| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 4ème chambre, 01 octobre 2019, 16VE01566

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise de mettre à la charge de l'Etat le versement, en réparation des préjudices subis du fait des différentes fautes qu'auraient commises l'administration dans la gestion de sa carrière entre septembre 2003 et septembre 2013, la somme de 926 702, 19 euros, " complétée par l'administration du calcul des points de RAFP, de l'actualisation de l'espérance de vie " et assortie des intérêts de retard.

Par un jugement n°1407186 en date du 31 mars 2016, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a condamné l'Etat à verser à M. B... la somme de 37 790, 87 euros assortie des intérêts de droit à compter du 28 avril 2014 et a rejeté le surplus des conclusions de la requête de M. B....

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 27 mai, le 19 juillet 2016 et le 22 décembre 2017, M. B..., représenté par la SCP Thouin-Palat et Boucard, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :

1° d'annuler l'article 2 du jugement ci-dessus visé;

2° de mettre à la charge de l'Etat le versement à son profit de la somme de 837 362, 76 euros assortie des intérêts légaux de retard ainsi que de leur capitalisation ;

3° d'enjoindre à l'Etat de procéder à un nouveau calcul des points de retraite additionnelle de la fonction publique de l'exposant découlant de la décision à venir ;

4° de mettre à la charge de l'Etat le versement à son profit de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'administration a commis une faute en ce qu'elle n'a pas tenu l'engagement de le nommer au poste d'inspecteur général de l'équipement ;

- l'administration a commis une faute en ne tenant pas l'engagement de maintien de sa rémunération globale pris en septembre 2003 ; il a subi du fait de la baisse de sa rémunération à partir du 2 septembre 2004 jusqu'à son départ à la retraite le 25 septembre 2013 un préjudice financier d'un montant de 69 265 euros ainsi qu'un préjudice moral qui peut être évalué au même montant, soit la somme de 138 530 euros ;

- la décision du 1er octobre 2003 par laquelle il a été nommé pour ordre au conseil national du développement durable, la décision du 15 mars 2004 par laquelle il a été mis fin à ses fonctions de directeur général du conseil national du développement durable et la décision du 2 septembre 2004 par laquelle son emploi de chef de service lui a été retiré sont illégales ; elles sont intervenues sans qu'il ait été informé de son droit à communication du dossier ni mis à même de présenter ses observations ; elles sont le fruit du harcèlement exercé à son encontre par la directrice générale de l'administration du ministère de l'environnement ; il a droit à la réparation du préjudice financier lié à l'absence de déroulement normal de sa carrière du fait de l'intervention de ces décisions à hauteur de 128 625 euros ainsi que de son préjudice moral qui peut être évalué au même montant, soit la somme de 256 530 euros ;

- il a subi du fait de la carence de l'administration, qui l'a laissé volontairement sans affectation pendant dix ans, une perte de chance de poursuivre sa carrière ; il a droit à la réparation du préjudice financier lié à cette absence d'affectation à hauteur de 253 317 euros ainsi que de son préjudice moral qui peut être évalué au même montant, soit la somme de 506 634 euros ;

- il a été victime de harcèlement en 2003-2004 qui s'est manifesté par l'intervention des décisions illégales de retrait de poste et de fonctions en 2004 ; il a de nouveau été victime de harcèlement en 2012 qui s'est manifesté par la diminution de sa prime de fonctions et de résultats et par les propositions de poste qui lui ont été faites;

- la diminution de sa prime de fonctions et de résultats décidée le 18 avril 2012 à compter de mai 2012 a été illégalement appliquée dès le mois de janvier 2012 ; il a droit à la somme de 2 806 euros en réparation de ce préjudice ;

- il a droit au remboursement de sa carte orange qui lui a été refusé entre 2009 et 2013, pour un montant de 1747,76 euros.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;

- le décret n°2008-1533 du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C...,

