| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 15 avril 2022, 21NT01097

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer (La Vigie) et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes, à titre principal, d'annuler la délibération du 9 février 2017 par laquelle le conseil de la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté de communes, ainsi que la décision implicite par laquelle la communauté de communes a rejeté le recours gracieux notifié le 28 avril 2017 tendant au retrait de cette délibération, ou, à titre subsidiaire, de les annuler en tant qu'elles soutiennent le projet portuaire de Brétignolles-sur-Mer en refusant d'identifier le secteur sur lequel il sera construit au regard des coupures d'urbanisation et des espaces remarquables au titre de la loi littoral.

Par un jugement no 1707623 du 16 février 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 avril et 11 octobre 2021, l'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer (La Vigie) et M. B... A..., représentés par la SAS Huglo Lepage avocats, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la délibération du 9 février 2017 par laquelle le conseil de la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie a approuvé le schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes, ou, à défaut, d'annuler cette délibération en tant qu'elle a dénié au secteur de la Normandelière la qualification de coupure d'urbanisation ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il n'a pas répondu au moyen tiré de la méconnaissance, par le schéma de cohérence territoriale litigieux, du principe de non-régression ;

- il est irrégulier dès lors qu'il est entaché de contradiction dans ses motifs ;

- il est irrégulier dès lors qu'il a omis de répondre à un moyen d'ordre public soulevé au cours de l'audience tiré de ce que la commune de Brétignolles-sur-Mer n'avait pas qualité pour intervenir faute d'avoir produit une délibération habilitant son maire à agir en justice à la suite du renouvellement du conseil municipal en 2020 ;

- il est insuffisamment motivé en ce qui concerne la réponse au moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation ;

- l'intervention de la commune de Bretignolles-sur-Mer était irrecevable dès lors qu'à la suite des élections municipales de 2020, aucune délibération du conseil municipal nouvellement élu habilitant son maire à agir en justice n'était produite ;

- la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure dès lors que l'absence de mention du secteur de la Normandelière au titre des coupures d'urbanisation relève d'une manœuvre frauduleuse et d'une dénaturation des pièces du dossier ayant faussé gravement l'information du public ;

- le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il a considéré à tort que l'auteur du schéma de cohérence territoriale n'était pas tenu de se prononcer sur l'ensemble des coupures d'urbanisation identifiées sur le secteur de Brétignolles-sur-Mer ;

- le diagnostic et les justifications du rapport de présentation sont insuffisants, de même que l'évaluation environnementale ;

- le schéma de cohérence territoriale est incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme et entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il n'a pas qualifié de coupure d'urbanisation le site de la Normandelière et du Marais Girard ;

- en s'abstenant de reconnaître une telle coupure, le schéma de cohérence territoriale méconnaît le principe de non-régression prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;

- il est incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme en ce qui concerne le site de la Normandelière et du Marais Girard ;

- il est incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme en ce qui concerne le site de la Normandelière et du Marais Girard ;

- il est incompatible avec les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;

- il méconnaît le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2021, la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, représentée par la SELARL d'avocats interbarreaux Cornet-Vincent-Ségurel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire de l'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer (La Vigie) et de M. A... une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La commune de Bretignolles-sur-Mer a présenté des observations le 4 octobre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bréchot,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de Me Babès, substituant Me Lepage, représentant l'association La Vigie et M. A..., les observations de Me Gourdain, substituant Me Marchand, représentant la communauté de communes de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, et les observations de Me Cuny, substituant Me Guillot, représentant la commune de Brétignolles-sur-Mer.

