| France, Cour administrative d'appel de NANTES, 2ème chambre, 07 juin 2024, 22NT02972

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société civile de construction-vente Le Clos de La Ménardais a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 17 mai 2019 par lequel le maire de Treillières a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire, après démolition des bâtiments existants, deux immeubles comportant trente-trois logements collectifs et un local commercial, sur des parcelles situées 57, rue de Nantes, ainsi que la décision du 8 août 2019 portant rejet du recours gracieux formé contre cette décision.

Les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais ont demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de Treillières à leur verser une somme de 185 660,20 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021, en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis à la suite de l'arrêté du 17 mai 2019 par lequel le maire de Treillières a sursis à statuer sur la demande de permis de construire de la société Le Clos de La Ménardais.

Par un jugement n°s 1910894 et 2105273 du 8 juillet 2022, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 17 mai 2019 et la décision du 8 août 2019 du maire de Treillières, a condamné la commune de Treillères à verser à la société Le Clos de La Ménardais une somme de 44 072,40 euros, avec intérêts à taux légal à compter du 4 février 2021 et a rejeté le surplus des conclusions des demandes.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 septembre 2022, 26 mai 2023 et 3 mai 2024 sous le n° 22NT02972, la commune de Treillières, représentée par la SELARL Aleo, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il l'a condamnée à verser à la société Le Clos de La Ménardais une somme de 44 072,40 euros, avec intérêts à taux légal à compter du 4 février 2021 ;

2°) de rejeter la demande indemnitaire présentée par les sociétés Le Clos de La Ménardais et Terre 44 devant le tribunal administratif de Nantes ;

3°) de mettre à la charge des sociétés Le Clos de La Ménardais et Terre 44 le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la minute du jugement attaqué ne comporte pas les signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- les premiers juges ont omis de répondre à leur moyen de défense tiré de l'absence de lien de causalité entre la faute alléguée et les préjudices invoqués, du fait de l'absence de maîtrise foncière du terrain d'assiette du projet immobilier ;

- l'arrêté du 17 mai 2019 n'était entaché d'aucune illégalité fautive ;

- en l'absence de maîtrise foncière du terrain d'assiette du projet de construction par les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais, il n'y a pas de lien de causalité entre l'illégalité fautive alléguée et les préjudices invoqués ;

- sa responsabilité peut être dégagée ou, à tout le moins, atténuée, en raison du comportement fautif des victimes qui ont pris des risques excessifs pour des professionnels de l'immobilier ;

- il n'y a pas davantage de lien entre l'illégalité fautive alléguée et les préjudices invoqués, dès lors que son maire aurait pu légalement prendre la même décision au terme d'une procédure contradictoire régulière ;

- la société Terre 44 ne justifie pas d'un lien de causalité entre ses prétendus préjudices et le refus de permis de construire opposé à une société tierce ;

- la société Le Clos de La Ménardais ne justifie pas avoir subi de préjudices à raison de dépenses engagées par la société Terre 44 ;

- elle n'a pris aucun engagement dont le non-respect serait de nature à engager sa responsabilité ;

- elle ne bénéficie d'aucun enrichissement susceptible d'être qualifié d'enrichissement sans cause ;

- la réalité des préjudices allégués et leur lien de causalité avec la faute alléguée ne sont pas établis.

Par un mémoire en défense et des mémoires, enregistrés les 30 janvier 2023, 12 juin 2023 et 6 mai 2024, les sociétés Le Clos de la Ménardais et Terre 44, représentées par Me Camus, demandent à la cour :

1°) de rejeter la requête de la commune de Treillières ;

2°) par la voie de l'appel incident, de porter la somme de 44 072,40 euros que la commune de Treillières a été condamnée à leur verser à 185 660,20 euros, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021 et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Treillières le versement d'une somme de 8 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la responsabilité de la commune de Treillières est engagée en raison de l'illégalité fautive de l'arrêté de son maire du 17 mai 2019, qui a été pris au terme d'une procédure irrégulière, est entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, est entaché d'un détournement de pouvoir et méconnait le principe d'impartialité ;

- elles démontrent la réalité de leurs préjudices, ainsi que le lien de causalité entre l'illégalité fautive de l'arrêté du 17 mai 2019 et ces préjudices ;