- et les conclusions de Mme Bruno-Salel, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B..., ancien élève de l'ENA et administrateur civil hors classe, détaché sur l'emploi fonctionnel de chef de service, rattaché pour sa gestion au ministère en charge de l'équipement, a exercé les fonctions d'adjoint au directeur général de la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du ministère de l'écologie et du développement durable de 1997 au 1er octobre 2003. Portée par la directrice générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du ministère de l'écologie et du développement durable et le directeur de cabinet du ministère de l'écologie et du développement durable, une procédure de nomination de M. B... au grade d'inspecteur général a été initiée en septembre 2003. Toutefois, cette procédure s'est interrompue. Son poste de chef de service a été mis en vacance avec publication de poste au Journal officiel le 14 décembre 2003 et il a été démis de ses fonctions de chef de service le 4 décembre 2003. Il a été affecté aux fonctions de directeur général du conseil national du développement durable (CNDD) du 1er octobre 2003 au 15 mars 2004. Au bout de six mois, il a été démis de ces fonctions. Il a ensuite passé deux ans sans affectation de la part du ministère mais en 2005 a retrouvé, à sa seule initiative, une affectation en tant que chargé de mission auprès de la délégation aux usagers et aux simplifications administratives. Il a ensuite été détaché auprès de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie en tant que directeur financier du 1er février 2006 au 31 janvier 2009. Il a enfin été affecté auprès de la direction des ressources humaines du ministère en charge de l'écologie du 1er février 2009 jusqu'à sa mise à la retraite le 25 septembre 2013, mais sans affectation réelle. Estimant avoir été victime de différentes fautes commises par son employeur dans la gestion de sa carrière entre septembre 2003 et septembre 2013, M. B... a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise de condamner l'Etat à lui verser la somme de 926 702, 19 euros, " complétée par l'administration du calcul des points de retraite, de l'actualisation de l'espérance de vie " et assortie des intérêts de retard. Par un jugement du 31 mars 2016, le tribunal a partiellement fait droit à sa demande en condamnant l'Etat à lui verser la somme de 37 790, 87 euros assortie des intérêts de droit à compter du 28 avril 2014 et a rejeté le surplus des conclusions de sa requête. M. B... relève régulièrement appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué comporte les signatures requises par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation notifiée au requérant ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité du jugement.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant des promesses de nomination :

3. Il résulte de l'instruction que par un courrier en date du 25 septembre 2003, la directrice générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du ministère de l'écologie et du développement durable a demandé au directeur du personnel, des services et de la modernisation du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer de " publier dès maintenant le poste d'inspecteur général de l'équipement, actuellement vacant, inscrit sur le budget du Ministère de l'écologie et du développement durable, afin d'y nommer M. B... " et indiquait vouloir maintenir son niveau de rémunération en lui accordant le montant maximal des primes et indemnités d'inspecteur général de l'équipement. Par un courrier en date du 13 octobre 2003, le directeur de cabinet du ministère de l'écologie et du développement durable a également adressé un courrier au directeur de cabinet du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer dans lequel il indique qu'il " souhaite nommer sur ce poste M. B..., qui exerce actuellement les fonctions de directeur général adjoint [...]. ". Si ces assurances ne pouvaient être tenues dès lors que seul le ministère de l'équipement était compétent pour procéder à une nomination au grade d'inspecteur général de l'équipement, en donnant à M. B... des assurances qu'elle n'a pas respectées, l'administration a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. Toutefois, en ne s'enquérant pas des règles statutaires applicables à la nomination des inspecteurs généraux de l'équipement, et, par conséquent, en regardant les deux courriers des 25 septembre 2003 et 13 octobre 2003 susmentionnés comme garantissant sa nomination et ses conditions de rémunération alors que leurs signataires n'étaient pas titulaires du pouvoir de décision pour sa nomination, et en ne prenant pas en compte les aléas d'une telle nomination et d'un tel maintien du niveau de primes, M. B... a commis une négligence de nature à atténuer la responsabilité de l'Etat. Il sera fait, dans les circonstances de l'espèce, une juste appréciation des responsabilités respectives de chacun en évaluant à 70 % la part de responsabilité de l'Etat et à 30 % celle de M. B....