Une note en délibéré présentée par l'association La Vigie et M. A... a été enregistrée le 30 mars 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 mai 2015, le conseil de la communauté de communes du pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie a arrêté le projet de schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. Par un arrêté du 26 novembre 2015, le président de la communauté de communes a décidé l'ouverture d'une enquête publique, qui s'est tenue du 21 décembre 2015 au 29 janvier 2016. La commission d'enquête a remis son rapport le 29 février 2016. Le projet modifié de ce schéma a été approuvé par une délibération du conseil communautaire du 30 juin 2016 et transmis au préfet de la Vendée le 8 juillet suivant. Le 2 septembre 2016, en application des dispositions de l'article L. 143-25 du code de l'urbanisme, le préfet de la Vendée a notifié à la communauté de communes les modifications qu'il estimait nécessaire d'apporter au schéma de cohérence territoriale. Par une délibération du 9 février 2017, le conseil communautaire a approuvé ce schéma modifié et autorisé son président ou son représentant à signer tout document nécessaire à l'entrée en vigueur de ce document d'urbanisme. L'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer (La Vigie), a, par un recours gracieux du 26 avril 2017 reçu le 28 avril suivant, demandé le retrait de la délibération du 9 février 2017. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. L'association La Vigie et M. A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler cette délibération et la décision de rejet de leur recours gracieux. Ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Nantes a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par les requérants. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance, par le schéma de cohérence territoriale litigieux, du principe de non-régression. Il a en outre suffisamment motivé sa réponse aux différents moyens invoqués, notamment au moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du schéma litigieux.

3. En deuxième lieu, la contradiction de motifs affecte le bien-fondé d'une décision juridictionnelle et non sa régularité. Les requérants ne peuvent donc utilement soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier dès lors qu'il serait entaché de contradiction dans ses motifs.

4. En dernier lieu, à la date à laquelle la commune de Brétignolles-sur-Mer a présenté son mémoire en intervention au tribunal administratif de Nantes, le 14 février 2020, le maire de cette commune était autorisé à agir au nom de celle-ci en vertu d'une délibération de son conseil municipal du 9 avril 2014. La circonstance que le conseil municipal ait été renouvelé à la suite des élections municipales, dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020, est sans incidence sur la recevabilité de son intervention, laquelle devait s'apprécier à la date à laquelle elle a été enregistrée au greffe du tribunal administratif. Par ailleurs, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de cette intervention ayant été invoquée par les demandeurs lors de l'audience publique, postérieurement à la clôture de l'instruction, le tribunal n'était pas tenu d'y répondre dans son jugement.

5. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le rapport de présentation :

6. Aux termes de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs en s'appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, notamment au regard du vieillissement de la population et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'agriculture, de préservation du potentiel agronomique, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. / (...) / Il décrit l'articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 131-1 et L. 131-2, avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ". Aux termes de l'article R. 141-2 du même code : " Le rapport de présentation expose le diagnostic prévu à l'article L. 141-3 et précise, le cas échéant, les principales phases de réalisation envisagées. / Au titre de l'évaluation environnementale, le rapport de présentation : / 1° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du schéma ; / 2° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du schéma sur l'environnement et expose les problèmes posés par l'adoption du schéma sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 3° Explique les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du schéma au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national ; / 4° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du schéma sur l'environnement ; / 5° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du schéma prévue à l'article L. 143-28. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du schéma sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 6° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée ". Aux termes de l'article R. 141-3 du même code : " Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du schéma de cohérence territoriale, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée ".

7. Aux termes de l'article L. 104-5 du même code : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur. "

S'agissant du diagnostic et des justifications du rapport de présentation :

8. En premier lieu, il ressort du rapport de présentation que le diagnostic et les prévisions démographiques de la communauté de communes ont été établis au regard des évolutions de population qui ont eu lieu entre 2006 et 2011, faisant apparaître une constante augmentation de la population. Si les requérants soutiennent que ces données n'ont pas été actualisées préalablement à l'approbation du schéma de cohérence territoriale le 9 février 2017, notamment pour prendre en compte les données de population légale disponibles pour l'année 2013, ils n'établissent ni même n'allèguent que la prise en compte des données démographiques postérieures à 2011 aurait conduit à modifier les prévisions d'évolution démographique. Au demeurant, il ressort des écritures de la communauté de communes que l'augmentation de la population sur son territoire s'est poursuivie à un rythme soutenu entre 2011 et 2015.