- la responsabilité de la commune de Treillières est également engagée en raison de promesses non tenues ;

- la responsabilité de la commune de Treillières est encore engagée en raison d'un enrichissement sans cause.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 septembre 2022 et 26 mai 2023 sous le n° 22NT03012, la commune de Treillières, représentée par la SELARL Aleo, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 8 juillet 2022, en tant qu'il a annulé l'arrêté du 17 mai 2019 et la décision du 8 août 2019 du maire de Treillières ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Le Clos de la Ménardais devant le tribunal administratif de Nantes tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de Treillières ;

3°) de mettre à la charge de la société Le Clos de la Ménardais le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la minute du jugement attaqué ne comporte pas les signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;

- l'arrêté contesté du 17 mai 2019 n'a pas procédé au retrait d'un permis tacite, celui-ci n'ayant pu naître dès lors que des modifications substantielles du projet de construction ont entraîné un report du point de départ du délai d'instruction ;

- cet arrêté n'est pas entaché d'erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 janvier 2023 et 12 juin 2023, la société Le Clos de la Ménardais, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Treillières une somme de 8 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable, faute d'avoir été notifiée dans les conditions prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- la requête d'appel est encore irrecevable faute d'être suffisamment motivée ;

- l'arrêté contesté du 17 mai 2019 est entaché de détournement de pouvoir et d'un manquement de l'autorité d'urbanisme au principe d'impartialité ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,

- et les observations de Me Leraisnable, représentant la commune de Treillières, et de Me Paulic, pour la SELARL Maudet Camus, représentant les sociétés Le Clos de la Ménardais et Terre 44.

Une note en délibéré, présentée pour les sociétés Le Clos de La Ménardais et Terre 44 dans l'affaire enregistrée sous le n° 22NT02972 a été enregistrée le 21 mai 2024.

Une note en délibéré, présentée pour la société Le Clos de La Ménardais dans l'affaire enregistrée sous le n° 22NT03012 a été enregistrée le 21 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Clos de La Ménardais a sollicité, le 21 décembre 2018, la délivrance d'un permis de construire, valant permis de démolir, pour la réalisation d'un projet comprenant deux immeubles collectifs d'habitation et un commerce, générant 2 145 mètres carrés de surface de plancher, sur un terrain situé 57, rue de Nantes à Treillières et cadastré à la section AH sous les n°s 134, 225, 138, 143, 133, 224, 132, 228, 135, 226 et 227. Par un arrêté du 17 mai 2019, le maire de Treillières a sursis à statuer sur cette demande en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Après avoir formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, rejeté par décision expresse du maire de Treillières du 8 août 2019, la société Le Clos de La Ménardais a demandé au tribunal administratif de Nantes l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2019 et de la décision du 8 août 2019 du maire de Treillières. Par ailleurs, les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais ont formé une demande indemnitaire afin d'obtenir réparation des préjudices résultant pour elles de l'arrêté de sursis à statuer du 17 mai 2019. La commune de Treillières a rejeté cette demande par une décision du 2 avril 2021. Les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais ont demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de Treillières à leur verser la somme de 185 600,20 euros, en réparation des préjudices résultant pour elles de l'illégalité de l'arrêté du 17 mai 2019 portant sursis à statuer du 17 mai 2019. Par un jugement n°s 1910894 et 2105273 du 8 juillet 2022, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 17 mai 2019 et la décision du 8 août 2019 du maire de Treillières, a condamné la commune de Treillières à verser à la société Le Clos de La Ménardais une somme de 44 072,40 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021 et a rejeté le surplus des conclusions des demandes. Par la requête enregistrée sous le n° 22NT03012, la commune de Treillières relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du 17 mai 2019 de son maire portant sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la société Le Clos de La Ménardais et la décision du 8 août 2019 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté. Par la requête enregistrée sous le n° 22NT02972, la commune de Treillières relève appel du même jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser à la société Le Clos de La Ménardais une somme de 44 072,40 euros avec intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021. Dans cette même instance, les sociétés Terre 44 et Le Clos de la Ménardais demandent, par la voie de l'appel incident, que la somme de 44 072,40 euros que la commune de Treillières a été condamnée à leur verser soit portée à 185 660,20 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts à compter du 4 février 2021.

