée affirme que le même principe lie les tribunaux administratifs exerçant des fonctions décisionnelles.
30 Je ne vois malheureusement pas en quoi le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale permet d’affirmer cela. Les termes et le raisonnement de cette décision ne concernent que les cours supérieures et provinciales. Le juge en chef Lamer y étudie la question de l’indépendance de la magistrature, c’est-à-dire des cours de justice formant le pouvoir judiciaire. Ses motifs ne traitent aucunement des tribunaux autres que judiciaires.
31 La raison de fonder la garantie constitutionnelle d’indépendance sur le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 ne s’applique pas, en principe, aux tribunaux administratifs. Le raisonnement du juge en chef Lamer repose sur la référence dans le préambule à une constitution « semblable dans son principe à celle du Royaume‑Uni ». Dans le contexte de la société canadienne d’aujourd’hui, cette garantie s’étend aux cours provinciales (au par. 106) :
Les origines historiques de la protection de l'indépendance de la magistrature au Royaume‑Uni et, partant, dans la Constitution du Canada, remontent à l’Act of Settlement de 1701. Comme nous l'avons dit dans Valente, précité, à la p. 693, c’est de cette loi que «s’inspirent historiquement» les dispositions relatives à la magistrature de la Loi constitutionnelle de 1867. Il faut reconnaître que la loi britannique ne protège que les juges des cours supérieures anglaises. Toutefois, [. . .] l'indépendance de la magistrature est devenue un principe qui vise maintenant tous les tribunaux, et non seulement les cours supérieures du pays.
Ces remarques limitent l’exigence d’indépendance, en tant qu’impératif constitutionnel résultant du préambule, aux cours provinciales et supérieures.
32 Le juge en chef Lamer appuie aussi sa conclusion sur la séparation classique des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. La préservation de cette structure constitutionnelle tripartite, affirme-t-il, commande une garantie constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature. La séparation classique entre le judiciaire et l’exécutif ne mène cependant pas à la même conclusion pour les tribunaux administratifs. Nous avons vu que ces tribunaux chevauchent la ligne de démarcation entre le judiciaire et l’exécutif. Quoiqu’ils exercent une fonction décisionnelle, ils fonctionnent en fin de compte dans le cadre du pouvoir exécutif de l’État, conformément au mandat confié par la législature. Ce ne sont pas des tribunaux judiciaires et ils ne remplissent pas la même fonction constitutionnelle que ceux‑ci.
33 La Constitution est un instrument organique et elle doit être interprétée avec souplesse afin de tenir compte des changements de circonstances : Attorney- General for Ontario c. Attorney-General for Canada, [1947] A.C. 127 (C.P.). En fait, dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, le juge en chef Lamer se fonde sur ce principe pour étendre la tradition des cours supérieures indépendantes (dérivée de la constitution du Royaume-Uni) à tous les tribunaux judiciaires, disant que « notre Constitution a évolué avec le temps » (par. 106). Toutefois, je ne vois rien dans ce qui sous-tend le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale qui nous autorise à étendre à la commission la garantie constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature. La commission n’est pas un tribunal judiciaire, et elle est loin de posséder les attributs constitutionnels des tribunaux judiciaires. Sa fonction première est l’octroi de permis. La suspension qui a fait l’objet de la plainte se rattachait à l’exercice de cette fonction. Les permis sont accordés sous réserve du respect de la Loi et peuvent être suspendus en cas d’inobservation. L’exercice du pouvoir en cause procède carrément du pouvoir exécutif du gouvernement provincial.
34 L’intimée soutient subsidiairement que la Cour d’appel a conclu à bon droit à l’existence d’une crainte raisonnable de partialité quant à l’audience initiale tenue par l’inspecteur principal Jones. Selon elle, la véritable question soumise à la Cour d’appel était de savoir si la procédure d’appel était suffisamment équitable pour « remédier » à ce vice de la procédure initiale. Pour « remédier » à la crainte de partialité suscitée par cette première procédure, à ce qu’elle affirme, la commission doit être suffisamment indépendante pour assurer une audition équitable. Selon l’intimée, une audition équitable n’est possible que si les principes de justice naturelle sont respectés, même si la loi constitutive du tribunal administratif prévoit des garanties d’indépendance moins strictes.
