Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20
Barreau du Nouveau‑Brunswick Appelant
c.
Michael A. A. Ryan Intimé
et
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenante
Répertorié : Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan
Référence neutre : 2003 CSC 20.
No du greffe : 28639.
2002 : 1er octobre; 2003 : 3 avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (2001), 236 R.N.‑B. (2e) 243, [2001] A.N.‑B. no 117 (QL), 2001 NBCA 37, qui a accueilli l’appel de l’intimé contre une décision du Comité de discipline du Barreau du Nouveau‑Brunswick. Pourvoi accueilli.
J. C. Marc Richard et Chantal A. Thibodeau, pour l’appelant.
D. Leslie Smith, c.r., pour l’intimé.
Gavin MacKenzie et Adam M. Dodek, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci —
I. Introduction
1 Selon la jurisprudence applicable, une cour saisie en révision d’une décision rendue par un tribunal administratif doit déterminer par l’analyse pragmatique et fonctionnelle le degré de déférence requis à l’égard de cette décision. Le degré de déférence approprié lui permet ensuite de déterminer parmi les trois normes de contrôle celle qu’il doit appliquer à la décision : la décision correcte, la décision raisonnable simpliciter ou la décision manifestement déraisonnable.
2 Le litige en l’espèce a trait à un appel formé en vertu de la loi contre la décision d’un comité de discipline de radier un avocat dont la conduite, de l’avis de toutes les parties, constituait un manquement flagrant à la déontologie professionnelle. Nous verrons dans les présents motifs que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Considérée globalement, la décision du comité de discipline est fondée sur des motifs soutenables et étayés par la preuve; par conséquent, sa décision n’est pas déraisonnable. Je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi.
II. Les faits
3 Michael A. A. Ryan est admis au Barreau du Nouveau‑Brunswick en 1984. Il exerce en cabinet privé. En 1999, une plainte est portée contre lui par Grant Trider et Ronald Stewart. Six ans auparavant, MM. Trider et Stewart ont demandé à M. Ryan un avis juridique sur leur congédiement par Unipress, leur employeur. Après avoir reçu copie de la convention collective qui régissait leur relation d’emploi, M. Ryan dit à MM. Stewart et Trider qu’ils ont une [traduction] « solide cause civile ». MM. Stewart et Trider versent à M. Ryan une petite avance sur ses honoraires, en argent comptant, et le mandatent de les représenter pour congédiement injustifié.
4 Pendant cinq ans et demi, M. Ryan ne fait rien pour les réclamations de ses clients. Toutefois, il serait faux de dire qu’il ne se passe rien. Afin de dissimuler son manque de diligence envers les intérêts de ses clients, M. Ryan invente tout un tissu de mensonges. Il fait croire à MM. Stewart et Trider qu’il agit pour leur compte et blâme d’autres personnes pour les retards, notamment d’autres membres du Barreau du Nouveau‑Brunswick. M. Ryan dit à ses clients que des interrogatoires préalables ont lieu alors qu’aucun n’est prévu. À une occasion, il demande à ses clients de venir à un hôtel, pour un interrogatoire préalable. Lors de la rencontre, il leur dit faussement que l’interrogatoire préalable a été annulé parce que l’autre partie ne s’est pas présentée. M. Ryan dit à ses clients qu’un autre avocat représente la défenderesse alors qu’en réalité il n’en est rien. M. Ryan dit à ses clients qu’il a réussi à faire radier la défense, ce qui est faux. Il leur dit que la défenderesse a interjeté appel de cette décision; cela aussi est faux. De 16 à 18 mois plus tard, M. Ryan dit à ses clients que, par suite d’une décision de la Cour d’appel, il va devoir [traduction] « recommencer à zéro »; une fois de plus, il s’agit d’un mensonge. M. Ryan fait pire encore.
5 En réponse à leurs demandes de renseignements répétées, M. Ryan remet à ses clients un faux document de sept pages qu’il a contrefait et qu’il présente comme une décision de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick se rapportant à leur cause.
6 M. Ryan affirme faussement à ses clients qu’il a déposé une requête pour outrage contre les défendeurs pour défaut de se présenter à un interrogatoire préalable. Plus tard, il leur annonce, faussement, que la requête a été accordée et qu’ils ont obtenu les montants respectifs de 19 000 $ et 18 000 $ en dommages-intérêts, à une audience ultérieure. M. Ryan invente des retards et des délais d’appel importants qui empêchent ses clients de recouvrer ces montants. Finalement, le 24 mars 1999, M. Ryan avoue à ses clients, au téléphone, que [traduction] « toute l’affaire était une supercherie ». Les clients déposent la plainte qui est à l’origine de la présente action.
7 La plainte est renvoyée devant le comité de discipline du Barreau du Nouveau‑Brunswick conformément à la Loi de 1996 sur le Barreau, L.N.‑B. 1996, ch. 89 (la « Loi »). M. Ryan témoigne devant le comité de discipline. Il présente des excuses, exprime des regrets et admet sa faute. Le Barreau a déjà pris des mesures disciplinaires contre M. Ryan à deux reprises. Dans les deux cas, M. Ryan a reçu une réprimande pour n’avoir pas fourni certains services à ses clients. En cette troisième fois, la seule question soumise au comité de discipline concerne la sanction à imposer à M. Ryan.
8 M. Ryan témoigne que sa santé physique et psychologique a été affectée par sa séparation de son épouse en 1992. Il dit au comité qu’il a abusé de l’alcool au cours de cette période et qu’il a eu des crises de panique contre lesquelles il prenait des médicaments. Il dit qu’en 1994, alors qu’il commençait à se rétablir, il a été atteint de mononucléose. Après s’être finalement remis de cette maladie, il pensait que le délai de prescription applicable à l’action de ses clients était expiré. Au lieu d’affronter ses clients, il a [traduction] « enterré le dossier ». M. Ryan témoigne qu’il a songé à se suicider en 1997. Il dit aussi avoir pensé se faire soigner dans une clinique psychiatrique, mais avoir changé d’avis parce que trop de gens pourraient le reconnaître à l’hôpital.