2. Les requêtes enregistrées sous les n°s 22NT02972 et 22NT03012 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n° 22NT03012 :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué en tant qu'il a annulé, à la demande de la société Le Clos de La Ménardais, l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de Treillières portant sursis à statuer et la décision du 8 août 2019 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ". Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée conformément à ces prescriptions. La circonstance que l'ampliation de ce jugement qui a été notifiée aux parties ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité au regard des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative doit être écarté.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. " Après avoir cité les articles R. 423-23, R. 423-38 et R. 423-39 du code de l'urbanisme, les premiers juges ont relevé que, si la demande de permis de construire, déposée le 21 décembre 2018 auprès de la commune de Treillières, avait été complétée à deux reprises par la société Le Clos de La Ménardais après cette date, la commune ne justifiait pas avoir notifié à la société pétitionnaire, dans un délai d'un mois à compter du dépôt de son dossier de demande de permis de construire, une demande de pièces pour compléter le dossier de demande de permis de construire et l'indication d'un nouveau délai d'instruction, de sorte qu'un permis de construire avait été tacitement accordé le 21 mars 2019 à la société Le Clos de la Ménardais. Ce faisant, ils ont indiqué, avec suffisamment de précision, les motifs de droit et de fait pour lesquels ils ont regardé l'arrêté du 17 mai 2019 comme procédant au retrait d'un permis de construire tacite, retrait qui n'avait pas été précédé d'une procédure contradictoire. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement attaqué sur ce point doit dès lors être écarté.

5. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a annulé, à la demande de la société Le Clos de La Ménardais, l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de Treillières portant sursis à statuer et la décision du 8 août 2019 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (...) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (...) ". L'article L. 424-2 du même code dispose : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / Un décret en Conseil d'Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ".

7. S'agissant du dépôt et de l'instruction des demandes de permis de construire, l'article R. 423-3 du code de l'urbanisme dispose : " Le maire affecte un numéro d'enregistrement à la demande (...) et en délivre récépissé dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme ". L'article R. 423-4 du même code dispose : " Le récépissé précise le numéro d'enregistrement et la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l'article L. 424-2 (...) ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " Aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur (...) la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 de ce code fixe les délais de droit commun, qui sont, pour un permis de construire, de deux ou trois mois selon les cas, tandis que la modification du délai de droit commun est prévue dans les seuls cas et conditions mentionnés aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code. La notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d'instruction est régie par les articles R. 423-42 à R. 423-45 du code de l'urbanisme. L'instruction des demandes de permis de construire comporte, dans les cas et conditions prévus par la partie réglementaire du code de l'urbanisme, la consultation des personnes publiques, services ou commissions intéressés, en particulier l'architecte des Bâtiments de France, ou une enquête publique. Enfin, l'article R. 423-41 du code de l'urbanisme dispose, dans sa version applicable : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ".

8. En l'absence de dispositions expresses du code de l'urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l'auteur d'une demande de permis de construire d'apporter à son projet, pendant la phase d'instruction de sa demande et avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite, des modifications qui n'en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. Cette demande est en principe sans incidence sur la date de naissance d'un permis tacite déterminée en application des dispositions mentionnées ci-dessus. Toutefois, lorsque du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces modifications sont présentées, leur examen ne peut être mené à bien dans le délai d'instruction, compte tenu notamment des nouvelles vérifications ou consultations qu'elles impliquent, l'autorité compétente en informe par tout moyen le pétitionnaire avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. L'administration est alors regardée comme saisie d'une nouvelle demande se substituant à la demande initiale à compter de la date de la réception par l'autorité compétente des pièces nouvelles et intégrant les modifications introduites par le pétitionnaire. Il appartient le cas échéant à l'administration d'indiquer au demandeur dans le délai d'un mois prévu par l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme les pièces manquantes nécessaire à l'examen du projet ainsi modifié.

