| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 13 février 2015, 14NT01142

Vu la requête enregistrée le 28 avril 2014, présentée par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1200030 et n° 1300057 du 21 février 2014 en tant que le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association Sauvegarde du Trégor, l'arrêté du 31 octobre 2012 par lequel le préfet des Côtes d'Armor a refusé de lui délivrer un agrément départemental au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement ;

2°) de rejeter la demande présentée par l'association Dinard Côte d'Emeraude Environnement devant le tribunal administratif de Rennes ;

il soutient que :

- l'arrêté du 31 octobre 2012 est suffisamment motivé en fait et en droit ;

- que contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, l'arrêté du 31 octobre 2012 n'avait pas à reprendre explicitement l'ensemble des conditions posées par les articles L. 141-1 et R 141-2 du code de l'environnement ;

- en agréant l'association dans le cadre du Trégor historique, de Morlaix à Tréguier, le tribunal a commis une erreur de droit car la modification apportée à l'article L. 141-1 par la loi du 27 décembre 2012 n'a pas eu pour effet de permettre la délivrance d'agréments dans un cadre autre que départemental, régional ou national mais de préciser que l'activité associative n'a pas à recouvrir nécessairement l'ensemble du cadre territorial de l'agrément ;

- le jugement attaqué est entaché d'erreur d'appréciation dans l'application des dispositions des articles L. 141-1 et R. 141-3 du code de l'environnement puisqu'au regard des pièces soumises à l'instruction du préfet, le champ géographique dans lequel l'association requérante intervient de façon effective se limite à un rayon de 15 à 20 km autour de Plestin les Grèves, de part et d'autre de la limite Finistère/Côte d'Armor, sur le littoral, ce qui ne correspond pas à une partie significative du territoire du département ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu les mémoires en défense, enregistrés le 6 novembre 2014, présenté pour l'association Sauvegarde du Trégor, dont le siège est situé à Ti an Oll, place du Martray à Plestin Les Grèves (22310), par Me Leclercq ; l'association Sauvegarde du Trégor demande à la cour :

1°) de rejeter la requête du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'environnement ;

2°) subsidiairement, de lui octroyer un agrément pour les départements des Côtes d'Armor et du Finistère, ou à défaut dans le cadre régional ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

- que sa demande du 13 octobre 2011 n'était pas un recours gracieux contre la décision implicite de rejet d'agrément opposée à sa demande du 1er avril 2011 mais une demande de communication des motifs de cette décision implicite, ce qui entache d'illégalité et de détournement de pouvoir la décision explicite de refus du 31 octobre 2012 ;

- cette décision du 31 octobre 2012 est entachée d'un vice de procédure ;

- la décision implicite du 2 octobre 2011 est devenue illégale du fait de l'absence de réponse à sa demande de communication des motifs ;

- les activités de l'association ont un caractère suffisant et régulier pour justifier un agrément ; elle justifie d'une implication constante dans les dossiers environnementaux intéressant les départements des Côtes d'Armor et du Finistère, de 781 membres cotisants, d'une activité non lucrative, d'un fonctionnement conforme aux statuts de l'association et de garanties financières et comptables ;

- les règles de délivrance des agréments doivent respecter les droits constitutionnellement garantis, dont la participation à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la charte de l'environnement, et la liberté d'association ;

- la motivation d'un refus d'agrément doit être précise et concrètement circonstanciée, de sorte que c'est à bon droit que le tribunal administratif de Rennes a retenu une insuffisance de motivation ; la décision ne démontre pas en quoi elle ne remplirait pas la condition prévue au 1° de l'article R. 141-2 du code de l'environnement ;

- le 5ème alinéa de l'article L. 141-1 du code de l'environnement prévoit la délivrance de l'agrément dans un cadre déterminé en tenant compte du territoire sur lequel l'association exerce effectivement ses activités, de sorte que l'administration a la faculté de prendre en compte le caractère frontalier de l'activité incluant des actions dans deux départements limitrophes ;

- le tribunal a entendu lui délivrer un agrément dans le cadre des départements du Finistère et des Côtes d'Armor dés lors qu'elle a démontré l'exercice d'activités dans ces deux départements ;

- ne pas reconnaître la spécialité d'une activité incluant un territoire compris dans deux départements différents revient à méconnaitre le principe d'égalité devant la loi ;

- si l'agrément qui excède les limites d'un département ne peut être délivré dans un cadre départemental, alors elle serait fondée à demander un agrément régional ;

Vu les pièces complémentaires, enregistrées les 16 et 19 janvier 2015, présentées pour l'association de sauvegarde du Trégor, par Me Leclercq ;

Vu le mémoire, enregistré le 19 janvier 2015, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la charte de l'environnement ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 janvier 2015 :

- le rapport de Mme Rimeu, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ;

- et les observations de Me Leclercq, avocat de l'association de sauvegarde du Trégor ;