9. En deuxième lieu, le rapport de présentation comporte, en pages 77 et suivantes, de nombreuses données relatives au diagnostic et aux prévisions en matière de développement économique. Il comporte en outre, en pages 105 et suivantes, des développements sur le projet de port de Brétignolles-sur-Mer, présenté comme l'un des " projets structurants " identifiés par le schéma de cohérence territoriale. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que les données relatives à ce projet, reposant sur des estimations réalisées au regard de plusieurs enquêtes menées au niveau local et sur le nombre d'anneaux disponibles dans les ports environnants, ainsi que sur le constat que la distance qui sépare les ports vendéens est un handicap pour le développement de la plaisance, seraient insuffisantes dans le cadre de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale.

10. En troisième lieu, le rapport de présentation justifie suffisamment les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs. A cet égard, la seule circonstance que les auteurs du schéma de cohérence territoriale litigieux n'aient pas expliqué pour quelles raisons ils n'ont pas identifié le secteur de la Normandelière à Brétignolles-sur-Mer comme constituant une coupure d'urbanisation, alors que le plan d'occupation des sols de cette commune prévoyait une telle coupure à cet endroit, n'est pas de nature à caractériser, dans les circonstances de l'espèce, une insuffisance du rapport de présentation au regard des dispositions citées au point 6.

S'agissant de l'évaluation environnementale :

11. En premier lieu, le rapport de présentation comporte deux parties relatives à " l'analyse de l'état initial de l'environnement et des perspectives de son évolution " (en pages 167 et suivantes) et à " l'analyse des incidences notables prévisibles du schéma sur l'environnement et aux mesures envisagées pour réduire les conséquences de sa mise en œuvre " (en pages 344 et suivantes), ainsi qu'un résumé non technique (en pages 368 et suivantes). Il inclut, en pages 189 et suivantes, des développements sur les milieux aquatiques et notamment les zones humides, dont celles d'importance nationale du " Marais Breton " et d'" Olonne ". Le document d'orientation et d'objectifs comporte pour sa part, en page 77, une carte localisant les zones humides présentes sur le territoire couvert par le schéma, dont la zone " BRT 26 " située dans le secteur de la Normandelière. Au demeurant, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le schéma litigieux n'avait pas à dresser l'inventaire précis de chacune des zones humides présentes sur son territoire.

12. En deuxième lieu, le rapport de présentation indique, en page 365, au sujet des solutions alternatives au projet de port de Bretignolles-sur-Mer, qu'il " n'existe pas d'autre site localisé entre les ports de plaisance des Sables d'Olonne et de Saint-Gilles-Croix-de-Vie susceptibles d'accueillir un tel projet " et que " l'extension du port à sec ne répondrait pas aux enjeux dans la mesure où ce type d'équipement présente des contraintes importantes pour l'usager et où un port à sec présente un impact paysager plus fort ". Ces justifications, en dépit de leur caractère succinct, n'apparaissent pas insuffisantes pour satisfaire aux prévisions du 3° de l'article R. 141-2 du code de l'urbanisme, compte tenu des objectifs et du champ d'application géographique du schéma.

13. En troisième lieu, le rapport de présentation expose, en page 365, les effets sur l'environnement du projet de port de Brétignolles-sur-Mer, en des termes succincts mais suffisants pour satisfaire aux prévisions du 2° de l'article R. 141-2 du code de l'urbanisme. Compte-tenu de l'objet du schéma de cohérence territoriale, qui est de fixer des objectifs et orientations, ainsi que de la circonstance que ce projet de port devait faire l'objet d'une procédure d'évaluation environnementale prévue à un stade ultérieur, notamment dans le cadre de l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Brétignolles-sur-Mer et des autorisations nécessaires pour la réalisation du projet, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'impact de ce projet sur les zones humides, sur la zone naturelle d'intérêt écologique, floristique et faunistique (ZNIEFF) de type II " Dunes, forêt, marais et coteaux du pays d'Olonne ", sur les zones Natura 2000 environnantes, sur les espaces agricoles et sur les paysages est insuffisamment analysé par le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale litigieux.

14. En dernier lieu, les objectifs du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Loire-Bretagne 2016-2021 sont rappelés dans le rapport de présentation, de même que ceux des trois schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) " Vie et Jaunay ", " Auzance Vertonne " et " Marais Breton et Baie de Bourgneuf ". L'articulation du schéma de cohérence territoriale litigieux avec ces schémas est examinée au point 2.5 du rapport de présentation, conformément aux dispositions de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme.