9. La société Le Clos de La Ménardais a déposé une demande de permis de construire le 21 décembre 2018, date à laquelle lui a été remis un récépissé de demande lui indiquant que son projet ferait l'objet d'un permis de construire tacite au terme d'un délai de trois mois, à défaut de réponse de l'administration dans ce délai. Il est constant que ce projet a fait l'objet de plusieurs modifications relatives aux limites foncières des ilots, au niveau du terrain naturel et à la hauteur des bâtiments, à la répartition et à l'agencement des emplacements de stationnement et des espaces verts et au dimensionnement de l'aire de présentation des ordures ménagères, qui ont été portées à la connaissance de la commune de Treillières les 1er février et 18 mars 2019. La commune de Treillières soutient que, du fait de leur objet, de leur importance et des dates auxquelles ces modifications lui ont été présentées, leur examen ne pouvait être mené à bien dans le délai d'instruction, qui expirait le jeudi 21 mars 2019, compte tenu des nouvelles vérifications ou consultations, notamment du service en charge de la gestion des déchets, qu'elles impliquaient. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que les services instructeurs de la commune n'ont pas informé la société Le Clos de La Ménardais de l'impossibilité dans laquelle ils étaient de mener à bien, avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, l'examen de ces modifications, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée serait réputée acceptée. Faute pour les services instructeurs d'avoir procédé à cette information, laquelle aurait eu pour effet d'ouvrir un nouveau délai d'instruction de la demande ainsi modifiée, la société Le Clos de La Ménardais s'est trouvée, en application des dispositions précitées de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme, titulaire d'un permis de construire tacite à compter du 21 mars 2019, date d'expiration du délai de trois mois notifié à la société pétitionnaire le 21 décembre 2018. Par suite, l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de Treillières s'analyse en un retrait de ce permis de construire tacite.

10. En deuxième lieu, l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dispose : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 (...) sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " (...) doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) ". La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis que l'autorité administrative entend retirer.

11. Il est constant qu'une telle procédure contradictoire n'a pas été suivie de sorte que la société Le Clos de La Ménardais a été privée d'une garantie. Il suit de là que l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de Treillières est entaché d'illégalité pour ce motif.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ".

13. Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal le 16 décembre 2015. Le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables est intervenu le 10 mai 2017 puis le 27 juin 2018. Le projet de plan local d'urbanisme a, en outre, été arrêté par délibération du 28 novembre 2018. Dès lors, l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal était suffisamment avancée pour permettre au maire de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire par l'arrêté contesté du 17 mai 2019.

14. Pour surseoir à statuer sur la demande de permis de construire, le maire de Treillières s'est fondé sur ce que le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes Erdre et Gesvres, en ce que la hauteur des immeubles projetés dépasse la hauteur maximale autorisée par l'article 2.1 du règlement de la zone UB de ce plan, qui dispose que la hauteur des constructions principales ne doit pas excéder 6 mètres, à l'égout du toit ou à l'acrotère, et 9 mètres, au point le plus haut de la construction (attique et faîtage pour les constructions pourvues d'une toiture à pans).

15. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment A du projet litigieux a une hauteur à l'égout du toit de 5,67 mètres et une hauteur au faîtage de 10,5 mètres, excédant ainsi la hauteur limite fixée par le futur plan local d'urbanisme intercommunal de 1,5 mètre au faîtage. Le bâtiment B du projet en litige a une hauteur à l'égout du toit de 7,59 mètres et une hauteur au faîtage de 12,10 mètres, excédant ainsi la hauteur limite fixée par le futur plan local d'urbanisme intercommunal, de 1,59 mètre à l'égout du toit et de 3,10 mètres au faîtage.

