| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 03 février 2022, 21PA02668

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Les Amis des Tuileries a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler les décisions du 12 novembre 2018 par lesquelles le président-directeur de l'établissement public du musée du Louvre a autorisé l'association Le Monde festif en France à occuper l'esplanade des Feuillants du jardin des Tuileries du 16 novembre 2018 au 11 janvier 2019 et à ouvrir ses installations au public de 11h à 23h45 les dimanche, lundi, mardi, mercredi, jeudi, du 24 novembre 2018 au 6 janvier 2019.

Par un jugement n° 1901270/4-1 du 18 mars 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de l'association Les Amis des Tuileries.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 17 mai 2021, un mémoire ampliatif enregistré le 21 juin 2021 et des mémoires enregistrés les 1er et 14 décembre 2021, l'association Les Amis des Tuileries, représentée par Me Vos, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement n° 1901270/4-1 du tribunal administratif de Paris en date du 18 mars 2021 ;

2°) d'annuler la convention d'occupation du domaine public en date du 8 novembre 2018, et les décisions du 12 novembre 2018, par lesquelles le président-directeur de l'établissement public du musée du Louvre a autorisé l'association Le Monde festif en France à occuper l'Esplanade des Feuillants du jardin des Tuileries, d'une part, du 16 novembre 2018 au 11 janvier 2019 et, d'autre part, à ouvrir ses installations au public de 11h à 23h45 les dimanche, lundi, mardi,

mercredi et jeudi, du 24 novembre 2018 au 6 janvier 2019 ;

3°) d'enjoindre à l'établissement public du musée du Louvre de prendre toutes mesures nécessaires de nature à interdire l'occupation de l'esplanade des Feuillants et du Carré du Sanglier par des manifestations ne poursuivant aucun but scientifique ou culturel et dont la durée annuelle maximale d'occupation cumulées par toutes les manifestations excéderait 3 mois ;

4°) de mettre à la charge de l'établissement public du musée du Louvre une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable, la présidente de l'association ayant été autorisée à interjeter appel par le conseil d'administration ;

- l'exécution des décisions litigieuses, qui n'ont pas été retirées, n'entraîne pas un non-lieu à statuer ; de même l'exécution d'une convention ne justifie pas un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à son annulation ;

- le jugement n'a pas été régulièrement signé ;

- il est entaché d'un défaut de motivation s'agissant du moyen tiré de l'incompatibilité du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries avec son affectation au domaine public et sa destination d'espace ouvert à la promenade ;

- le président-directeur de l'établissement public du musée du Louvre n'avait pas reçu compétence pour signer les décisions contestées ;

- l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques a été méconnu, l'établissement public du musée du Louvre n'ayant pas mis en œuvre une procédure de sélection préalable ;

- le caractère suffisant des mesures de publicité n'est pas démontré ;

- aucun document ne fixe les conditions de renouvellement et de reconduction de la

convention d'occupation ;

- le règlement d'utilisation du jardin des Tuileries, qui fonde les décisions contestées, est illégal faute pour l'administration de justifier de son approbation régulière par le conseil d'administration de l'établissement public du musée du Louvre ;

- elle peut exciper de l'illégalité de ce règlement qui constitue la base légale des décisions contestées ;

- l'article 2 du décret n° 92-1338 du 22 décembre 1992 a été méconnu, l'organisation d'une fête foraine ne relevant pas des missions de l'établissement public du musée du Louvre ;

- les décisions contestées sont entachées d'un détournement de pouvoir, l'établissement public du musée du Louvre ayant agi dans un intérêt financier ;

- ni l'établissement public du musée du Louvre, ni l'association Le monde festif en France ne disposait des autorisations d'urbanisme nécessaires à l'implantation d'une fête foraine ; compte tenu de son objet et de son ampleur, l'opération en cause ne relève pas de la dispense d'autorisation d'urbanisme prévue par l'article R. 421-5 du code de l'urbanisme ;

- la période de référence du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries ne peut être l'année civile, sauf à permettre un détournement et une violation de l'interdiction d'occupation pour une durée supérieure à 6 mois ;

- le règlement d'utilisation du jardin des Tuileries est incompatible avec la destination d'espace ouvert à la promenade des lieux, dès lors qu'il ne prévoit pas de restrictions de lieu et de temps suffisantes aux occupations privatives ;

- les décisions contestées sont également incompatibles avec cette destination et la protection du patrimoine.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 novembre, 8 et 17 décembre 2021, l'établissement public du musée du Louvre, représenté par Me Labetoule, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association requérante.