15. Il résulte des points 8 à 14 que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation et de l'évaluation environnementale du schéma de cohérence territoriale litigieux au regard des dispositions citées au point 6 doit être écarté.

En ce qui concerne l'enquête publique et l'information du public :

16. Si les requérants soutiennent que la commission d'enquête a commis une erreur en estimant, au regard du " dossier départemental d'application de la loi littoral " (DDAL) élaboré en 2004 à la suite d'une concertation entre les services de l'État et la commune de Brétignolles-sur-Mer, que la coupure d'urbanisation qui aurait été décidée en 1998 par les auteurs du plan d'occupation des sols de cette commune ne s'appliquait pas au secteur de la Normandellière, mais à un secteur situé plus au sud au niveau des Granges, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette erreur relèverait d'une " manœuvre frauduleuse " de la part de l'auteur du schéma de cohérence territoriale litigieux ni d'une " manipulation des pièces du dossier ayant faussé gravement l'information du public ".

En ce qui concerne le document d'orientation et d'objectifs :

17. Aux termes de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ". Aux termes de l'article L. 141-10 du même code : " Le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger dont il peut définir la localisation ou la délimitation. (...) ; / 2° Les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. / Il arrête, par secteur géographique, des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et décrit, pour chacun d'eux, les enjeux qui lui sont propres ". Aux termes de son article L. 141-20 : " Le document d'orientation et d'objectifs définit les grands projets d'équipements et de services ".

18. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs.

19. Si les requérants soutiennent que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale litigieux est " très peu prescriptif " et compte " davantage de recommandations que de prescriptions ", il ressort au contraire de ce document qu'il fixe, pour chaque sujet traité, des orientations et objectifs, d'ailleurs formulés en termes de " prescriptions ". En tout état de cause, il ne ressort pas des dispositions législatives citées au point 17 que ce document devrait contenir des normes prescriptives en ce qui concerne, notamment, les conditions d'un développement urbain maîtrisé et d'un développement équilibré de l'espace rural, ainsi que les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité.

20. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance du document d'orientation et d'objectifs doit être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité du schéma de cohérence territoriale avec les dispositions particulières au littoral :

21. Aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme, en sa version applicable au litige : " I. - Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral (...) prévues aux chapitres I (...) du titre II (...) ".

S'agissant des coupures d'urbanisation :

22. Aux termes de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation ".

23. Si ces dispositions imposent aux auteurs des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme de préserver, au sein des communes littorales, des espaces laissés à l'état naturel présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation, elles n'obligent pas ces auteurs à préserver de l'urbanisation tous les espaces naturels existants qui seraient susceptibles, eu égard à leurs caractéristiques, d'être regardés comme des coupures d'urbanisation.

24. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale litigieux a retenu cinq coupures d'urbanisation et prévoit que leur préservation " devra être traduite au sein des documents d'urbanisme communaux ". Le rapport de présentation indique que ces coupures ont été déterminées afin d'éviter que l'extension de l'urbanisation ne finisse par produire un front bâti continu ainsi qu'afin de contribuer à l'agrément paysager et à la mobilité des espèces, certaines d'entre elles relevant de périmètres déjà protégés en qualité d'espaces remarquables. Le rapport de présentation ajoute que " des secteurs non bâtis, séparant deux espaces urbanisés et localisés à proximité du rivage, n'ont pas été retenus en tant que coupure d'urbanisation à l'issue du travail d'élaboration du schéma de cohérence territoriale ". Deux des coupures identifiées par le schéma de cohérence territoriale litigieux concernent Brétignolle-sur-Mer, au nord entre La Sauzaie et Jaunay et au sud entre les Conches Arrochaudes et le chenal du Havre de la Gachère. Si les requérants soutiennent que le secteur de la Normandelière et du marais Girard constitue un espace naturel caractérisant une coupure d'urbanisation entre les zones urbanisées de Brétignolle-sur-Mer et de Brem-sur-Mer, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard aux caractéristiques de cet espace déjà partiellement urbanisé le long du littoral, à l'existence d'autres coupures d'urbanisation identifiées de façon pertinente par le document d'orientation et d'objectifs du schéma litigieux et à son échelle territoriale, que l'absence d'identification du secteur de la Normandelière et du marais Girard en tant que coupure d'urbanisation rendrait ce schéma incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme. Au demeurant, la circonstance que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale n'ait pas identifié de coupure d'urbanisation dans ce secteur ne fait pas obstacle, le cas échéant, à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme applicable au territoire de Brétignolles-sur-Mer décident, afin que ce plan soit compatible avec les mêmes dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme, de prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation au sein de ce secteur.