9 M. Ryan a consulté une fois un psychiatre qui lui a prescrit un médicament. M. Ryan n’a jamais utilisé l’ordonnance. Au cours de la période en cause, à l’exception de cette rencontre et de la poursuite du traitement de ses crises d’anxiété, M. Ryan n’a cherché à obtenir aucun traitement médical ou thérapeutique.
10 Le comité de discipline décide que M. Ryan doit être radié. M. Ryan interjette appel et demande en même temps par requête l’autorisation de produire une preuve médicale pour démontrer qu’il souffre d’une déficience mentale qui a contribué à sa faute professionnelle. La Cour d’appel ordonne que la cause soit réentendue par le comité de discipline dans le seul but d’examiner cette preuve médicale et de se prononcer sur celle‑ci. Le Barreau est autorisé à présenter une preuve médicale contraire. Après avoir examiné la preuve médicale et psychiatrique à la seconde audience, le comité de discipline confirme sa décision antérieure selon laquelle la radiation est la sanction appropriée dans les circonstances.
11 La Cour d’appel accueille l’appel de M. Ryan contre la seconde décision du comité de discipline et y substitue sa propre sanction, la suspension indéfinie assortie de conditions de réintégration. Le Barreau se pourvoit maintenant devant la Cour pour faire annuler la décision de la Cour d’appel et faire rétablir la décision du comité de discipline.
III. Les décisions portées en appel
A. Le comité de discipline du Barreau du Nouveau‑Brunswick
(1) La première décision du comité de discipline (26 novembre 1999)
12 La seule question dont était saisi le comité de discipline était la détermination de la sanction après l’aveu par M. Ryan de sa faute professionnelle. Après avoir examiné la preuve, le comité a conclu que les circonstances justifiaient la radiation de M. Ryan. Pour tirer cette conclusion, le comité a examiné les faits de la cause ainsi que deux décisions sur des cas de fautes professionnelles semblables dans lesquelles des comités de discipline dans d’autres ressorts que le Nouveau‑Brunswick avaient prononcé la radiation des avocats en cause : Law Society of the Northwest Territories c. Jakubowski, [1995] L.S.D.D. No. 48 (QL), et Markus c. Nova Scotia Barristers’ Society (1989), 90 N.S.R. (2d) 156 (C.S., Div. app.). Le comité de discipline a souligné que le régime d’autonomie professionnelle l’obligeait à étudier les faits propres à chaque cas, en fonction des normes professionnelles courantes, des attentes raisonnables du public et de l’intérêt du public dans l’administration de la justice. La conduite de l’intimé constituait un manquement grave à la déontologie professionnelle. Dans les circonstances, seuls des facteurs importants et déterminants pouvaient atténuer la gravité de ce manquement. Les facteurs atténuants ne satisfaisaient pas à cette exigence. Compte tenu du dossier disciplinaire antérieur de M. Ryan, la nature et la durée de son inconduite compromettaient irréparablement son honnêteté, sa fiabilité et sa capacité à exercer le droit. Le comité a ordonné sa radiation.
(2) La seconde décision du comité de discipline (9 novembre 2000)
13 La preuve médicale présentée à la seconde audience du comité de discipline établissait que M. Ryan avait longtemps souffert d’un problème d’abus d’alcool. Sur la foi de témoignages d’experts, le comité de discipline a conclu que M. Ryan ne souffrait d’aucun autre problème psychiatrique pouvant être diagnostiqué tant qu’il continuerait à consommer de l’alcool. Le comité a conclu que M. Ryan n’avait pas suivi le traitement recommandé par son médecin bien qu’il fût conscient des conséquences très graves de la faute professionnelle qui, selon lui, était liée à son abus d’alcool. Selon le comité, [traduction] « [l]e fait que M. Ryan a participé sans conviction et de façon sporadique à toute mesure visant à traiter sa maladie et les conséquences de celle‑ci a fait comprendre [. . .] qu’il était futile d’assortir une période de suspension de conditions valables ». Le comité n’a pas dit que la suspension aurait été la sanction appropriée n’eût été le défaut de M. Ryan de suivre le traitement. Le comité de discipline a confirmé que la radiation était la sanction appropriée dans les circonstances.
B. Le second arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (2001), 236 R.N.-B. (2e) 243, 2001 NBCA 37
(1) Le choix de la norme de contrôle
14 Pour déterminer la norme de contrôle applicable à la décision du comité de discipline, la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick se fonde sur plusieurs de ses arrêts antérieurs et quelques décisions d’autres cours d’appel relatives à des organismes professionnels disciplinaires. Sur la base de cette jurisprudence, la Cour d’appel conclut qu’[traduction] « [i]l semblerait que, sur une échelle allant de la décision correcte à la décision manifestement déraisonnable, les plus récentes décisions ont modifié la norme, qui va davantage dans le sens de la décision correcte » (par. 18).
15 Bien qu’elle ait choisi la norme de la « “décision raisonnable” », la Cour d’appel fait cette observation : [traduction] « cette norme se rapproche davantage de celle de la décision correcte que de celle de la décision manifestement déraisonnable. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme en l’espèce, il est question de la plus grave des sanctions » (par. 21).
