| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 3ème chambre, 17 septembre 2015, 14NT00267

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'exploitation agricole à responsabilité limitée (Earl) Les Platanes et son gérant, M. C... B..., ont demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner l'État à verser à l'Earl Les Platanes la somme de 478 288,33 euros en réparation des préjudices résultant du refus de réévaluer ses droits à paiement unique, du démantèlement de son troupeau et de la perte cumulée de primes au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), et à M. B...la somme de 15 000 euros au titre de son préjudice moral.

Par un jugement n° 1204270 du 28 novembre 2013, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 février 2014 et le 14 août 2015, l'Earl Les Platanes et M. C... B..., représentés par MeA..., demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 28 novembre 2013 du tribunal administratif d'Orléans ;

2°) de condamner l'État à leur verser les sommes respectives de 478 288,33 euros et de 15 000 euros, assorties des intérêts au taux légal, ces intérêts étant eux-mêmes capitalisés ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- en application des articles 4, 6 et 7 de l'arrêté du 20 novembre 2006 dans la version antérieure au 23 février 2010, le montant annuel de la revalorisation des engagements agro-environnementaux qui est dû est de 39 835 euros par an pour les années 2006 à 2010 ;

- l'administration a commis une faute en faisant application des dispositions de l'arrêté du 20 novembre 2006 modifiées par l'arrêté du 23 février 2010, après la censure de l'article 3 de cet arrêté par une décision du Conseil d'État du 30 mars 2009, alors que ces nouvelles dispositions sont moins favorables ;

- l'administration ne saurait soutenir qu'aucun texte ne définit actuellement les modalités de revalorisation des engagements agroenvironnementaux puisque l'article 7 de l'arrêté du 20 novembre 2006 a été réécrit par la décision du Conseil d'État du 26 février 2014 ;

- d'autres exploitants ayant pu bénéficier de la revalorisation de leurs engagements agro-environnementaux avant la modification de l'arrêté du 20 novembre 2006 intervenue en 2010, le principe d'égalité devant les charges publiques a été rompu ; le principe de confiance légitime dégagé par l'Union Européenne s'oppose à ce que M. B...voit remise en cause l'assurance que la souscription d'engagements agroenvironnementaux ne lui serait pas défavorable ;

- la sous-évaluation de ses droits à paiement unique a conduit l'exploitant à démanteler progressivement son troupeau ; son préjudice est constitué pour 239 010 euros du refus de revaloriser ses DPU au titre des engagements agro-environnementaux, pour 209 607,73 euros de la diminution de la valeur de son stock de bêtes à la suite des ventes qu'il a été contraint de réaliser à compter de 2006, pour 29 671 euros de la baisse corrélative de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, soit un total de 478 288,33 euros ; son préjudice de main-d'oeuvre s'élève à 15 000 euros ; contrairement à ce que fait valoir le ministre, il ne peut être raisonnablement soutenu que les décisions illégales ne lui ont causé aucun préjudice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juillet 2015, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- l'administration était tenue de statuer sur la demande de revalorisation en fonction des textes en vigueur sans qu'y fasse obstacle le principe de sécurité juridique ou d'égalité ; aussi, le préfet n'a commis aucune faute en se prononçant sur les DPU de l'Earl sur le fondement des dispositions de l'arrêté du 20 novembre 2006 telles qu'elles avaient été modifiées par l'arrêté du 23 février 2010 ;

- l'illégalité des décisions du préfet d'Indre-et-Loire fondées sur des dispositions censurées ultérieurement n'est pas de nature à ouvrir droit à réparation ;

- l'élaboration et la mise en place d'une nouvelle méthode d'évaluation des DPU est en cours de sorte que le préjudice des requérants ne peut être considéré comme actuellement certain ;

- l'aggravation des charges qui pèsent sur l'exploitation de M. B...à partir de 2006 résultent du choix qu'il a effectué d'agrandir son exploitation et de constituer un cheptel bovin ; cette aggravation est sans lien avec l'absence de revalorisation de DPU en litige ;