25. Par suite, les moyens tirés de ce que le schéma litigieux serait incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme et entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

S'agissant des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques :

26. Aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. " Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : / 1° Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci ; / (...) / 5° Les marais, les vasières, les tourbières, les plans d'eau, les zones humides et milieux temporairement immergés ; / (...) / 8° Les formations géologiques telles que les gisements de minéraux ou de fossiles, les stratotypes, les grottes ou les accidents géologiques remarquables. / (...) "

27. Il ressort de l'annexe 1 du document d'orientation et d'objectifs du schéma litigieux que l'intégralité du domaine public maritime de la commune de Brétignolles-sur-Mer, dont son estran qui relève du site d'intérêt géologique PAL0014 dit de " l'estran de Brétignolles ", a été identifié parmi les espaces remarquables marins du territoire.

28. En revanche, la partie terrestre du site de la Normandelière n'a pas été identifiée par le schéma de cohérence territoriale litigieux parmi les espaces remarquables terrestres. Il ressort des pièces du dossier que ce secteur est composé notamment de dunes, de marais et de zones humides, et que l'étude d'impact du projet de port de plaisance de Bretignolles-sur-Mer a montré un intérêt " très fort " des habitats naturels dans la partie nord du massif des dunes de la Normandelière. Cependant, ces dunes ne constituent qu'une infime portion de ce secteur, qui se compose, dans sa majeure partie, de prairies et de terres cultivées qui ne présentent pas d'intérêt particulier. Les dunes, situées dans le prolongement de l'estran et de la plage, sont en outre séparées des marais et zones humides par des espaces artificialisés, dont une base de loisir incluant un vaste bassin de baignade. Quant à la partie située au nord-est de ce bassin, elle ne forme pas une unité paysagère justifiant, dans son ensemble, la qualification de site ou paysage remarquable à préserver. Par ailleurs, si l'ensemble du site de la Normandelière appartient au vaste secteur SCAP 060 " Dunes, forêt et marais d'Olonne ", délimité dans le cadre de l'élaboration de la " stratégie de création d'aires protégées ", il est constant qu'aucune règlementation de protection n'a été édictée dans le cadre de cette stratégie pour le site de la Normandelière, lequel n'est au demeurant pas mentionné en tant que territoire présentant des enjeux de biodiversité par la fiche descriptive de ce secteur. Ainsi, alors même que la partie terrestre de ce secteur est incluse au sein de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II " Dunes, forêts, marais et coteaux du pays d'Olonne ", de même que partiellement identifiée en tant que réservoir de biodiversité par le schéma régional de cohérence écologique adopté par un arrêté du préfet de la région Pays de la Loire du 30 octobre 2015, elle ne constitue pas dans son ensemble un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral au sens de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme. Dès lors, en ne procédant pas à un classement de l'ensemble de la partie terrestre du secteur de la Normandelière en espace remarquable, le schéma de cohérence territoriale litigieux n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme.

S'agissant des espaces proches du rivage :

29. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / (...) "

30. Il résulte de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité, et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale ou un des autres schémas mentionnés par ces dispositions comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné.

31. D'une part, si les requérants soutiennent que la délimitation des espaces proches du rivage figurant dans le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma litigieux aurait dû être plus étendue dans le secteur de la Normandelière et du marais Girard de la commune de Brétignolles-sur-Mer, en raison de la faible urbanisation de ce secteur de part et d'autre de la route départementale n° 38 qui offrirait d'importantes covisibilités entre le rivage et l'intérieur des terres, ils n'établissent pas la réalité de cette allégation en se bornant à produire une image aérienne de ce secteur. En tout état de cause, le document d'orientation et d'objectifs du schéma litigieux indique en page 24 et en annexe 1 que la délimitation des espaces proches du rivage devra être précisée dans les plans locaux d'urbanisme, le rapport de présentation expliquant que " le choix a été fait de reporter sur les cartographies du DOO une limite indicative des espaces proches du rivage, que les PLU peuvent venir affiner au moment de leur élaboration ".