(2) L’application de la norme de la décision raisonnable
16 La Cour d’appel note que la comparaison des sanctions imposées dans des cas semblables est une étape essentielle du choix de la sanction en matière de discipline professionnelle (par. 22). Bien qu’elle mentionne que la décision initiale du comité de discipline s’appuyait fortement sur une comparaison avec deux décisions disciplinaires rendues à l’extérieur du Nouveau‑Brunswick (par. 25‑27), la Cour d’appel cite une série de décisions disciplinaires du Nouveau-Brunswick que M. Ryan lui a signalées comme étant des affaires analogues plus pertinentes (par. 29). Il semble que la Cour d’appel accepte ses arguments sur ce point quand elle conclut que [traduction] « la sanction infligée en l’espèce n’est pas semblable à celles que l’intimé a infligées pour des infractions analogues commises dans des circonstances semblables » (par. 33). Il semble que la Cour d’appel n’était pas prête à accepter que des décisions disciplinaires rendues ailleurs qu’au Nouveau‑Brunswick puissent constituer des sources de comparaison valables (par. 30). La Cour d’appel donne à entendre que la sanction de radiation est si inusitée, en comparaison des sanctions imposées dans des affaires semblables, que le comité de discipline devait expliquer cette disparité (par. 33).
17 Le cœur de cette analyse se trouve au par. 33 de l’arrêt de la Cour d’appel :
[traduction] De plus, il est reconnu qu’une radiation est beaucoup plus infamante qu’une suspension. C’est donc une peine beaucoup plus lourde qu’une suspension de durée indéfinie assortie de conditions de réintégration. À notre avis, il incombe au comité de discipline de faire des comparaisons avec d’autres affaires et d’indiquer pourquoi l’affaire examinée est anormale au point de justifier une sanction si différente. Nous sommes d’avis que la sanction infligée en l’espèce n’est pas semblable à celles que l’intimé a infligées pour des infractions analogues commises dans des circonstances semblables. Nous sommes également d’avis qu’on n’a pas suffisamment tenu compte des problèmes médicaux de l’appelant. En appliquant à l’espèce le critère de la décision raisonnable, nous sommes d’avis que la décision du comité de discipline était déraisonnable et que notre Cour doit donc la modifier conformément à l’article 68 de la Loi sur le Barreau, précitée.
18 Par conséquent, la Cour d’appel a accueilli l’appel et ordonné la suspension de M. Ryan pour une période indéfinie, soumettant sa réintégration à la condition de convaincre le comité des compétences du Barreau, par suite d’une expertise médicale, qu’il est mentalement et physiquement capable de reprendre l’exercice de la profession aux conditions déterminées par le comité.
IV. Les questions en litige
19 Les questions en litige sont les suivantes :
(1) Quelle norme de contrôle faut-il appliquer à la sanction disciplinaire imposée par le comité en l’espèce?
(2) Si la décision raisonnable simpliciter est la norme de contrôle appropriée, le degré de déférence requis par cette norme varie-t-il en fonction de circonstances particulières?
(3) L’application correcte de la norme de contrôle appropriée permettait-elle à la Cour d’appel d’annuler la radiation de l’intimé?
V. Analyse
20 Dans les présents motifs, je traite d’abord de la question du nombre de normes de contrôle judiciaire des décisions administratives. Je conclus qu’il n’existe que trois normes : la décision correcte, la décision raisonnable et la décision manifestement déraisonnable. Je conclus de plus, selon l’approche pragmatique et fonctionnelle du contrôle judiciaire des mesures administratives, que la décision en litige doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable. Je traite ensuite de la teneur de cette norme. La norme de la décision raisonnable simpliciter ne « fluctue » pas selon les circonstances mais consiste toujours essentiellement à se poser la même question sur la décision contestée. Finalement, j’applique la norme de la décision raisonnable à la décision du comité de discipline.
A. La méthode pragmatique et fonctionnelle
21 L’approche pragmatique et fonctionnelle du contrôle des décisions des tribunaux administratifs qui a été adoptée dans U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, permet de déterminer la norme de contrôle judiciaire applicable à la sanction choisie par le comité de discipline. Comme le confirme la Juge en chef au par. 21 de l’arrêt connexe Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, l’analyse pragmatique et fonctionnelle s’applique au contrôle judiciaire, qu’il résulte d’une demande en justice ou d’un droit d’appel prévu par la loi. Cela signifie que les cours doivent toujours choisir et appliquer le degré de déférence approprié. Elles ne doivent sauter aucune étape de l’analyse pragmatique et fonctionnelle décrite récemment dans l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982.
22 D’emblée, je traite d’une question soulevée par la conclusion de la Cour d’appel, selon laquelle la norme de la décision raisonnable [traduction] « se rapproche davantage de celle de la décision correcte que de celle de la décision manifestement déraisonnable. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme en l’espèce, il est question de la plus grave des sanctions » (par. 21). Cette déclaration peut signifier deux choses : (1) la méthode pragmatique et fonctionnelle comporte un choix plus large que les trois normes de contrôle établies; ou (2) le degré de déférence qu’impliquent ces normes peut varier selon les circonstances.
23 Je traite d’abord de l’idée que la méthode pragmatique et fonctionnelle peut mener à plus de trois normes de contrôle. Après cela, j’applique la méthode pragmatique et fonctionnelle à l’espèce. Puisque je conclus que la norme de la décision raisonnable simpliciter s’applique, je traite ensuite de la question de la fluctuation du degré de déférence à l’intérieur de la norme. Enfin, j’analyse la teneur de la norme de la décision raisonnable.
(1) Combien y a-t-il de normes de contrôle des décisions administratives?