5. Concernant le préjudice financier subi par M. B..., celui-ci n'établit pas qu'il aurait pu bénéficier jusqu'à sa mise à la retraite le 25 septembre 2013 du maintien des primes et indemnités au taux maximal sur les différents postes successifs qu'il aurait eu vocation à occuper en tant qu'inspecteur général de l'équipement. Il sera ainsi fait une juste appréciation de 70% de ce chef de préjudice, compte tenu d'une durée moyenne raisonnable d'affectation de trois ans au-delà de laquelle le préjudice revêt un caractère incertain, en fixant l'indemnité réparatrice à la somme de 11 000 euros.

6. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l'intéressé en en fixant le montant global à 5 000 euros.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant de l'illégalité fautive des décisions du 15 mars 2004 mettant fin à ses fonctions de directeur général du Conseil national du développement durable et du 2 septembre 2004 lui retirant son emploi de chef de service :

7. Il résulte de l'instruction et notamment d'un courrier du directeur de cabinet du 24 mai 2004 qui invoque une inadéquation entre le profil personnel du requérant et les fonctions exercées et indique que son départ est une condition du redémarrage du dialogue social, que ces décisions ont été prises en considération de la personne de M. B..., qui avait droit à la communication de son dossier en application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905.

8. Si M. B... n'a pas été mis à même d'obtenir la communication de son dossier avant l'intervention des décisions mettant fin à ses fonctions, il ne résulte toutefois pas de l'instruction que ces décisions n'auraient pas été fondées sur l'intérêt du service. En l'absence de lien établi entre l'illégalité invoquée et le préjudice, les conclusions indemnitaires présentées par M. B... sur ce fondement ne peuvent donc qu'être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant de l'absence d'affectation entre le 1er février 2009 et le 25 septembre 2013 :

9. D'une part, sous réserve des dispositions statutaires particulières, tout fonctionnaire en activité tient de son statut le droit de recevoir, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade.

10. D'autre part, en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un fonctionnaire qui a été irrégulièrement maintenu sans affectation a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de son maintien illégal sans affectation. Pour déterminer l'étendue de la responsabilité de la personne publique, il est tenu compte des démarches qu'il appartient à l'intéressé d'entreprendre auprès de son administration, eu égard tant à son niveau dans la hiérarchie administrative que de la durée de la période pendant laquelle il a bénéficié d'un traitement sans exercer aucune fonction. Dans ce cadre, sont indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente un lien direct de causalité. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause qui débute à la date d'expiration du délai raisonnable dont disposait l'administration pour lui trouver une affectation, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions.

11. A compter du 1er février 2009, il est constant que M. B... a été affecté pour ordre auprès de la direction des ressources humains du ministère en charge de l'écologie et n'a reçu aucune affectation effective jusqu'à sa mise à la retraite le 25 septembre 2013. En maintenant M. B... en activité avec traitement, mais sans affectation du 1er février 2009 au 25 septembre 2013, alors qu'il appartenait à son administration d'origine soit de lui proposer une affectation, soit, s'il l'estimait inapte aux fonctions correspondant à son grade, d'engager une procédure de licenciement, elle a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Par suite, M. B... est en droit d'obtenir réparation du préjudice direct et certain qui a pu en résulter pour lui.

12. Si M. B... était en droit de se voir attribuer une affectation correspondant à son grade, il lui appartenait également d'effectuer les démarches en vue de recevoir une affectation. Dans ces conditions, le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire est fondé à se prévaloir de l'insuffisance des démarches accomplies par l'intéressé en vue d'obtenir un poste pour exonérer l'Etat d'une partie de sa responsabilité. A cet égard, la circonstance qu'il est resté plus de deux ans avant de solliciter son administration pour trouver une issue à sa situation est de nature à exonérer l'Etat de sa responsabilité à hauteur de 50%.

