| France, Cour administrative d'appel de PARIS, 5ème chambre, 30 avril 2025, 23PA01532

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 27 octobre 2021 par laquelle le ministre du travail lui a notifié la fin de sa mise à disposition auprès de la direction générale à l'emploi et la formation professionnelle.

Par jugement n° 2202125 du 22 février 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 14 avril et le 31 mai 2023, M. B..., représentée par Me Chilly, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du 27 octobre 2021 par laquelle le ministre du travail lui a notifié la fin de sa mise à disposition auprès de la direction générale à l'emploi et la formation professionnelle ;

3°) d'enjoindre au ministre du travail de prononcer sa réintégration et de reconstituer rétroactivement sa carrière ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B... soutient que :

- le jugement de première instance est entaché d'irrégularité dès lors que tous ses moyens n'ont pas été analysés ;

- le jugement est entaché d'irrégularité, faute de comporter les signatures prévues par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le jugement est entaché d'irrégularité, faute pour les premiers juges d'avoir visé et analysé la note en délibéré produite le 9 février 2023 ;

- la convention-cadre du 19 juillet 2013 ainsi que les avenants ayant procédé à la prolongation de sa mise à disposition sont illégaux, dès lors que son accord n'a pas été recueilli, en méconnaissance des dispositions des articles 1er et 13 du décret du 16 septembre 1985, et qu'il ignorait l'existence de cette convention-cadre et de ces avenants ; contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges, il ne peut être considéré qu'il était au courant du renouvellement de cette mise à disposition ;

- la décision du 27 octobre 2021 est entachée d'une méconnaissance de l'article 13 du décret du 16 septembre 1985, dès lors qu'elle ne respecte pas le préavis de trois mois mentionné à l'article 5 de la convention-cadre de mise à disposition du 19 juillet 2013 ;

- la décision du 27 octobre 2021 n'a pas été précédée de la communication de son dossier ;

- la convention-cadre du 19 juillet 2013 est irrégulière, faute de comporter la signature du contrôleur d'Etat de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ;

- il est un agent public du ministère du travail, son véritable employeur, et non un salarié de droit privé de l'AFPA, dès lors qu'il a été embauché par cette association uniquement pour être mis à disposition de la direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques du ministère de l'emploi et de la solidarité, pour laquelle il a travaillé pendant vingt ans en tant qu'agent non statutaire, et qu'il n'a jamais été employé par l'AFPA ; cette situation est encore démontrée par le fait qu'il a fait l'objet de plusieurs délégations de signature par arrêtés ministériels en qualité " d'agent contractuel " ; le ministre du travail a ainsi initié une procédure en vue de la requalification en contrat à durée indéterminée de son contrat de mise à disposition ;

- l'AFPA a joué le rôle de mandataire occulte du ministère du travail ;

- en conséquence, la décision du 27 octobre 2021 constitue un licenciement illégal d'un agent non statutaire engagé par contrat à durée indéterminée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ;

- le code de justice administrative

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Dubois ;

- les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique.

- et les observations de Me Chilly, représentant M. B....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... B... a été recruté le 29 avril 2002 par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour une durée indéterminée. Il a été " mis à disposition " du ministère des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité, au sein de la direction de l'animation et de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du 10 juin 2002 au 30 avril 2004, en vertu d'une convention signée par le ministère et l'AFPA le 6 juin 2002. Par un avenant du 29 octobre 2004 conclu entre le ministère et l'AFPA, cette mise à disposition a été renouvelée jusqu'au 31 décembre 2005. Par un arrêté du 31 mai 2005, M. B... été nommé chef du département " synthèses " à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) à compter du 3 janvier 2005. Par un deuxième avenant du 8 juin 2005 conclu entre le ministère du travail et l'AFPA, M. B... a été mis à disposition du ministère du travail puis du ministère de l'économie et des finances pour exercer ses fonctions au sein de cette délégation à compter du 3 janvier 2005. La mise à disposition de M. B... au sein du ministère du travail a ensuite été continument renouvelée par plusieurs avenants et conventions-cadres conclus entre le ministère et l'AFPA, le dernier en date du 9 avril 2018 portant prolongation de la mise à disposition jusqu'au 31 décembre 2021. Par un courrier du 27 octobre 2021, le directeur des ressources humaines du secrétariat général des ministères sociaux a informé M. B... que sa mise à disposition auprès de la direction générale à l'emploi et la formation professionnelle arrivant à échéance le 31 décembre 2021 ne serait pas renouvelée. Par un courrier du 22 novembre 2022, l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes a notifié à M. B... son licenciement économique. M. B... relève appel du jugement n° 2202125 du 22 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande à fin d'annulation de la décision du 27 octobre 2021.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) / Mention est également faite de la production d'une note en délibéré. (...) ".

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il est régulièrement saisi, à l'issue de l'audience, d'une note en délibéré émanant de l'une des parties, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant de rendre sa décision, ainsi que de la viser, sans toutefois l'analyser dès lors qu'il n'est pas amené à rouvrir l'instruction et à la soumettre au débat contradictoire pour tenir compte des éléments nouveaux qu'elle contient.

4. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'audience publique du 8 février 2023, M. B... a adressé au tribunal administratif de Paris une note en délibéré qui a été enregistrée au greffe le 9 février 2023. Le jugement attaqué, dont les visas ne font pas mention de cette note en délibéré est, par suite, entaché pour ce motif d'une irrégularité. En conséquence, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la régularité du jugement attaqué, M. B... est fondé à en demander l'annulation.

5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Paris.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du ministre du travail du 27 octobre 2021 décidant de ne pas renouveler la mise à disposition de M. B... :

6. En premier lieu, d'une part, dans le cas où le requérant soutient que son véritable employeur n'est pas l'organisme avec lequel il a signé son contrat de travail mais une personne publique, il appartient au juge administratif, saisi par l'intéressé, de rechercher, en recourant à la méthode du faisceau d'indices, si la personne publique peut être désignée comme l'employeur. Au nombre des indices figurent les conditions d'exécution du contrat : l'affectation exclusive et permanente dans un service public, les tâches confiées relevant des missions habituelles dudit service. Ils peuvent également être recherchés dans l'existence ou non d'un lien de subordination vis-à-vis du chef du service concerné : responsabilité et surveillance de ce chef de service, directives, conditions et horaires de travail imposés par ce dernier. Ils pourront provenir, le cas échéant, de l'examen des conditions dans lesquelles l'Etat a dédommagé l'employeur apparent pour les salaires qu'il a versés à la personne recrutée.

7. D'autre part, aux termes de l'article 13 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions, dans sa rédaction issue du décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007 : " I. - Les administrations et les établissements publics administratifs de l'Etat peuvent, lorsque les besoins du service le justifient, bénéficier de la mise à disposition de personnels de droit privé : 1° Pour l'exercice d'une fonction requérant des qualifications techniques spécialisées détenues par des salariés de droit privé employés par des organismes mentionnés au 4° de l'article 42 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée ; / 2° Ou pour la réalisation d'une mission ou d'un projet déterminé qui ne pourrait être mené à bien sans les qualifications techniques spécialisées détenues par un salarié de droit privé. / La mise à disposition prévue au 1° s'applique pour une durée maximale de trois ans et est renouvelable par périodes ne pouvant excéder cette durée. Celle prévue au 2° s'applique pour la durée du projet ou de la mission sans pouvoir excéder quatre ans. / (...) ". Les organismes mentionnés au 4° de l'article 42 de la loi du 11 janvier 1984 étaient, à la date d'entrée en vigueur du décret du 26 octobre 2007, les organismes contribuant à la mise en œuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs.

8. Il ressort des pièces du dossier que M. B... a été recruté par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) par contrat du 29 avril 2002 à effet au 10 juin suivant. La lettre d'embauche du 30 avril 2002 qui lui a été adressée précise qu'à la date de son embauche, il sera mis à disposition de la direction de l'animation et de la recherche des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité pour une période de deux ans éventuellement renouvelable. Si la même lettre précise que " A l'issue de la mise à disposition, vous réintégrerez les effectifs de l'AFPA ", il ressort des pièces du dossier que, au cours des vingt années qui ont suivi son embauche, M. B... n'a jamais travaillé pour les services de l'AFPA, ainsi que cet organisme le souligne d'ailleurs dans le courrier de convocation à un entretien préalable adressé à l'intéressé en octobre 2022 en relevant que " vous n'avez en réalité jamais occupé de manière effective un emploi au sein de notre institution ". Il ressort ainsi des pièces du dossier qu'entre le 10 juin 2002 et le 27 octobre 2021, M. B... a reçu une affectation exclusive et permanente dans un service public où lui ont été confiées des tâches relevant des missions habituelles de ce service, qu'il a accomplies sous l'autorité exclusive de sa hiérarchie au sein de la DARES du ministère de l'emploi puis, à compter du mois de janvier 2005, au sein de la DGEFP du ministère de l'emploi puis du ministère de l'économie et des finances. Il ressort encore des pièces du dossier que, le 1er juin 2009, il a été nommé conseiller auprès du délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle et que, le 22 avril 2020, il a été agréé par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères pour être nommé conseiller pour les affaires sociales " secteur Travail-Emploi-Affaires sociales " près la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne à Bruxelles. La rémunération afférente à ces fonctions lui a été versée par l'AFPA, mais il ressort des pièces du dossier que cet organisme a bénéficié du remboursement des salaires et charges sociales par l'Etat organisé par les conventions cadres signées entre l'Etat et l'AFPA le 6 juin 2002 et le 23 avril 2008. Il résulte de ces éléments que, sous couvert d'une procédure de mise à disposition, M. B... a été affecté de manière exclusive et permanente auprès du ministère du travail et du ministère de l'économie et des finances pour y accomplir, sous la subordination de sa hiérarchie au sein de ces ministères, des tâches relevant de leurs missions habituelles. Si le ministre du travail fait valoir que la mise à disposition de M. B... s'inscrivait dans le cadre prévu par l'article 13 du décret du 16 septembre 1985 prévoyant, dans certaines hypothèses dont il n'est pas démontré qu'elles répondraient à la situation de M. B..., la mise à disposition d'une personne publique d'un salarié de droit privé, ces dispositions ne sont entrées en vigueur qu'à compter de la publication du décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007, soit plus de cinq ans après la mise à disposition effective de M. B... auprès du ministère du travail et de l'emploi. Dans ces conditions, M. B... est fondé à soutenir que l'Etat doit être regardé en l'espèce comme ayant été son véritable employeur durant la période courant du 10 juin 2002 au 31 décembre 2021.