24 La jurisprudence de la Cour n’a défini que trois normes de contrôle judiciaire des mesures administratives (Chamberlain c. Surrey School District No. 36, [2002] 4 R.C.S. 710, 2002 CSC 86, par. 5, la juge en chef McLachlin; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 55; voir aussi Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, p. 589‑590; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 30; Pushpanathan, précité, par. 27). La méthode pragmatique et fonctionnelle décrite dans Bibeault, précité, et plus récemment dans Pushpanathan, permet de déterminer, dans chaque cas, laquelle de ces trois normes s’applique. J’estime difficile, pour ne pas dire impraticable, de concevoir plus de trois normes de contrôle. Quoi qu’il en soit, on ne devrait pas créer de normes supplémentaires à moins d’être confronté à des problèmes de contrôle judiciaire auxquels les trois normes existantes ne peuvent manifestement pas répondre.
25 J’ajoute, sur ce point, que la Cour a jugé dans Southam, précité, qu’une décision déraisonnable est une décision qui ne peut pas résister à une analyse assez poussée. Il n’est pas certain que l’on puisse énoncer en termes clairs une quatrième norme distincte sur le plan conceptuel qui appellerait un degré moindre de déférence que la décision raisonnable simpliciter mais un degré plus élevé que la décision correcte. À ce stade, la multiplication des normes au‑delà des trois qui sont déjà définies obligerait les cours et les parties, dans une demande de contrôle judiciaire, à débattre dès le départ de questions techniques complexes. Je ne suis pas convaincu que la complexité accrue résultant de l’ajout d’une quatrième norme mènerait à plus de précision dans la poursuite des objectifs du contrôle judiciaire des mesures administratives.
26 Une analyse pragmatique et fonctionnelle ne devrait pas être impraticable ou hautement technique. Par conséquent, je souligne qu’il n’existe actuellement que trois normes établies. Une cour siégeant en contrôle judiciaire ne doit donc pas intervenir à moins de pouvoir expliquer en quoi la mesure administrative est, selon la norme appropriée, incorrecte, déraisonnable ou manifestement déraisonnable.
(2) L’application de la méthode pragmatique et fonctionnelle à la décision contestée
27 La méthode pragmatique et fonctionnelle détermine la norme de contrôle en fonction de quatre facteurs contextuels : (1) la présence ou l’absence dans la loi d’une clause privative ou d’un droit d’appel; (2) l’expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur le point en litige; (3) l’objet de la loi et de la disposition particulière; (4) la nature de la question — question de fait, de droit ou mixte de droit et de fait (Pushpanathan, précité, par. 29‑38; Dr Q, précité, par. 26).
(a) La présence ou l’absence dans la loi d’une clause privative ou d’un droit d’appel
28 La Loi ne comporte pas de clause privative, mais par contre son par. 66(1) confère un vaste droit d’appel sur des questions de droit ou de fait :
66(1) Tout intimé qui est visé par une décision ou une mesure des comités des compétences ou de discipline peut en appeler à la Cour d’appel sur une question de droit ou de fait.
La Cour d’appel dispose d’un vaste choix de réparations :
68 La Cour d’appel peut rendre toute ordonnance juste et équitable, et notamment renvoyer l’affaire, avec directives, aux comités des compétences ou de discipline.
29 L’existence d’un large droit d’appel dans la loi indique un degré de déférence moins élevé à l’égard des décisions du comité de discipline. Toutefois, comme le souligne le juge Bastarache dans Pushpanathan, précité, par. 30 : « L’absence de clause privative n’implique pas une norme élevée de contrôle, si d’autres facteurs commandent une norme peu exigeante. » La spécialisation des fonctions voulue par le législateur peut appeler à la déférence malgré l’absence de clause privative (Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722, p. 1746‑1747; Comité pour le traitement égal des actionnaires minoritaires de la Société Asbestos ltée c. Ontario (Commission des valeurs mobilières), [2001] 2 R.C.S. 132, 2001 CSC 37, par. 49; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316, p. 335; Pezim, précité, p. 591).
(b) L’expertise du comité de discipline
30 Comme le note la Juge en chef au par. 28 de l’arrêt connexe, Dr Q, précité, il faut se demander à cette étape de l’analyse pragmatique et fonctionnelle si l’organisme décisionnel possède une expertise plus grande que les cours de révision sur la question à l’étude. Cette expertise peut provenir de connaissances spécialisées sur un sujet ou de l’expérience et de qualifications dans un domaine précis. À première vue, le comité de discipline d’un barreau peut paraître ne pas posséder d’expertise relative puisqu’y sont nommés des avocats et des non-juristes. Généralement, les juges ont été membres d’un barreau provincial et connaissent les normes de déontologie et de pratique imposées aux avocats par les barreaux. Ceci dit, il y a néanmoins des raisons de penser que le comité de discipline possède une expertise supérieure à celle des cours.
31 Premièrement, le comité de discipline a une expertise plus grande que les cours dans le choix des sanctions pour les violations des normes professionnelles. En vertu de l’al. 55(1)a) de la Loi, le comité de discipline est composé d’une majorité de membres du Barreau qui sont soumis aux mêmes normes de pratique professionnelles que les avocats qui comparaissent devant eux. Des membres actuels du Barreau peuvent avoir une connaissance plus intime de la façon dont ces normes s’appliquent dans la pratique quotidienne du droit que les juges qui ne participent plus à la relation avocat‑client. Les avocats en exercice sont particulièrement bien placés pour déterminer ce qui constitue un manquement professionnel et pour en évaluer la gravité (voir Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869, p. 890; Re Law Society of Manitoba and Savino (1983), 1 D.L.R. (4th) 285 (C.A. Man.), p. 292‑293). Sur la question de l’expertise, voir aussi Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature), [2002] 1 R.C.S. 249, 2002 CSC 11, par. 43-53.
32 Deuxièmement, des membres du public sont nommés au comité de discipline en vertu de l’al. 55(1)b) de la Loi. Le paragraphe 55(4) prévoit que chaque sous‑comité doit compter un non‑juriste. Bien qu’ils aient vraisemblablement une connaissance moindre de la pratique du droit que les juges ou les membres du Barreau, les non‑juristes peuvent être mieux placés pour comprendre en quoi certains comportements et certains choix de sanctions pourraient affecter l’image de la profession dans le public en général et sa confiance dans l’administration de la justice. Comme ce sont des objectifs primordiaux de la Loi, le membre non‑juriste du comité de discipline fournit un point de vue important dans le cadre de l’exécution de ses fonctions de tribunal administratif.