Il soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable ;

- il n'y a plus lieu de statuer, les décisions litigieuses ayant produit leurs effets ;

- les conclusions dirigées contre la convention d'occupation du domaine public sont irrecevables, s'agissant d'une demande nouvelle présentée postérieurement à l'expiration du délai d'appel ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par un mémoire enregistré le 17 décembre 2021, l'association Le monde festif en France, représentée par Me Colmant, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de l'association requérante une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'y a plus lieu de statuer, l'acte attaqué ayant produit tous ses effets ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'environnement ;

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2005-122 du 25 février 2005, modifiant le décret n° 93-1338 du 22 décembre 1992 portant création de l'établissement public du musée du Louvre ;

- le règlement d'utilisation du jardin des Tuileries pour l'organisation de manifestation culturelles, sportives et professionnelles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Doré, rapporteur,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique,

- et les observations de Me Vos pour l'association Les amis des Tuileries, de Me Costes substituant Me Labetoule pour l'établissement public du musée du Louvre et de Me Colmant pour l'association Le monde festif en France.

Une note en délibéré a été présentée le 17 janvier 2022 pour l'association Les amis des Tuileries.

Considérant ce qui suit :

1. Par une convention d'occupation du domaine public, dont l'établissement public du musée du Louvre a indiqué qu'elle avait été signée le 12 novembre 2018, le président-directeur de cet établissement a autorisé l'association Le Monde festif en France à occuper l'esplanade des Feuillants du Jardin des Tuileries du 16 novembre 2018 au 11 janvier 2019, périodes de montage et de démontage comprises. Par une décision n° DFJM/2018/61 du 12 novembre 2018, il a autorisé, à titre exceptionnel, l'association Le monde festif en France, d'une part, à occuper l'esplanade des Feuillants pour le montage de ses installations du 16 au 23 novembre 2018 et pour leur démontage du 7 au 11 janvier 2019 et, d'autre part, à ouvrir ses installations au public du 24 novembre 2018 au 6 janvier 2019, les dimanche, lundi, mardi, mercredi, jeudi, de 11h à 23h45. L'association Les Amis des Tuileries fait appel du jugement du 18 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation " des deux décisions en date du 12 novembre 2018 aux termes desquelles le président-directeur de l'établissement public du musée du Louvre a autorisé l'occupation de l'Esplanade des Feuillants ", regardée comme étant dirigée, d'une part, contre la convention d'occupation du domaine public et, d'autre part, contre la décision du 12 novembre 2018 accordant à l'association Le monde festif en France des dérogations sur le fondement des articles 5 et 7 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries susvisé.

Sur l'exception de non-lieu à statuer :

2. La circonstance que l'occupation du domaine public en litige soit arrivée à son terme n'est pas de nature à priver d'objet la requête de l'association Les amis des Tuileries. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer soulevée par l'établissement public du musée du Louvre doit être écartée.

Sur la régularité du jugement attaqué':

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".

4. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par le rapporteur, le président de la formation de jugement et le greffier d'audience, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, qui n'imposent pas qu'elle soit également signée par l'assesseur. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce jugement serait irrégulier, faute d'avoir été signé conformément aux dispositions précitées, manque en fait et doit être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Si le juge administratif doit statuer sur l'ensemble des moyens et conclusions qui lui sont soumises, il n'est en revanche pas tenu de répondre à la totalité des arguments présentés à l'appui d'un moyen.

6. En relevant que l'article 5 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries prévoyait des restrictions de temps à l'occupation de l'esplanade des Feuillants et en estimant, par une appréciation qui n'exigeait pas de motivation supplémentaire, que la durée d'occupation privative ainsi permise n'était pas incompatible avec la destination d'espace ouvert à la promenade des lieux, les premiers juges ont indiqué de manière suffisamment précise les motifs par lesquels ils ont écarté le moyen tiré de ce que cette durée, fixée à 6 mois, serait excessive.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

7. En premier lieu, aux termes de l'article 17 du décret du 22 décembre 1992 portant création de l'établissement public du musée du Louvre : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement. Notamment : (...) 8° Il approuve les concessions (...) 10° Il détermine les catégories de contrats et conventions qui, en raison de leur nature ou du montant financier engagé, doivent lui être soumis pour approbation et celles dont il délègue la responsabilité au président (...) ".

8. Il résulte de l'instruction que, par une délibération du 22 juin 2012, le conseil d'administration de l'établissement public du musée du Louvre a délégué à son Président-directeur la signature des contrats et conventions emportant dépenses ou recettes pour un montant inférieur à 2 millions d'euros. La convention en litige prévoyant le versement d'une redevance d'occupation du domaine public de 859 320 euros TTC, l'association Les Amis des Tuileries n'est pas fondée à soutenir que le président-directeur de l'établissement public du musée du Louvre ne pouvait signer ce contrat sans que le conseil d'administration de l'établissement ne l'ait approuvé.