16. Le terrain d'assiette du projet est classé en zone UB du futur plan local d'urbanisme intercommunal, laquelle correspond " aux extensions urbaines des bourgs et villages, principalement issues d'opérations d'ensemble " et poursuit les objectifs de " permettre et encourager la densification de ces espaces au regard de l'existant, conserver des espaces de respiration au sein du tissu et des connexions avec le centre et les équipements, favoriser la production de nouvelles formes urbaines et architecturales de qualité ". L'orientation 2.5 du projet d'aménagement et de développement durables vise à " accompagner un renforcement maîtrisé des villages et des hameaux les plus importants ", notamment, selon le rapport de présentation, en " y prévoyant l'accueil d'un nombre limité de logements, avec des typologies et des implantations adaptées au cadre bâti déjà existant et aux sensibilités paysagères et architecturales présentes ". La règle de hauteur des constructions dans cette zone figurant à l'article UB 2.1 du règlement du futur plan local d'urbanisme intercommunal est justifiée au rapport de présentation de ce futur plan par la volonté de " respecter les hauteurs moyennes selon les morphologies existantes dans la zone ". Il ressort des pièces du dossier que le terrain en cause se situe en sous-secteur UBa, correspondant au seul village de La Ménardais, où la densité autorisée est plus faible que dans le reste de la zone UB, afin de préserver la morphologie urbaine de ce village. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que ce village, s'il n'est pas caractérisé par une homogénéité architecturale, s'agissant notamment de la hauteur des constructions, ne comporte pas de construction d'une hauteur comparable à celle des constructions projetées par la société Le Clos de La Ménardais. Ainsi, les constructions projetées, situées au cœur du village et dont le linéaire cumulé de façade sur la rue de Nantes excède 50 mètres, sont de nature à modifier la morphologie urbaine de ce village, en méconnaissance des orientations du futur plan local d'urbanisme intercommunal. Au regard de l'ensemble de ces éléments et alors même que le secteur est couvert par une orientation d'aménagement et de programmation qui prévoit la création de 35 logements au minimum, c'est par une exacte application des dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme que, par la décision du 17 mai 2019 en litige, le maire de Treillières a estimé que la réalisation du projet de construction de la société Le Clos de La Ménardais était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal.

17. En quatrième lieu, le principe d'impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative, individuelle ou collégiale, est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris, doit être respecté durant l'intégralité de la procédure d'instruction et de délivrance d'un permis de construire. La circonstance invoquée par la société Le Clos de La Ménardais que, pendant l'instruction de sa demande de permis de construire, le maire de la commune de Treillières, interrogé sur l'opposition d'un collectif d'habitants du village de La Ménardais à la réalisation du projet de construction litigieux, s'est dit " décidé à rencontrer les habitants, voire à organiser prochainement une réunion publique sur le sujet ", n'est pas de nature à caractériser un défaut d'impartialité de cette autorité. Le moyen, soulevé par la société Le Clos de La Ménardais, tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité doit dès lors être écarté.

18. En cinquième et dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué par la société Le Clos de La Ménardais n'est pas établi par les pièces du dossier.

19. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 et 11 ci-dessus que l'arrêté du maire de Treillières du 17 mai 2019 est entaché d'illégalité en ce qu'il n'a pas été précédé de la mise œuvre d'une procédure contradictoire prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées à la requête d'appel par la société Le Clos de La Ménardais, la commune de Treillières n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de la société le Clos de La Ménardais, l'arrêté de son maire du 17 mai 2019 ainsi que la décision du 8 août 2019 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté.

Sur la requête n° 22NT02972 :

En ce qui concerne l'appel principal de la commune de Treillières :

S'agissant de la responsabilité du fait de l'illégalité fautive entachant l'arrêté du maire de Treillières du 17 mai 2019 :

20. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10, 11 et 19 ci-dessus que l'arrêté du maire de Treillières du 17 mai 2019 portant sursis à statuer sur la demande de permis de construire de la société Le Clos de la Ménardais est entaché d'illégalité. Cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Treillières, pour autant qu'il en soit résulté pour les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais un préjudice direct et certain.

21. Il résulte de l'instruction que les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais demandent réparation de préjudices résultant pour elles de l'impossibilité de réaliser les constructions pour lesquelles la société Le Clos de La Ménardais avait déposé une demande de permis de construire le 21 décembre 2018.

22. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. "

23. D'une part, ainsi qu'il a été dit aux points 12 à 16 ci-dessus, le projet de construction de la société Le Clos de La Ménardais était de nature à compromettre la mise en œuvre du futur plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes Erdre et Gesvres. Par suite, le permis de construire tacite né le 21 mars 2019, dont était titulaire la société Le Clos de La Ménardais, était entaché d'illégalité.

24. D'autre part, l'arrêté du 17 mai 2019 est intervenu moins de trois mois après la naissance de ce permis de construire tacite. Il n'est pas soutenu qu'il n'aurait pas été notifié à la société pétitionnaire et transmis au contrôle de légalité dans ce délai de trois mois.

25. Il résulte de ce qui précède que le permis de construire tacite né le 21 mars 2019 pouvait légalement, en application des dispositions précitées de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, faire l'objet d'un retrait à cette date.