33 Troisièmement, le comité de discipline a une expertise relative découlant de l’application répétée des objectifs de la réglementation professionnelle énoncés dans la Loi aux cas particuliers d’allégations de faute professionnelle. Dans chaque cas, le comité est appelé à interpréter ces objectifs dans un contexte factuel. Nous pouvons présumer que cela tend à produire une aptitude relativement plus grande à tirer des conclusions sur les faits liés à l’exercice de la profession et aussi à évaluer les probabilités et le niveau de danger que présentent certains comportements pour le public et pour la profession juridique.
34 L’expertise relative du comité de discipline ne se situe pas dans un domaine spécialisé sortant des connaissances générales de la plupart des juges (comme la réglementation des valeurs mobilières dans Pezim, précité, ou la réglementation de la concurrence dans Southam, précité). Toutefois, en raison de sa composition et de son expérience dans le domaine particulier des sanctions pour faute professionnelle dans des contextes divers, il est permis de penser que le comité de discipline possède une expertise plus grande que les cours dans le choix de la sanction à imposer.
(c) L’objet de la Loi sur le Barreau et le processus disciplinaire
35 Le préambule de la Loi indique son objet :
ET CONSIDÉRANT qu’il est dans l’intérêt aussi bien du public que de la profession juridique que le Barreau du Nouveau‑Brunswick soit prorogé comme personne morale en vue de promouvoir et de maintenir la qualité des services juridiques dans la province ainsi que d’administrer et de réglementer la profession;
36 De toute évidence, un objectif important de la Loi est de créer un ordre professionnel autoréglementé qui a le mandat d’établir et de maintenir des normes professionnelles d’exercice. En retour, le Barreau doit remplir son rôle primordial qu’est la protection des intérêts du public. D. A. A. Stager écrit dans Lawyers in Canada (1990), p. 31 : [traduction] « Le privilège de l’autonomie administrative est accordé aux organismes professionnels seulement en contrepartie de la protection des intérêts du public relatifs aux services concernés » (voir également Pearlman, précité, p. 887‑888).
37 Plus particulièrement, le processus disciplinaire vise à promouvoir la mission énoncée à l’art. 5 de la Loi.
5 Le Barreau a pour mission :
a) de défendre et de protéger l’intérêt public dans l’administration de la justice;
b) de préserver et de protéger les droits et libertés de la personne;
c) de sauvegarder l’indépendance, l’intégrité et l’honneur de ses membres;
d) d’établir des normes pour la formation, la responsabilité professionnelle et la compétence de ses membres et des personnes qui demandent l’admission;
e) de réglementer la profession juridique;
f) sous réserve des alinéas a) à d), de défendre et de protéger les intérêts de ses membres.
38 Dans toute procédure disciplinaire, le comité de discipline dispose d’un large pouvoir discrétionnaire quant aux sanctions qu’il peut imposer afin d’atteindre les objectifs de la Loi :
60(1) Le sous‑comité de discipline qui conclut que l’intimé — autre qu’un stagiaire — a fait preuve d’une conduite répréhensible peut exercer un ou plusieurs des choix suivants :
a) il le réprimande;
b) il lui ordonne de payer au Barreau, dans des délais précis, une amende qui ne dépasse pas le plafond prévu par les règles;
c) il le suspend de l’exercice du droit pour une période déterminée ou indéfinie, aux conditions qu’il juge nécessaires dans les circonstances;
d) il le radie;
e) ayant fixé les délais et le montant, il lui ordonne de payer au Barreau les frais de l’enquête, y compris de celle du registraire ou du comité des plaintes, ou ceux d’une vérification ou d’une investigation effectuées en vertu de la partie 11;
f) il prend toute autre mesure qu’il juge nécessaire et utile dans les circonstances, y compris toute mesure que le comité des compétences a le pouvoir de prendre en vertu de l’article 46.
39 Dans le cas de Dr Q, par. 31, la Juge en chef confirme la jurisprudence antérieure en concluant qu’« [u]ne loi dont l’objet exige qu’un tribunal choisisse parmi diverses réparations ou mesures administratives, qui concerne la protection du public, qui fait intervenir des questions de politiques ou qui comporte la pondération d’intérêts ou de considérations multiples, exige une plus grande déférence de la part de la cour de révision ». L’article 5 et le par. 60(1) de la Loi obligent clairement le Barreau à se livrer à un exercice de pondération et le comité de discipline à choisir parmi une gamme de sanctions.
40 Considéré dans son ensemble, l’objet de la Loi invite à un degré élevé de déférence envers les décisions du comité de discipline. Cette déférence donne effet à l’intention du législateur de protéger les intérêts du public en permettant à la profession juridique de s’autoréglementer. Il est clairement entendu que le Barreau est l’organisme chargé au premier titre d’établir les normes professionnelles et de les faire appliquer par ses membres.
(d) La nature de la question en litige : question de droit, question de fait ou question mixte de droit et de fait?