1. Considérant que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'environnement relève appel du jugement du tribunal administratif de Rennes du 21 février 2014 en tant que celui-ci, à la demande de l'association Sauvegarde du Trégor, d'une part a annulé l'arrêté du 31 octobre 2012 par lequel le préfet des Côtes d'Armor a refusé de lui accorder un agrément départemental au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, et d'autre part a agréé cette association, au titre de ces mêmes dispositions, dans le cadre du Trégor historique, de Morlaix à Tréguier pour une durée de cinq ans renouvelable ; que par la voie de l'appel incident, l'association Sauvegarde du Trégor demande, à titre subsidiaire qu'un agrément lui soit délivré dans le cadre des départements des Côtes d'Armor et du Finistère, ou à défaut dans le cadre de la région Bretagne ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

S'agissant de la légalité de l'arrêté du 31 octobre 2012 :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction à la date de la décision contestée : " Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. / (...). Ces associations sont dites "associations agréées de protection de l'environnement. / Cet agrément est attribué dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat. (...) / Les décisions prises en application du présent article sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. " ; qu'aux termes de l'article R. 141-2 du même code : " Une association peut être agréée si, à la date de la demande d'agrément, elle justifie depuis trois ans au moins à compter de sa déclaration: 1° D'un objet statutaire relevant d'un ou plusieurs domaines mentionnés à l'article L. 141-1 et de l'exercice dans ces domaines d'activités effectives et publiques ou de publications et travaux dont la nature et l'importance attestent qu'elle oeuvre à titre principal pour la protection de l'environnement ; 2° D'un nombre suffisant, eu égard au cadre territorial de son activité, de membres, personnes physiques, cotisant soit individuellement, soit par l'intermédiaire d'associations fédérées ; 3° De l'exercice d'une activité non lucrative et d'une gestion désintéressée ; 4° D'un fonctionnement conforme à ses statuts, présentant des garanties permettant l'information de ses membres et leur participation effective à sa gestion ; 5° De garanties de régularité en matière financière et comptable " ; et qu'aux termes de l'article R. 141-3 du même code : " L'agrément est délivré dans un cadre départemental, régional ou national pour une durée de cinq ans renouvelable. Le cadre territorial dans lequel l'agrément est délivré est fonction du champ géographique où l'association exerce effectivement son activité statutaire, sans que cette activité recouvre nécessairement l'ensemble du cadre territorial pour lequel l'association sollicite l'agrément " ;

3. Considérant d'une part, qu'en se limitant à mentionner, dans l'arrêté attaqué, que les actions menées par l'association Sauvegarde du Trégor ne présentent pas un caractère régulier et suffisant, que les actions locales des associations qu'elle fédère sont très limitées et que son implication dans les dossiers à thématique environnementale présentant un enjeu fort sur le plan départemental est restreinte, sans préciser quelles conditions fixées par l'article R. 141-2 précité du code de l'environnement n'étaient pas remplies, le préfet n'a pas mis à même l'association Sauvegarde du Trégor de connaître les motifs pour lesquels sa demande d'agrément était refusée et a ainsi entaché son arrêté d'un défaut de motivation ;

4. Considérant d'autre part, que l'association Sauvegarde du Trégor démontre, par les documents qu'elle produit, qu'elle remplit la condition fixée par le 1° de l'article R. 141-2 du code de l'environnement, qui exige que l'association justifie d'un objet statutaire relevant d'un ou plusieurs domaines mentionnés à l'article L. 141-1 et de l'exercice, dans ces domaines, d'activités effectives et publiques ou de publications et travaux dont la nature et l'importance attestent qu'elle oeuvre à titre principal pour la protection de l'environnement ; que les circonstances, à les supposer établies, que les actions qu'elle mène ne présenteraient pas un caractère régulier et suffisant, que les actions locales des associations qu'elle fédère seraient très limitées et que son implication dans les dossiers à thématique environnementale présentant un enjeu fort sur le plan départemental serait restreinte, ne sont pas de nature à justifier légalement le refus d'agrément qui lui a été opposé dès lors qu'elles ne figurent pas au nombre des conditions fixées par l'article R. 141-2 précité du code de l'environnement ;

5. Considérant enfin, que les dispositions précitées des articles L. 141-1 et R. 141-3 du code de l'environnement, si elles ont pour effet que l'agrément qu'elles instituent ne puisse être délivré par l'autorité compétente que dans un cadre départemental, régional ou national, n'impliquent aucunement, en revanche, dès lors qu'elles précisent que l'agrément est délivré en fonction du champ géographique où l'association exerce effectivement son activité statutaire, que l'activité de l'association demanderesse s'exerce sur l'ensemble du cadre territorial de référence, ou, même, contrairement à ce que soutient le ministre, sur une partie significative de celui-ci ; qu'ainsi, le ministre n'est pas fondé à soutenir que le préfet était en droit de refuser de délivrer l'agrément sollicité au motif que l'association Sauvegarde du Trégor n'aurait pas une activité effective sur une partie significative du territoire des deux départements à l'intérieur duquel l'agrément est sollicité et limite l'essentiel de son action aux cantons de Plestin les Grèves (Côtes d'Armor) et de Lanmeur (Finistère) ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 21 février 2014, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du préfet des Côtes d'Armor du 31 octobre 2012 ;