9. Toutefois, la seule circonstance que M. B... ait eu pour employeur véritable sur la période en cause l'Etat et non l'AFPA ne faisait pas obstacle par principe à ce qu'il soit mis fin à ses fonctions dans le cadre d'un licenciement. A cet égard, M. B... ne se prévaut d'aucune disposition légale ou réglementaire s'opposant à un tel licenciement. Le requérant fait néanmoins valoir que de la requalification de son employeur, il résulterait nécessairement qu'il devrait être regardé comme lié à l'Etat par un contrat à durée indéterminée. Toutefois, les contrats que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, M. B... est réputé avoir conclus avec l'Etat doivent être regardés comme l'ayant été pour une durée déterminée, en l'absence, dans les conventions de " mise à disposition " et dans leurs avenants, de stipulations prévoyant un engagement ou une " mise à disposition " à durée indéterminée. M. B... ne se prévalant pas, au soutien de son argumentation, de dispositions prévoyant la transformation en contrat à durée indéterminée de ces différents contrats à durée déterminée, le moyen tiré de ce qu'il aurait fait l'objet d'un " licenciement illégal " doit être écarté.

10. En deuxième lieu, la décision attaquée a été signée par Mme D... C..., adjointe du directeur des ressources humaines des ministères sociaux. Si M. B... fait valoir que cette mesure met illégalement fin de manière anticipée à sa mise à disposition auprès du ministre du travail, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que M. B... doit être regardé non comme ayant été mis à disposition de ce ministère mais comme ayant eu l'Etat comme véritable employeur. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'Etat ne pouvait compétemment mettre fin de manière anticipée à la mise à disposition de M. B... ne peut qu'être écarté.

11. En troisième lieu, M. B... fait valoir que le délai de préavis de trois mois dont il disposait en application de la convention de mise à disposition du 19 juillet 2013 liant l'Etat à l'AFPA n'a pas été respecté, la décision attaquée du 27 octobre 2021 mettant fin à ses fonctions à compter du 31 décembre 2021. Toutefois, dès lors que le requérant doit être regardé, ainsi qu'il a été dit au point 8, comme ayant eu l'Etat comme véritable employeur, il ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance du délai de préavis applicable à la fin de la convention de mise à disposition dont il était l'objet.

12. En quatrième lieu, M. B... fait valoir qu'il aurait dû être mis à même de consulter son dossier compte tenu du caractère anticipé de la fin de sa mise à disposition. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 8, dès lors que M. B... doit être regardé comme ayant eu l'Etat comme véritable employeur dans le cadre de contrats à durée déterminée ayant été reconduits, il ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des garanties inhérentes au caractère anticipé de la fin de sa mise à disposition. S'agissant d'une décision de non-renouvellement d'un contrat, elle n'était pas au nombre des décisions qui doivent être précédées de la communication du dossier. Le moyen doit ainsi être écarté.

13. En cinquième lieu, M. B... fait valoir que la convention cadre du 19 juillet 2013 ainsi que les avenants à cette convention cadre sont illégaux, faute pour la première d'avoir été signée par le contrôleur d'Etat de l'AFPA, et faute pour ces documents d'avoir été portés à sa connaissance en vue que son accord soit recueilli. Toutefois, de tels moyens sont inopérants dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 8, il est réputé non pas avoir été mis à disposition de l'Etat mais avoir l'Etat pour employeur véritable.

14. En sixième lieu, si M. B... fait valoir qu'il aurait dû se voir proposer durant ses années de service au sein du ministère du travail un détachement ou une intégration en application des dispositions de l'article 5 du décret susvisé du 16 septembre 1985, un tel moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant dès lors qu'il résulte de ce qui a été dit au point 8 que M. B... ne se trouvait pas en position de mise à disposition mais qu'il avait l'Etat comme véritable employeur. Au demeurant, ces dispositions ne sont applicables qu'aux agents publics mis à disposition d'une personne morale de droit public et non aux salariés de droit privé mis à disposition d'une telle personne sur le fondement de l'article 13 de ce décret.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du ministre du travail du 27 octobre 2021. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2202125 du 22 février 2023 du tribunal administratif de Paris est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Paris et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Barthez, président de chambre,

- Mme Milon, présidente assesseure,

- M. Dubois, premier conseiller.

Rendu public par mise à dispositions au greffe, le 30 avril 2025.

Le rapporteur,

J. DUBOISLe président,

A. BARTHEZ

La greffière,

C. DABERT

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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