41 Il est utile de se référer à l’analyse que fait la Juge en chef de cet élément de la méthode pragmatique et fonctionnelle, dans l’arrêt connexe Dr Q, précité, par. 33-34. La question de la sanction à imposer à M. Ryan pour son manquement professionnel est une question mixte de droit et de fait car elle comporte l’application de principes généraux de la Loi à des circonstances précises. La Cour d’appel critique le poids que le comité a attribué à certaines circonstances atténuantes et désapprouve sa sélection des précédents. Il s’agit là d’éléments fortement factuels dans la question mixte de droit et de fait. Ils ne comportent pas de questions de droit faciles à cerner et à formuler distinctement. La décision du comité sur la sanction n’est pas déterminante pour des causes futures, et son utilité se limitera à fournir un élément de comparaison. La décision est liée étroitement à de nombreuses conclusions de fait et inférences sur le comportement professionnel de M. Ryan, les intérêts du public et la profession. Il est clair que le comité a bénéficié de la possibilité d’entendre le témoignage et le contre‑interrogatoire de M. Ryan et des témoins experts. Tout ceci invite à un degré élevé de déférence à l’égard de la décision du comité de discipline.
(e) La conclusion sur la méthode pragmatique et fonctionnelle
42 Bien que la loi prévoie un droit d’appel des décisions du comité de discipline, l’expertise du comité, l’objet de sa loi habilitante et la nature de la question en litige militent tous en faveur d’un degré plus élevé de déférence que la norme de la décision correcte. Ces facteurs indiquent que le législateur voulait que le comité de discipline du barreau autonome soit un organisme spécialisé ayant comme responsabilité primordiale la promotion des objectifs de la Loi par la surveillance disciplinaire de la profession et, au besoin, le choix de sanctions appropriées. Compte tenu de l’ensemble des facteurs pris en compte dans l’analyse qui précède, je conclus que la norme appropriée est celle de la décision raisonnable simpliciter. Par conséquent, sur la question de la sanction appropriée pour le manquement professionnel, la Cour d’appel ne devrait pas substituer sa propre opinion quant à la réponse « correcte » et ne peut intervenir que s’il est démontré que la décision est déraisonnable.
B. La norme de la décision raisonnable simpliciter
(1) La norme peut‑elle fluctuer en degré selon les circonstances?
43 L’intimé soutient que la norme de la décision raisonnable occupe [traduction] « un segment de la gamme ou du continuum » entre la décision déraisonnable et la décision correcte. Il veut justifier par cet argument le faible degré de déférence que la Cour d’appel a accordé à la décision du comité de discipline même après avoir décidé que l’analyse pragmatique et fonctionnelle menait à la conclusion que la norme de la décision raisonnable s’appliquait. L’intimé prétend essentiellement qu’il est parfois approprié d’appliquer la norme de la décision raisonnable avec plus de déférence et parfois avec moins de déférence, selon les circonstances. L’intimé prétend que ne pas autoriser cette souplesse annoncerait le retour à une approche formaliste du contrôle judiciaire.
44 Cet argument doit être rejeté. S’il est inopportun d’ajouter une quatrième norme aux trois qui ont déjà été définies, il serait encore plus problématique de créer en pratique un nombre infini de normes en introduisant l’idée que la norme de la décision raisonnable peut varier en degré de déférence de façon à se rapprocher parfois de la décision correcte et parfois de la décision manifestement déraisonnable. Cet argument repose sur un recours abusif à la métaphore de la gamme.
45 Il est vrai que la Cour a utilisé la métaphore de la gamme pour expliquer l’ordre relatif des trois normes de contrôle reconnues. L’idée est de décrire comment les normes sont disposées dans un ordre allant du plus bas au plus haut degré de déférence exigé, le degré intermédiaire étant norme de la décision raisonnable. La métaphore illustre le placement des normes selon une gradation de déférence mais elle n’a jamais voulu dire qu’il existe un nombre infini de normes possibles. Depuis l’utilisation du terme « gamme » dans Pezim, précité, p. 590, il est devenu de plus en plus clair que la métaphore vise les degrés de déférence et non une gamme de normes (voir Baker, précité, par. 55, la juge L’Heureux‑Dubé; Pushpanathan, précité, par. 27, le juge Bastarache). Le juge Major a écrit récemment que « [l]es différentes normes de contrôle sont à juste titre considérées comme autant de points sur l’échelle de la retenue judiciaire. Ces normes vont de la décision manifestement déraisonnable — point où la retenue est la plus grande — à la décision raisonnable — norme la plus exigeante — en passant par la décision raisonnable simpliciter » (Mattel, précité, par. 24).
46 Le niveau de déférence requis dans le contrôle judiciaire d’une mesure administrative selon la norme de la décision raisonnable fait appel à l’autodiscipline. Une cour sera souvent obligée d’accepter qu’une décision est raisonnable même s’il est peu probable qu’elle aurait fait le même raisonnement ou tiré la même conclusion que le tribunal (voir Southam, précité, par. 78-80). Si la norme de la décision raisonnable pouvait « fluctuer », cela éliminerait la discipline nécessaire au contrôle judiciaire : les cours pourraient décider que des décisions sont déraisonnables en ajustant la norme plus près de la norme de la décision correcte au lieu d’expliquer pourquoi la décision n’est étayée par aucun motif capable de résister à un examen assez poussé.
47 La teneur d’une norme de contrôle est essentiellement définie par la question que la cour doit se poser quand elle examine une décision administrative. La norme de la décision raisonnable consiste essentiellement à se demander « si, après un examen assez poussé, les motifs donnés, pris dans leur ensemble, étayent la décision ». C’est la question qu’il faut se poser chaque fois que l’analyse pragmatique et fonctionnelle décrite dans Pushpanathan, précité, dicte l’application de la norme de la décision raisonnable. La déférence requise découle de la question puisqu’elle impose à la cour de révision de déterminer si la décision est généralement étayée par le raisonnement du tribunal ou de l’instance décisionnelle, plutôt que de l’inviter à refaire sa propre analyse. Évidemment, la réponse à la question doit être soigneusement adaptée au contexte de la décision, mais la question elle-même demeure inchangée dans les divers contextes. L’idée que la décision raisonnable est un « segment de la gamme », permettant des variations dans la déférence requise, obligerait la cour à se poser des questions différentes sur la décision selon les circonstances et serait incompatible avec l’idée d’une norme efficace. J’analyse maintenant plus en détail ce que la cour de révision doit faire lorsqu’elle entreprend un examen assez poussé de la décision administrative.