35 La plainte déposée à l’égard de la procédure initiale devant l’inspecteur principal Jones a été formulée en ces termes par la Cour d’appel (au para. 15) :
[traduction] L’appelante [Ocean Port Hotel Ltd.] estime que la délégation de certaines fonctions du directeur général aux inspecteurs principaux constitue un manquement au principe de justice naturelle qui exige l’impartialité du décideur. Le cumul de leurs fonctions d’enquêteur, de poursuivant et de décideur viole la règle qui interdit d’être à la fois juge et partie.
36 L’intimée prétend que, par la dernière phrase de ce paragraphe, la Cour d’appel a conclu à la partialité. Or, il ressort du contexte que celle‑ci ne concluait pas à la partialité, mais résumait simplement l’argument de l’intimée. En fait, la Cour d’appel s’est abstenue de trancher la question. Le juge Huddart dit ceci (au para. 18) :
[traduction] Comme l’intimé [directeur général de la commission] a reconnu que la décision initiale ne pouvait être confirmée que si le processus d’appel était valide, je n’estime pas nécessaire d’analyser les arguments touchant la décision initiale de suspendre. Ce qui m’amène au cœur de l’appel, savoir l’indépendance institutionnelle de la commission d’appel. [Je souligne.]
37 Ayant déterminé que la commission ne jouissait pas de garanties suffisantes d’indépendance, le juge Huddart conclut en ces termes (au para. 38) :
[traduction] La conséquence de l’absence d’indépendance de la commission est que sa décision doit être annulée. Étant donné que la validité de la décision de l’inspecteur principal Jones dépendait d’une révision équitable devant la commission, cette décision doit également être annulée. Ayant ainsi conclu, je n’ai pas à considérer si les auditions qu’ont tenues l’inspecteur principal et la commission étaient inéquitables en raison de l’insuffisance de la preuve étayant leurs conclusions de fait ou de l’inadmissibilité de la preuve par ouï-dire. Je n’ai pas davantage à considérer les deux questions distinctes pour lesquelles l’autorisation d’appel a aussi été accordée.
38 La Cour d’appel a clairement refusé d’examiner les questions autres que celle de l’indépendance de la commission. Bien qu’elle ait annulé la décision de l’inspecteur principal, elle l’a fait sur la foi d’une admission attribuée à l’appelant, et non parce qu’elle a conclu que l’audition initiale avait dans les faits contrevenu à la règle de l’impartialité. Cette admission, selon la description du juge Huddart, consistait à reconnaître que [traduction] « la décision initiale ne pouvait être confirmée que si le processus d’appel était valide » (para. 18). C’est sur ce fondement, plutôt que sur une analyse des faits et du droit applicables, que la décision initiale a été annulée.
39 L’appelant ne fait pas la même admission devant notre Cour. Il soutient au contraire que l’audition initiale n’a donné naissance à aucune crainte raisonnable de partialité. Selon lui, à supposer même que l’audition initiale ait pu par ailleurs contrevenir à la règle de l’impartialité, le cumul des fonctions des inspecteurs principaux est autorisé par la loi, et ne peut donc pas être contesté sur cette base. Enfin, soutient-il, conclure qu’il y a eu partialité lors de l’audition initiale ne serait en aucun cas fatal, étant donné que l’audience ultérieure de novo devant la commission a remédié à ce vice.
40 À mon avis, les arguments de l’appelant ont beaucoup de force. Le simple fait que les inspecteurs principaux aient exercé des fonctions d’enquêteurs et de décideurs n’établit pas automatiquement une crainte raisonnable de partialité. L’intimée invoque l’arrêt Régie, dans lequel la Cour a décidé que le cumul de fonctions des avocats et des régisseurs soulevait une crainte raisonnable de partialité. Toutefois, une distinction peut de toute évidence être faite entre l’arrêt Régie et la présente espèce. La crainte de partialité dans l’affaire Régie résultait de la possibilité qu’un seul et même fonctionnaire participe à chaque étape du processus, de l’enquête sur une plainte à la prise de la décision. La préoccupation centrale dans cette affaire, énoncée succinctement par le juge Gonthier, était que « l’avocat poursuivant ne doit sous aucune condition être en mesure de participer au processus d’adjudication » (par. 56; voir aussi les par. 54 et 60).