- l'Earl a refusé, en 2006, les propositions faites par l'administration visant à conclure un contrat d'agriculture durable (CAD) ; si ce refus a pu avoir un impact financier pour 1'Earl, celui-ci est toutefois sans lien avec la mise en place du régime de paiement unique et la détermination du montant des DPU calculé sur la base de la période de référence 2000, 2001 et 2002 ;

- concernant la prime spéciale aux bovins mâles, si les requérants font valoir que leur taux de chargement a augmenté en 2004 par rapport aux années de référence 2000, 2001 et 2002, cette année ne pouvait être prise en compte pour le calcul des DPU historiques calculés sur la période de référence comprise entre 2000 et 2002 ;

- aussi, le refus de revaloriser les DPU de l'Earl, s'il a pu fragiliser l'exploitation, n'en est pas la cause déterminante et directe ;

- si l'administration ne conteste pas la situation difficile dans laquelle se trouve

M.B..., ce dernier ne démontre pas que l'illégalité des décisions préfectorales serait la cause déterminante de son préjudice moral.

Un courrier présenté pour le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement a été enregistré le 25 août 2015, postérieurement à la clôture d'instruction.

Par une ordonnance du 18 juin 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 15 juillet 2015, puis rouverte par une ordonnance du 14 août 2015.

Par une ordonnance du 14 août 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 24 août 2015.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel ;

- le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ;

- le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (...) ;

- le règlement (CE) n° 795/2004 de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d'application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) n° 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs ;

- le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003 ;

- le code rural ;

- le décret n° 2006-710 du 19 juin 2006 relatif à la mise en oeuvre de l'aide au revenu prévue par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ;

- l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 20 novembre 2006, modifié par l'arrêté du 23 février 2010, portant application du décret n° 2006-710 du 19 juin 2006 relatif à la mise en oeuvre de l'aide au revenu prévue par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, dans ses dispositions restant en vigueur ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lemoine, premier conseiller,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de M. B....

1. Considérant que l'Earl Les Platanes a sollicité la revalorisation de ses droits à paiement unique (DPU) pour l'année 2008 en raison d'engagement agroenvironnementaux qu'elle avait souscrits au cours de la période de référence 2000, 2001, 2002 au titre des primes au maintien des systèmes d'élevage extensifs (PMSEE), de la signature d'un contrat territorial d'exploitation (CTE) et de mesures de reconversion de terres arables, en application des dispositions de l'article 40 § 5 du règlement (CE) du Conseil du 29 septembre 2003 ; que, le préfet d'Indre-et-Loire ayant refusé de faire droit à ses demandes par une décision explicite du 11 mars 2009 et par une décision implicite de rejet de la demande de réévaluation déposée le 1er mars 2010, les requérants ont saisi le tribunal administratif d'Orléans qui, par un premier jugement du 23 juin 2011, a annulé ces refus et enjoint au préfet d'Indre-et-Loire de réexaminer la demande de la société ; que l'Earl Les Platanes ayant ensuite sollicité, par une demande déposée le 1er mars 2010, la revalorisation de ses droits à paiement unique pour l'ensemble des années 2006 à 2010, qui a implicitement été rejetée par le préfet d'Indre-et-Loire, le tribunal administratif d'Orléans a, par un deuxième jugement du 26 janvier 2012, annulé cette décision implicite de rejet et enjoint au préfet de reprendre l'instruction de la demande présentée par l'Earl Les Platanes ; que le préfet d'Indre-et-Loire a alors, d'une part, rejeté explicitement le 28 octobre 2011 la demande de revalorisation des droits à paiement unique pour la campagne 2008 et, d'autre part, rejeté explicitement le 1er juin 2012 la demande de revalorisation au titre des campagnes 2009 et 2010 ; que, l'Earl Les Platanes ayant à nouveau saisi le tribunal administratif d'Orléans de deux demandes tendant à l'annulation de ces deux décisions, la cour, par un arrêt du 18 septembre 2014, a annulé le jugement n°s 1201187, 1204014 du 2 mai 2013 du tribunal administratif d'Orléans qui avait rejeté ces demandes et annulé les décisions de rejet du préfet d'Indre-et-Loire des 28 octobre 2011 et 1er juin 2012 ; que l'Earl Les Platanes et M. B...ont par ailleurs saisi le tribunal administratif d'Orléans de conclusions indemnitaires en vue de la condamnation de l'État à leur verser les sommes respectives de 478 288,33 euros et de 15 000 euros en réparation des préjudices résultant du refus du préfet d'Indre-et-Loire de revaloriser les droits à paiement unique de l'Earl Les Platanes ; qu'ils relèvent appel du jugement du 28 novembre 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ;