S'agissant de la demande d'agrément de l'association Sauvegarde du Trégor :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 susvisée, applicable à la date du présent arrêt : " Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. (...). Ces associations sont dites "associations agréées de protection de l'environnement. Cet agrément est attribué dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Il est valable pour une durée limitée et dans un cadre déterminé en tenant compte du territoire sur lequel l'association exerce effectivement les activités énoncées au premier alinéa. (...) Les décisions prises en application du présent article sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ;

8. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires ayant précédé à l'adoption de l'article 15 de la loi susvisée du 27 décembre 2012, et notamment de l'objet de l'amendement introduit par le Gouvernement lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale que la modification apportée à l'article L. 141-1 du code de l'environnement n'a pas eu pour effet de permettre la délivrance d'un agrément dans un cadre différent de celui des circonscriptions administratives définies par l'article R. 141-3 du même code, mais seulement, ainsi d'ailleurs que le prévoyait déjà le second alinéa de ce même article R. 141-3, de préciser qu'il doit être tenu compte, pour l'attribution de l'agrément, du territoire sur lequel l'association exerce effectivement son activité, sans que puisse lui être opposé le fait que ce territoire ne correspond pas au cadre administratif pour lequel l'agrément est délivré ; qu'il suit de là que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'environnement est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a estimé que les dispositions introduites à l'article L. 141-1 du code de l'environnement par l'article 15 de la loi du 27 décembre 2012 permettait la délivrance d'un agrément dans un cadre différent du cadre départemental ou régional ;

9. Considérant cependant, qu'il ressort des pièces du dossier qu'ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Rennes, l'article 2 des statuts de l'association Sauvegarde du Trégor, déclarée depuis 1976, prévoit qu'elle a pour objet la défense des sites et du patrimoine naturel et culturel et la préservation du cadre de vie des habitants, qu'elle regroupe des associations et incite à la création d'associations oeuvrant dans ce but ; que son objet statutaire propre relève ainsi de l'un des domaines mentionné à l'article L. 141-1 du code de l'environnement ; qu'en outre, il résulte de l'instruction, qu'à la date de sa demande, elle justifiait d'activités effectives et publiques dans ce domaine, soit directement soit par les associations qui la composent et qui ont toutes pour objet statutaire la protection de l'environnement, certaines d'entres elles étant d'ailleurs agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement ; que par ailleurs, le ministre ne conteste pas que l'association Sauvegarde du Trégor remplit les autres conditions fixées par l'article R. 141-2 du code de l'environnement ; que, comme il a été précisé ci-dessus, l'activité effective de l'association demanderesse peut s'exercer dans un champ géographique différent de celui du cadre territorial pour lequel l'agrément est délivré ; que lorsque cette activité dépasse les limites du cadre départemental, comme en l'espèce puisque l'activité de l'association Sauvegarde du Trégor s'exerce dans le ressort des départements des Côtes d'Armor et du Finistère, l'agrément doit alors être délivré dans un cadre régional ; que par suite, il y a lieu, en l'occurrence, de délivrer à cette association un agrément relevant du cadre territorial de la région Bretagne ;

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondé à demander, par la voie de l'appel principal, l'annulation du jugement du tribunal administratif de Rennes du 21 février 2014 ; qu'en revanche, l'association Sauvegarde du Trégor est fondée à demander, par la voie de l'appel incident, la réformation du même jugement en tant que celui-ci limite aux communes littorales de l'arrondissement de Saint Malo l'agrément accordé et à ce que le présent arrêt lui accorde un agrément dans le cadre de la région Bretagne ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Considérant que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1500 euros au titre des frais exposés par l'association Sauvegarde du Trégor et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'environnement est rejetée.

Article 2 : L'association Sauvegarde du Trégor est agréée au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement dans le cadre de la région Bretagne, pour une durée de cinq ans renouvelables.

Article 3 : Le jugement du Tribunal administratif de Rennes du 21 février 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 2 du présent arrêt.

Article 4 : L'Etat versera à l'association Sauvegarde du Trégor la somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Sauvegarde du Trégor et au ministre de l'écologie du développement durable et de l'environnement.

Copie en sera adressé au préfet des Côtes d'Armor

Délibéré après l'audience du 23 janvier 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Lenoir, président de chambre,

- M. Francfort, président-assesseur,

- Mme Rimeu, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 février 2015.

Le rapporteur,

S. RIMEU Le président,

H. LENOIR

Le greffier,

C. GOY

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