41 Les allégations de l’intimée en l’espèce sont tout autres. Elle s’inquiète seulement de ce que, à la direction générale, les fonctionnaires chargés des auditions étaient employés par le même organisme comme poursuivants. Toutefois, le juge Gonthier précise bien dans Régie que « le cumul de plusieurs fonctions au sein d'un même organisme administratif ne pose pas nécessairement problème » (par. 47). Le cumul de fonctions d’enquête, de poursuite et de décision au sein d’un organisme est souvent nécessaire pour permettre à un tribunal administratif de remplir efficacement son rôle : Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623. Sans trancher la question, je ferais observer qu’une telle flexibilité peut être appropriée dans le cas d’un système d’octroi de permis mettant en cause des intérêts purement économiques.
42 En outre, en l’absence de contrainte constitutionnelle, il est toujours loisible au législateur d’autoriser un cumul de fonctions qui contrevient par ailleurs à la règle de l’impartialité. Le juge Gonthier fait allusion à cette possibilité dans l’arrêt Régie, au par. 47, en citant les motifs du juge L’Heureux-Dubé dans Brosseau, précité, p. 309-310 :
Comme la plupart des principes, celui‑ci a ses exceptions. Il y a exception au principe «nemo judex» lorsque le chevauchement de fonctions est autorisé par la loi, dans l'hypothèse où la constitutionnalité de la loi n'est pas attaquée.
. . .
Dans certains cas, [le législateur] estimera souhaitable, pour atteindre les objectifs de la loi, de permettre un chevauchement de fonctions qui, dans des procédures judiciaires normales, seraient séparées [. . .] Si la loi autorise un certain degré de chevauchement de fonctions, ce chevauchement, dans la mesure où il est autorisé, n'est généralement pas assujetti per se à la doctrine de la «crainte raisonnable de partialité».
43 Ainsi, à supposer même que le cumul des fonctions des inspecteurs principaux contrevienne par ailleurs à la règle de l’impartialité, il est fort possible que cette structure ait été autorisée par la Loi, à l’époque pertinente.
44 Vu la valeur apparente des arguments de l’appelant, j’hésite à conclure à l’invalidité de la décision initiale uniquement sur la base d’une admission qu’il nie maintenant, ou du moins qu’il désavoue. À l’évidence, notre Cour n’est pas liée par les admissions de droit : R. c. Silveira, [1995] 2 R.C.S. 297; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3. Dans les circonstances toutefois, j’estime préférable de ne pas entrer dans une analyse approfondie de la validité de la décision initiale, surtout en l’absence de décision étayée sur cette question en Cour d’appel. Vu la conclusion relative à l’indépendance de la commission, il est nécessaire de renvoyer l’affaire à la Cour d’appel pour qu’elle examine les questions qu’elle s’est expressément abstenue d’analyser. Plusieurs de ces questions touchent directement la validité de la décision initiale. Comme la Cour d’appel bénéficiera des plaidoiries sur la nature de l’audition initiale et des dispositions applicables de la Loi, je renverrais également à son examen la question de savoir si cette audition créait une crainte raisonnable de partialité et, dans l’affirmative, si les procédures de novo devant la commission y ont remédié.
V. Conclusion
45 Le pourvoi est accueilli avec dépens, l’ordonnance de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique est annulée et l’affaire est renvoyée à la Cour d’appel pour qu’elle statue sur les questions qu’elle n’a pas examinées.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur de l’appelant : Le ministère du Procureur général, Vancouver.
Procureur de l’intimée : Howard Rubin, Vancouver.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Le ministère de la Justice, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Le ministère du Procureur général, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba : Le ministère de la Justice, Winnipeg.
Procureur des intervenants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et du ministre de la Justice et procureur général de l’Alberta : Alberta Justice, Edmonton.