32. D'autre part, le document d'orientation et d'objectifs du schéma litigieux retient que le projet de création d'un port de plaisance à Brétignolles-sur-Mer se situe dans un espace proche du rivage au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Il est vrai que ce document comporte en page 25 un tableau présenté comme venant " préciser les critères d'extension limitée " de certains secteurs identifiés au sein des espaces proches du rivage, dont celui prévu pour le projet de port à Brétignolles-sur-Mer, qui se borne à rappeler les " orientations du projet " et ne peut donc être regardé comme venant préciser les conditions de l'extension de l'urbanisation dans cet espace proche du rivage. Toutefois, cette seule circonstance n'est pas de nature à rendre incompatible le schéma litigieux avec les dispositions déterminant les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage, alors au demeurant que les prescriptions du document d'orientation et d'objectifs définissent comme relevant d'une extension limitée de l'urbanisation dans ces espaces " les opérations qui visent à densifier de manière mesurée les quartiers existants dans le respect des caractéristiques des lieux, soit au travers des rythmes créés par le parcellaire, les volumétries et typologies architecturales des quartiers urbains et des villages, sans rupture ou perte de l'échelle architecturale et urbaine existante ".

33. Par suite, le moyen tiré de ce que le schéma litigieux serait incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-régression :

34. Aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. (...) / II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / (...) / 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. (...) ".

35. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan d'occupation des sols adopté en 1998 par la commune de Brétignolles-sur-Mer ont entendu, ainsi que cela ressort du rapport de présentation, prévoir une coupure d'urbanisation dans le secteur de la Normandelière, entre le sud du bourg et la limite communale avec Brem-sur-Mer, ce qui les a conduits à classer ce secteur en zone naturelle ou agricole dans le document graphique du plan d'occupation des sols. Pour autant, il n'est pas établi ni même allégué qu'un précédent schéma de cohérence territoriale aurait identifié dans ce secteur des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation. Or la circonstance que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale litigieux n'ait pas qualifié ce secteur de coupure d'urbanisation n'a pas, en elle-même, pour effet d'ouvrir à l'urbanisation des parcelles qui en auraient été précédemment exclues ni d'empêcher les auteurs du plan local d'urbanisme applicable au territoire de Brétignolles-sur-Mer de maintenir ou de prévoir à cet endroit une coupure d'urbanisation afin, le cas échéant, que ce plan soit compatible avec les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme. Dès lors, à supposer même que le schéma de cohérence territoriale soit au nombre des dispositions réglementaires relatives à l'environnement mentionnées au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, le moyen tiré de ce que le principe de non-régression serait méconnu au motif que le schéma litigieux ne prévoit pas de coupure d'urbanisation au sein du secteur de la Normandelière à Brétignolles-sur-Mer doit, en tout état de cause, être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens :

36. Les moyens tirés de l'incompatibilité du schéma de cohérence territoriale litigieux avec les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux et de la méconnaissance du principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doivent être écartés pour les motifs exposés aux points 28 à 31 du jugement attaqué.

37. Il résulte de tout ce qui précède que l'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

38. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux à l'occasion du litige soumis au juge.

39. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer et de M. A... le versement à la communauté de communes du pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer (La Vigie) et de M. A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de veille citoyenne et écologique de Brétignolles-sur-Mer (La Vigie) et M. B... A... et à la communauté de communes du Pays de Saint-Gilles-Croix-de-Vie.

Copie en sera adressée à la commune de Brétignolles-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Pérez, président de chambre,

- Mme Douet, présidente-assesseure,

- M. Bréchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 avril 2022.

Le rapporteur,

F.-X. BréchotLe président,

A. Pérez

La greffière,

A. Lemée

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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No 21NT01097