Sur la responsabilité de l'État :

2. Considérant, en premier lieu, que, par une décision explicite du 11 mars 2009, le préfet d'Indre-et-Loire a refusé de faire droit à la demande de revalorisation des DPU de l'Earl Les Platanes au titre des campagnes 2006 à 2008 ; que cette décision était fondée sur les dispositions alors applicables, en particulier sur celles de l'arrêté du 20 novembre 2006 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche dans sa version en vigueur ; que, par ailleurs, à la suite de la décision n° 339036 du 26 février 2014 du Conseil d'État statuant sur la légalité des dispositions de l'arrêté du 20 novembre 2006 telles qu'elles étaient issues de l'arrêté du 23 février 2010, l'article 7 de l'arrêté du 20 novembre 2006 est à nouveau entré en vigueur dans sa version initiale ; que c'est sur la seule base des dispositions ainsi applicables que doit être réexaminée la demande de prise en compte des engagements agro-environnementaux souscrits par l'Earl Les Platanes ; que, par suite, les requérants ne peuvent invoquer aucune faute de l'administration tirée de ce que les DPU de l'exploitation n'auraient pas été étudiés sous l'empire de dispositions qu'ils estimaient plus favorables ; que, par ailleurs, il n'est pas établi que la décision en litige du 11 mars 2009, qui a été annulée par le tribunal administratif d'Orléans par un jugement du 23 juin 2011 devenu définitif pour d'autres motifs, aurait été fondée sur les modalités d'évaluation fixées par l'arrêté du 20 novembre 2006 telles qu'elles ont été censurées ultérieurement ; que, par suite, les requérants n'établissent pas de lien de causalité entre les illégalités qu'ils invoquent et les préjudices dont ils demandent réparation ;

3. Considérant, en deuxième lieu, que M. B...a déposé son second dossier de demande de réévaluation de ses droits à paiement unique en raison des engagements agroenvironnementaux souscrits au cours de la période de référence le 1er mars 2010, soit après l'entrée en vigueur le même jour de l'arrêté du 23 février 2010 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche modifiant l'arrêté du 20 novembre 2006 portant application du décret du 19 juin 2006 relatif à la mise en oeuvre de l'aide au revenu prévue par le règlement (CE)

n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ; qu'en cas de modification des textes applicables entre la date du dépôt d'une demande et celle de la décision statuant sur cette demande, et sauf disposition transitoire expresse, l'administration apprécie le mérite de la demande en fonction des textes en vigueur à la date de sa décision ; qu'ainsi, en tout état de cause, l'Earl Les Platanes et M. B...ne sont pas fondés à soutenir que l'administration aurait commis une faute en se fondant sur les dispositions de l'arrêté du 20 novembre 2006 susvisé telles qu'issues de leur modification par l'arrêté du 23 février 2010 pour rejeter implicitement sa demande de réévaluation déposée le 1er mars 2010 ; que pour le même motif, les principes de sécurité juridique et de confiance légitime n'ont pas été méconnus ;