13. M. B..., dont il n'est pas contesté que le traitement indiciaire et une partie de la la prime de fonction ont été maintenus, a droit en principe à une indemnité calculée en tenant compte de la différence entre les sommes qu'il a perçues et la rémunération qui aurait été la sienne s'il avait reçu une affectation correspondant à son grade.

14. Aux termes de l'article 2 du décret du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats : " La prime de fonctions et de résultats comprend deux parts : une part tenant compte des responsabilités, du niveau d'expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées / - une part tenant compte des résultats de la procédure d'évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et de la manière de servir. ". Cette prime n'a pas pour objet de compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. C'est à bon droit que les juges de première instance ont considéré que les diminutions du montant de cette prime en mai 2012 puis en mars 2013, d'ailleurs justifiées par l'administration par le motif tiré de l'absence d'affectation de l'intéressé, constitue bien un préjudice présentant un lien direct avec la carence fautive de l'administration à l'égard de M. B.... Il sera fait une exacte appréciation de 50% de ce préjudice au regard des bulletins de paie produits par le requérant en l'évaluant à la somme de 8895,43 euros.

15. Il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par le requérant au titre du préjudice moral résultant de l'absence d'affectation en lui accordant une indemnité de 5 000 euros.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant d'un harcèlement moral :

16. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (...) ".

17. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

18. Sur la période allant de 2003 à 2006, M. B... n'établit pas avoir subi de tels agissements constitutifs de harcèlement moral sous la supervision de la directrice générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du ministère de l'environnement, laquelle a au contraire fortement appuyé sa candidature en 2003 au poste d'inspecteur général de l'équipement. En outre, les constatations opérées par les médecins sur la dégradation de son état de santé ne suffisent pas à établir, à elles seules, la réalité des faits de harcèlement moral dont se plaint le requérant.

19. En se prévalant d'échanges de mails avec le chargé de mission pour l'encadrement supérieur du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ainsi que des courriers par lesquels l'adjoint à la directrice des ressources humaines du secrétariat général des ministères de l'égalité des territoires et du logement et de l'écologie, du développement durable et de l'énergie l'a informé de la diminution de ses primes, M. B... n'établit pas de faits susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral. Par suite, c'est à bon droit que les juges de première instance ont considéré que les faits et agissements dénoncés par M. B... ne peuvent être regardés comme constitutifs de harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la réparation des préjudices résultant du refus de prise en charge de ses frais de transport :

20. Si M. B... soutient que l'administration a commis une faute en refusant de prendre en charge ses frais de transport entre février 2009 et septembre 2013, le préjudice allégué n'est pas établi.

21. Il résulte de tout ce qui précède que la somme de 37 790,87 euros que le jugement attaqué a condamné l'Etat à verser à M. B... doit être ramenée à la somme de 29 895,43 euros assortie des intérêts de droit à compter du 28 avril 2014 et de leur capitalisation à compter du 28 avril 2015.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

22. L'exécution du présent arrêt n'impliquant pas qu'il soit ordonné à l'Etat de procéder à un nouveau calcul des points de retraite additionnelle de la fonction publique, les conclusions présentées aux fins d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige : :

23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à M. B....

DÉCIDE :

Article 1er : La somme que l'Etat est condamné à verser à M. B... est ramenée à la somme de 29 895,43 euros assortie des intérêts de droit à compter du 28 avril 2014. Les intérêts échus seront capitalisés à compter du 28 avril 2015, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Article 2 : L'Etat versera à M. B... la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... est rejeté.

Article 4 : L'appel incident du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, et de la ministre du logement et de l'habitat durable, est rejeté.

Article 5 : Le jugement n°1407186 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

N° 16VE01566 2