(2) Application de la norme de la décision raisonnable dans le contrôle judiciaire
48 Lorsque l’analyse pragmatique et fonctionnelle mène à la conclusion que la norme appropriée est la décision raisonnable simpliciter, la cour ne doit pas intervenir à moins que la partie qui demande le contrôle ait démontré que la décision est déraisonnable (voir Southam, précité, par. 61). Dans Southam, par. 56, la Cour décrit de la manière suivante la norme de la décision raisonnable simpliciter :
Est déraisonnable la décision qui, dans l’ensemble, n’est étayée par aucun motif capable de résister à un examen assez poussé. En conséquence, la cour qui contrôle une conclusion en regard de la norme de la décision raisonnable doit se demander s’il existe quelque motif étayant cette conclusion. [Je souligne.]
49 Cela indique que la norme de la décision raisonnable exige que la cour siégeant en contrôle judiciaire reste près des motifs donnés par le tribunal et « se demande » si l’un ou l’autre de ces motifs étaye convenablement la décision. La déférence judiciaire demande non pas la soumission mais une attention respectueuse à ces motifs (Baker, précité, par. 65, la juge L’Heureux‑Dubé citant D. Dyzenhaus, « The Politics of Deference : Judicial Review and Democracy », dans M. Taggart, dir., The Province of Administrative Law (1997), 279, p. 286).
50 Il est utile tout d’abord de bien différencier le processus de contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable et le processus fondamentalement différent du contrôle selon la norme de la décision correcte. Dans le contrôle selon la norme de la décision correcte, la cour peut faire son propre raisonnement pour arriver au résultat qu’elle juge correct. En revanche, lorsqu’elle décide si une mesure administrative est déraisonnable, la cour ne doit à aucun moment se demander ce qu’aurait été la décision correcte. La norme de la décision raisonnable donne effet à l’intention du législateur de confier à un organisme spécialisé la responsabilité principale de trancher la question selon son propre processus et ses propres raisons. La norme de la décision raisonnable n’implique pas que l’instance décisionnelle dispose simplement d’une « marge d’erreur » par rapport à ce que la cour estime être la solution correcte.
51 Il y a une autre raison pour laquelle les cours cherchant à déterminer si la décision est déraisonnable doivent éviter de se demander si elle est correcte. À la différence d’un examen selon la norme de la décision correcte, il y a souvent plus d’une seule bonne réponse aux questions examinées selon la norme de la décision raisonnable. Par exemple, lorsqu’une décision doit être prise en fonction d’un ensemble d’objectifs divergents, il se peut qu’aucun compromis ne soit supérieur à tous les autres. Même dans l’hypothèse où il y aurait une réponse meilleure que les autres, le rôle de la cour n’est pas de tenter de la découvrir lorsqu’elle doit décider si la décision est déraisonnable.
52 La norme de la décision raisonnable simpliciter est aussi très différente de la norme de la décision manifestement déraisonnable qui exige une déférence plus grande. Dans Southam, précité, par. 57, la Cour explique que la différence entre une décision déraisonnable et une décision manifestement déraisonnable réside « dans le caractère flagrant ou évident du défaut ». Autrement dit, dès qu’un défaut manifestement déraisonnable a été relevé, il peut être expliqué simplement et facilement, de façon à écarter toute possibilité réelle de douter que la décision est viciée. La décision manifestement déraisonnable a été décrite comme étant « clairement irrationnelle » ou « de toute évidence non conforme à la raison » (Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941, p. 963-964, le juge Cory; Centre communautaire juridique de l’Estrie c. Sherbrooke (Ville), [1996] 3 R.C.S. 84, par. 9-12, le juge Gonthier). Une décision qui est manifestement déraisonnable est à ce point viciée qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de la maintenir.
53 Une décision peut être déraisonnable sans être manifestement déraisonnable lorsque le défaut dans la décision est moins évident et qu’il ne peut être décelé qu’après « un examen ou [. . .] une analyse en profondeur » (Southam, précité, par. 57). L’explication du défaut peut exiger une explication détaillée pour démontrer qu’aucun des raisonnements avancés pour étayer la décision ne pouvait raisonnablement amener le tribunal à rendre la décision prononcée.
54 Comment la cour siégeant en contrôle judiciaire sait‑elle si une décision est raisonnable alors qu’elle ne peut d’abord vérifier si elle est correcte? La réponse est que la cour doit examiner les motifs donnés par le tribunal.
55 La décision n’est déraisonnable que si aucun mode d’analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l’a fait. Si l’un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n’est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir (Southam, par. 56). Cela signifie qu’une décision peut satisfaire à la norme du raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n’est pas convaincante aux yeux de la cour de révision (voir Southam, par. 79).
56 Cela ne signifie pas que chaque élément du raisonnement présenté doive passer individuellement le test du caractère raisonnable. La question est plutôt de savoir si les motifs, considérés dans leur ensemble, sont soutenables comme assise de la décision. Une cour qui applique la norme de la décision raisonnable doit toujours évaluer si la décision motivée a une base adéquate, sans oublier que la question examinée n’exige pas un résultat unique précis. De plus, la cour ne devrait pas s’arrêter à une ou plusieurs erreurs ou composantes de la décision qui n’affectent pas la décision dans son ensemble.