9. Par ailleurs, il ressort des articles 5 et 7 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries approuvé par le conseil d'administration que le président-directeur de l'établissement public du musée du Louvre est compétent pour autoriser une durée de montage et de démontage d'installations supérieure à 2 jours et pour fixer des horaires d'ouverture dérogatoires. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du 12 novembre 2018 serait entachée d'incompétence.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-1-1 du même code : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-1-4 du même code " Lorsque la délivrance du titre mentionné à l'article L. 2122-1 intervient à la suite d'une manifestation d'intérêt spontanée, l'autorité compétente doit s'assurer au préalable par une publicité suffisante, de l'absence de toute autre manifestation d'intérêt concurrente ".

11. Il résulte de l'instruction que, contacté par un opérateur économique souhaitant occuper l'esplanade des Feuillants en vue de l'installation d'un marché de noël pour la période du 18 novembre 2018 au 9 janvier 2019, l'établissement public du musée du Louvre a mis en ligne le 25 mai 2018 un appel public à manifestation d'intérêt concurrente et le 24 juillet suivant un avis rectificatif. Par suite et en tout état de cause, l'association Les amis des Tuileries n'est pas fondée à soutenir que la convention en litige n'aurait pas été précédée d'une procédure de sélection préalable. Le moyen tiré de ce que les règles de la concurrence, notamment celles relatives aux abus de position dominante, auraient été méconnues n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé. Enfin, alors que la convention litigieuse fixe un terme à l'occupation du domaine public autorisée, le moyen tiré de ce qu'aucun document ne fixerait les conditions de renouvellement ou de reconduction de cette convention manque, en tout état de cause, en fait.

12. En troisième lieu, les pièces produites par l'établissement public du musée du Louvre établissent que son conseil d'administration a régulièrement approuvé, par une délibération du 26 juin 2015, la modification de l'article 5 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries portant à six mois, montage et démontage inclus, la durée annuelle maximale d'occupation de l'esplanade des Feuillants.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 22 décembre 1992 susvisé : " Dans le cadre de son projet scientifique et culturel, l'Etablissement public du musée du Louvre a pour missions : (...) 3° D'assurer dans les musées et les jardins qu'il regroupe, et par tout moyen approprié, l'accueil du public le plus large, d'en développer la fréquentation, de favoriser la connaissance de leurs collections, de concevoir et mettre en œuvre des actions d'éducation et de diffusion visant à assurer l'égal accès de tous à la culture ; (...) 7° De préserver, gérer et mettre en valeur les immeubles dont il est doté dans les conditions prévues à l'article 7 du présent décret (...) ".

14. Contrairement à ce que soutient l'association requérante qui invoque son caractère d'établissement public administratif poursuivant un projet scientifique et culturel, l'établissement public du musée du Louvre, qui a notamment pour mission de développer la fréquentation du jardin des Tuileries et d'en assurer la gestion et la mise en valeur, n'a pas excédé ses compétences en prévoyant l'organisation d'une fête foraine sur l'esplanade des Feuillants. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté.

15. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 421-5 du code de l'urbanisme : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l'usage auquel elles sont destinées, les constructions implantées pour une durée n'excédant pas trois mois. / Toutefois, cette durée est portée à : (...) d) La durée d'une manifestation culturelle, commerciale, touristique ou sportive, dans la limite d'un an, en ce qui concerne les constructions ou installations temporaires directement liées à cette manifestation (...) ". Aux termes de l'article R. 421-6 de ce code : " Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques et dans les sites classés ou en instance de classement, la durée d'un an mentionné au d de l'article R. 421-5 est limitée à trois mois ".

16. En application de ces dispositions, les installations nécessaires à la manifestation en cause, dont la durée est inférieure à trois mois, sont dispensées de toute autorisation d'urbanisme. Par suite et en tout état de cause, l'association requérante ne peut utilement invoquer le moyen tiré de l'absence d'autorisation d'urbanisme.

17. En sixième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2121-1 du code général de la propriété des personnes publiques: " Les biens du domaine public sont utilisés conformément à leur affectation à l'utilité publique. Aucun droit d'aucune nature ne peut être consenti s'il fait obstacle au respect de cette affectation ". L'article L. 2122-1 du même code dispose que : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes de l'article L. 2122-2 du même code : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire ". Enfin, aux termes de l'article L. 2122-3 : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable ". Il résulte de ces dispositions que si l'autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine en vue d'y exercer une activité économique, ces autorisations, précaires et révocables, doivent rester compatibles avec l'affectation et la conservation de ce domaine.