4. Considérant, en troisième lieu, que l'illégalité, constatée par la décision du Conseil d'Etat visée au point 2, commise par le pouvoir réglementaire pour avoir adopté une mesure contraire à l'article 40 du règlement du 29 septembre 2003 du Conseil est de nature à engager la responsabilité de l'État ; qu'il appartient toutefois à l'exploitant d'établir la réalité de son préjudice et le lien direct de causalité qui le relie à l'illégalité commise ; qu'à supposer que l'Earl Les Platanes et M. B...aient entendu invoquer la faute qu'aurait commise l'administration en lui opposant le seuil de 20 % de diminution des DPU résultant d'engagements agro-environnementaux prévu par l'article 7 de l'arrêté du 20 novembre 2006 dans sa version modifiée par l'arrêté du 23 février 2010 telle que censurée par la décision du Conseil d'État déjà citée, il ne ressort pas des pièces du dossier que les décisions en litige étaient fondées sur les modalités d'évaluation déclarées illégales ; qu'en tout état de cause, le préjudice qui résulterait le cas échéant de l'application à l'Earl Les Platanes de ces dispositions illégales, de même d'ailleurs que des dispositions antérieures, ne présente, en l'état de l'instruction, qu'un caractère éventuel et ne saurait être déterminé avant que l'administration ait à nouveau statué sur la demande de revalorisation de l'Earl Les Platanes, ainsi qu'il lui été enjoint, sous astreinte, de le faire par la cour dans ses arrêts des 18 septembre 2014 et du 16 juillet 2015 ;

5. Considérant, en quatrième lieu, que si l'Earl Les Platanes et M. B...demandent en outre l'indemnisation du préjudice résultant de la diminution du cheptel bovin entre 2003 et 2011 et de la baisse corrélative de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, ainsi que la réparation du préjudice résultant pour M. B...et son exploitation de la réduction de la main-d'oeuvre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la baisse d'activité de l'exploitation serait la conséquence de l'absence de prise en compte des engagements agroenvironnementaux en litige ; qu'au contraire il apparaît que la dégradation des comptes de l'exploitation résulte de la baisse d'autres aides et subventions, telle " l'aide sécheresse ", ou de la baisse des stocks de fourrage et de la baisse des ventes, de la hausse des salaires ou d'un trop fort endettement ; que si le rapport d'expertise comptable joint à la requête insiste sur l'impact important sur la rentabilité de l'Earl de la diminution de la prime spéciale bovin mâle, il est constant qu'au cours de la période de référence 2000-2002, l'Earl Les Platanes n'avait pas encore développé cette activité qui ne figure pas, en tout état de cause, parmi les engagements agroenvironnementaux en litige ; que, par ailleurs, ce même rapport d'expertise indique que la " prime extensification ", en lien avec l'engagement de maintien des systèmes d'élevage extensifs (PMSEE) a été effectivement intégrée aux DPU ; que, par suite, en l'absence de lien de causalité direct et certain entre les décisions prises à leur égard par l'administration et les préjudices définis ci-dessus, il ne peut être fait droit aux conclusions indemnitaires de l'Earl Les Platanes et de M. B...sur ce point ;

6. Considérant, en cinquième lieu, que l'Earl Les Platanes et M. B...invoquent la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que d'autres exploitants ont pu bénéficier de la revalorisation de leurs engagements agro-environnementaux avant la modification de l'arrêté du 20 novembre 2006 intervenue en 2010 ; que, toutefois, nul n'ayant de droit acquis au maintien d'une réglementation, de surcroît illégale, le moyen tiré de la violation du principe d'égalité est en l'occurrence inopérant et ne peut qu'être écarté ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Earl Les Platanes et M. B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; que, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'Earl Les Platanes et de M. B...est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'Earl Les Platanes, à M. C... B...et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Délibéré après l'audience du 31 août 2015 à laquelle siégeaient :

- Mme Perrot, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- M. Lemoine, premier conseiller.

Lu en audience publique le 17 septembre 2015.

Le rapporteur,

F. LEMOINE

Le président,

I. PERROT

Le greffier,

A. MAUGENDRE

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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