26. Dans ces conditions, l'illégalité fautive résultant du vice de procédure entachant l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de Treillières ne présente pas de lien de causalité direct avec les préjudices invoqués par les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais tenant à l'impossibilité de mettre en œuvre le projet immobilier projeté. Dès lors, ces deux sociétés ne peuvent prétendre à être indemnisées, sur ce fondement, du chef de préjudice qu'elles invoquent.

S'agissant de la responsabilité de la commune du fait de promesses non tenues :

27. S'il résulte de l'instruction que les services de la commune de Treillières ont eu, avec le gérant des sociétés Terre 44 et le Clos de La Ménardais, des échanges sur le projet immobilier porté par la société Le Clos de La Ménardais, qu'ils ont invité cette société à retirer une première demande de permis de construire pour en déposer une seconde comportant des modifications convenues dans le cadre de ces échanges et qu'ils ont indiqué que l'instruction de cette seconde demande de permis de construire pourrait être ainsi raccourcie, il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Treillières se serait engagée à délivrer un permis de construire à la société Le Clos de La Ménardais. Le courrier électronique des services communaux du 15 février 2019 selon lequel " les élus souhaitent attendre un peu avant d'accorder ce permis de construire afin notamment de connaître l'avis des habitants de La Ménardais " ne comporte pas davantage un tel engagement. La responsabilité de la commune ne saurait dès lors et, en tout état de cause, être engagée en raison de promesses non tenues.

S'agissant de l'enrichissement sans cause :

28. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Treillières, qui ne développe pas de projet identique à celui porté par la société Le Clos de La Ménardais et ne dispose d'ailleurs pas de la maîtrise foncière de l'ensemble du terrain d'assiette de ce projet immobilier, aurait un usage de l'étude géotechnique et des plans d'architecte réalisés dans le cadre de la présentation de la demande de permis de construire de la société le Clos de la Ménardais. Elle ne bénéficie ainsi d'aucun enrichissement sans cause. Sa responsabilité ne saurait dès lors, en tout état de cause, être engagée sur ce fondement.

29. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué ni les autres moyens de la requête, que la commune de Treillières est fondée à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Nantes l'a condamnée à verser à la société Le Clos de La Ménardais une somme de 44 072,40 euros, avec intérêts à taux légal à compter du 4 février 2021.

En ce qui concerne les conclusions d'appel incident présentées par les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais :

30. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais ne sont pas fondées à obtenir l'indemnisation des préjudices qu'elles allèguent. Par suite, leurs conclusions d'appel incident, tendant à ce que la somme de 44 072,40 euros que la commune de Treillières a été condamnée à leur verser soit portée à 185 660,20 euros et que les intérêts accordés au taux légal à compter du 4 février 2021 portent capitalisation, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

31. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter l'ensemble des conclusions présentées par les parties sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 8 juillet 2022 du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il a condamné la commune de Treillières à verser la somme de 44 072,40 euros à la société Le Clos de la Ménardais, assortie d'intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021, en réparation de préjudices résultant de l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de la commune de Treillières.

Article 2 : Les conclusions de la demande présentée par les sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais devant le tribunal administratif de Nantes tendant au versement par la commune de Treillières d'une somme de 44 072,40 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021, en réparation de préjudices résultant de l'arrêté du 17 mai 2019 du maire de la commune de Treillières sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions d'appel incident des sociétés Terre 44 et Le Clos de La Ménardais tendant à ce que la somme que la commune de Treillières a été condamnée à leur verser soit portée à 185 660,20 euros et que les intérêts accordés au taux légal à compter du 4 février 2021 portent capitalisation sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions présentées en appel par la commune de Treillières et par les sociétés Le Clos de la Ménardais et Terre 44, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dans l'affaire enregistrée sous le n° 22NT02972, sont rejetées.

Article 5 : La requête enregistrée sous le n° 22NT03012 présentée par la commune de Treillières est rejetée.

Article 6 : Les conclusions présentées en appel par la société Le Clos de La Ménardais sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dans l'affaire enregistrée sous le n° 22NT03012, sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Treillières, à la société civile de construction-vente Le Clos de la Ménardais et à la société Terre 44.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Buffet, présidente de chambre,

- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024.

Le rapporteur,

B. MASLa présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. A...

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2

N° 22NT02972,22NT03012