18. D'autre part, aux termes de l'article 5 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries pour l'organisation de manifestation culturelles, sportives et professionnelles approuvé par le conseil d'administration de l'établissement public du musée du Louvre le 26 juin 2015 : " La durée annuelle maximale d'occupation des deux espaces nommés l'"Esplanade des Feuillants" et le "Carré du Sanglier" par les manifestations faisant l'objet d'une autorisation visée à l'article 3 ne peut être supérieure à six mois, montage et démontage des installations compris. Cette occupation fait l'objet d'un calendrier prévisionnel annuel dans lequel s'inscrivent les manifestations autorisées. L'exploitation des espaces peut faire l'objet d'une convention pluriannuelle. La durée d'exploitation de chaque autorisation (et donc de chaque manifestation) ne peut excéder deux mois, et deux jours pour le montage et démontage des installations. Cette durée peut être exceptionnellement prolongée sur décision du président-directeur de l'EPML. Cette prolongation ne pourra excéder deux semaines. Toute prolongation éventuelle ne pourra conduire à dépasser la durée maximale d'occupation visée au premier alinéa ".

19. Tout d'abord, il résulte des termes de l'article 5 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries que les autorisations d'occupation susceptibles d'être délivrées sont limitées dans le temps, tant en ce qui concerne chaque manifestation qu'en ce qui concerne la durée annuelle maximale d'occupation. Elles sont également strictement limitées dans l'espace, l'esplanade des Feuillants et le carré du Sanglier ne représentant qu'une faible partie de la superficie du jardin des Tuileries. Dans ces conditions, alors même que l'article 5 du règlement, fixant une durée annuelle maximale d'occupation de l'esplanade des Feuillants de six mois par année civile, permet une occupation de plus de six mois sur douze mois consécutifs, ces restrictions de temps et de lieu sont suffisantes pour préserver l'affectation du jardin des Tuileries à la promenade et à l'agrément du public. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité des dispositions précitées de l'article 5 du règlement d'utilisation du jardin des Tuileries.

20. Ensuite, sous réserve que les restrictions de temps et de lieu nécessaires soient apportées à son organisation, l'activité de fête foraine n'est pas incompatible avec la destination du jardin des Tuileries. En l'espèce, la manifestation autorisée par la convention d'occupation du domaine public et visée par la décision du 12 novembre 2018, dénommée " la Magie de Noël ", est composée de manèges, de stands de restauration, d'artisans et d'animations culturelles. Elle doit occuper l'esplanade des Feuillants du 16 novembre 2018 au 11 janvier 2019, périodes de montage et de démontage comprises. Si l'esplanade des Feuillants est d'une superficie de 11 560 m2, elle ne représente qu'une faible part des plus de 25 hectares du jardin des tuileries et, quand bien même la tenue de la manifestation en cause empêcherait l'accès à certaines statues et œuvres d'art, le reste du jardin des Tuileries demeure librement accessible au public. En outre, la durée de la manifestation est inférieure à deux mois. Ainsi, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la manifestation en cause serait incompatible avec l'affectation du jardin des Tuileries à la promenade et à l'agrément du public, quand bien même elle est à l'origine de nuisances sonores et visuelles pour les riverains et les promeneurs.

21. Enfin, en se bornant à faire valoir que le tassement des sols induit par la manifestation de l'association Le monde festif en France fragiliserait les arbres et rendrait le sol boueux et impraticable pour les piétons, l'association Les amis des Tuileries ne justifie pas que la manifestation en cause serait incompatible avec la conservation du domaine public.

22. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que l'association Les amis des Tuileries n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Les amis des Tuileries une somme de 1 500 euros à verser à l'établissement public du musée du Louvre et à l'association Le monde festif en France, en application de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association Les amis des Tuileries est rejetée.

Article 2 : L'association Les Amis des Tuileries versera à l'établissement public du musée du Louvre et à l'association Le monde festif en France une somme de 1 500 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Les Amis des Tuileries, à l'établissement public du musée du Louvre et à l'association Le monde festif en France.

Copie en sera adressée à la Ville de Paris.

Délibéré après l'audience du 13 janvier 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- M. Gobeill, premier conseiller,

- M. Doré, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 février 2022.

Le rapporteur,

F. DORÉLe président,

J. LAPOUZADE

La greffière,

Y. HERBER

La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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