(3) Application de la norme de la décision raisonnable à la décision du comité
(a) Les motifs donnés par le comité à l’appui de sa décision
57 M. Ryan a interjeté appel de la deuxième décision du comité de discipline. Cette décision a suivi les audiences et les plaidoiries sur les nouvelles preuves qu’avait ordonnées la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick. Dans les motifs de sa deuxième décision, le comité conclut que, à part « l’alcoolisme », M. Ryan ne souffrait d’aucune autre maladie pouvant être diagnostiquée tant qu’il continuerait à boire. Pour le comité, le fait que M. Ryan ait participé « sans conviction et de façon sporadique » au traitement contre l’alcoolisme montrait qu’il était futile d’assortir de conditions une période de suspension. Toutefois, cela n’épuise pas le raisonnement de la deuxième décision. Le comité écrit :
[traduction] Après examen de la nouvelle preuve et des plaidoiries des avocats, le sous‑comité a conclu que la sanction infligée auparavant était appropriée dans les circonstances. Pour les motifs déjà énoncés dans notre décision du 26 novembre 1999, nous confirmons la sanction. [Je souligne.]
58 Considéré dans son ensemble, le raisonnement étayant la deuxième décision est que la preuve présentée aux audiences n’a pas révélé de faits qui atténuaient le manquement à la déontologie professionnelle ou modifiaient le contexte au point de rendre inappropriée la sanction initiale, c’est‑à‑dire la radiation. Les mots soulignés ci-dessus dans la deuxième décision montrent que cette décision intègre les motifs donnés dans la première décision rendue le 26 novembre 1999. Les motifs confirmant la sanction de radiation comprenaient par conséquent les conclusions et les prémisses suivantes :
(1) Même si le régime d’autoréglemention professionnelle exige que chaque cas soit traité au vu de ses propres faits, il est néanmoins pertinent que les fautes déontologiques commises par M. Ryan sont semblables à des fautes que des organismes disciplinaires professionnels ont déjà sanctionnées par la radiation;
(2) La conduite de M. Ryan constituait un [traduction] « manquement grave et inacceptable à la déontologie professionnelle »;
(3) La contrefaçon de documents judiciaires sape la confiance du public dans le système juridique et elle est tellement grave que seuls des facteurs impérieux pourraient atténuer la gravité d’un tel comportement contraire à l’éthique;
(4) La preuve tendant à atténuer la gravité de la faute n’était pas convaincante;
(5) Lorsqu’est prise en compte la durée de la supercherie au vu des antécédents disciplinaires de M. Ryan, il était clair que son honnêteté, sa fiabilité et sa capacité d’exercer le droit avaient été irréparablement compromises.
(b) Ces motifs étayent‑ils la décision et peuvent‑ils résister à un examen?
59 Soumettant le raisonnement et la décision du comité de discipline à un examen assez poussé, je conclus que les motifs exposés par le comité, pris globalement, sont soutenables et étayés par la preuve, et qu’ils appuient la radiation comme choix de sanction. Il n’y a rien de déraisonnable à ce que le comité de discipline ait choisi de radier un avocat dont la conduite constituait une dérogation inacceptable aux règles de déontologie et avait pour effet de saper la confiance du public dans les institutions juridiques fondamentales.
60 La Cour d’appel a critiqué le choix d’affaires analogues qu’a fait le comité sur la question de la sanction. La Cour d’appel semble d’accord avec M. Ryan que les affaires examinées par le comité avaient trait à des fautes plus graves comportant moins de facteurs atténuants. Cependant le comité a comparé aussi le manquement professionnel avec deux affaires et a indiqué qu’il avait aussi examiné d’autres affaires qui avaient été portées à son attention. L’objection de la Cour d’appel est essentiellement que le comité s’est trompé lorsqu’il a décidé quelles affaires reposaient sur des faits semblables et, par conséquent, pouvaient servir de comparaison. En particulier, la Cour d’appel semble accepter comme facteur atténuant que [traduction] « [p]ersonne n’aurait donné suite au jugement [fictif de la Cour d’appel] à son détriment » (par. 28). Mais cela n’était pas une conclusion formulée par le comité. Au lieu de démontrer que la décision était déraisonnable, cela indique seulement que la Cour d’appel estimait que les affaires comparables avaient été mal choisies.
61 La Cour d’appel conclut aussi qu’« on n’a pas suffisamment tenu compte des problèmes médicaux de l’appelant » (par. 33). Cette observation est ambiguë. Elle peut découler d’un désaccord avec le comité sur sa conclusion que M. Ryan n’a pas démontré qu’il souffrait de maladies autres que l’alcoolisme. Il se peut aussi que la Cour d’appel ait considéré l’alcoolisme de M. Ryan comme une maladie constituant une circonstance suffisamment atténuante pour rendre la radiation inappropriée. Comme le comité n’a manifestement pas omis d’examiner la preuve relative à la maladie, cela revient à dire que le comité a tiré une conclusion de fait erronée ou a mal évalué son effet atténuant. Si la norme était celle de la décision correcte, la Cour d’appel aurait pu évaluer la preuve différemment et imposer une sanction différente. Toutefois, ni les arguments de l’intimé ni les motifs de la Cour d’appel ne démontrent en quoi la pondération faite par le comité de discipline des témoignages contradictoires des experts rend sa décision déraisonnable. Les conclusions du comité sont étayées par des motifs soutenables qui ont un fondement dans la preuve. Par conséquent, la décision du comité de discipline n’est pas déraisonnable et la Cour d’appel n’aurait pas dû intervenir.
VI. Dispositif
62 Pour les motifs susmentionnés, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens dans toutes les cours, d’annuler l’arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick et de rétablir l’ordonnance du comité de discipline du Barreau du Nouveau‑Brunswick.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelant : Barry Spalding Richard, Saint John.
Procureurs de l’intimé : Allen Dixon Smith Townsend, Fredericton.
Procureurs de l’intervenante : Heenan Blaikie, Toronto; Borden, Ladner, Gervais, Toronto.
