Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... E... a demandé au tribunal administratif de La Réunion, sous le n° 2100949, d'annuler la décision par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de La Réunion (974) a implicitement rejeté sa demande de protection fonctionnelle du 15 janvier 2021 et, sous le n° 2100964, d'annuler la décision par laquelle le président du conseil d'administration du SDIS 974 a implicitement rejeté sa demande de protection fonctionnelle du 5 février 2021.
Par un jugement n° 2100949, 2100964 du 29 décembre 2022, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 février 2023 et 2 mai 2024, M. E..., représenté par Me Caverne, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2100949, 2100964 du tribunal administratif de La Réunion du 29 décembre 2022 ;
2°) d'enjoindre au SDIS 974 de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;
3°) d'enjoindre au SDIS 974 de procéder au versement des frais d'avocat engagés pour un montant de 4 675,50 euros ;
4°) de mettre à la charge du SDIS 974 la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il n'y a pas non-lieu à statuer malgré le retrait en cours d'instance de la décision implicite ;
- les décisions implicites de rejet née des demandes de protection fonctionnelle sont insuffisamment motivées ;
- subsidiairement, ce sont les décisions expresses de rejet qui sont insuffisamment motivées ;
- les décision sont entachées d'incompétence de leur auteur ;
- le tribunal a commis une erreur de droit en lui opposant la prescription ;
- les appréciations portées dans la note du 1er août 2013 sont diffamatoires et calomnieuses ;
- le tribunal a omis de répondre à son moyen tiré de ce que la chambre criminelle de la cour de cassation a censuré, le 1er février 2022, l'arrêt de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion qui a jugé irrecevable l'appel interjeté contre l'ordonnance du juge d'instruction ayant rejeté sa constitution de partie civile.
Par un mémoire en défense enregistré le 9 avril 2024, le SDIS 974, représenté par la SELAS Seban Auvergne, conclut à titre principal au non-lieu à statuer et au constat qu'aucune conclusion n'est dirigée contre la décision du 7 février 2022, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. E... une somme de 1 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir, à titre principal, que la requête est privée d'objet en raison de la disparition de la décision attaquée initialement et, subsidiairement, qu'aucun moyen n'est fondé.
Par ordonnance du 2 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 4 juin 2024 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de M. Ellie, rapporteur public,
- les observations de Me Jacquier, représentant le SDIS 974.
Une note en délibéré présentée par Me Caverne pour M. E... a été enregistrée le 17 décembre 2024.
Considérant ce qui suit :
1. M. E..., adjudant-chef des sapeurs-pompiers professionnels au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de La Réunion (974), a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle les 15 janvier et 5 février 2021, pour des faits de dénonciation calomnieuse au titre desquelles il avait porté plainte en février 2019 et août 2020 auprès du doyen des juges d'instruction du tribunal judiciaire de Saint-Denis. Ses demandes de protection fonctionnelle se rattachaient plus précisément à la procédure d'appel interjetée contre l'ordonnance d'irrecevabilité rendue le 23 septembre 2020 par le tribunal judiciaire de Saint-Denis, et à son pourvoi en cassation dirigé contre l'arrêt de la cour d'appel de Saint-Denis du 2 février 2021 qui ont jugé que la plainte était irrecevable en raison de la prescription des faits dénoncés. M. E... relève appel du jugement du 29 décembre 2022, par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des décisions par lesquelles le président du conseil d'administration du SDIS 974 a implicitement rejeté ses demandes de protection fonctionnelle du 15 janvier 2021 et du 5 février 2021.
Sur la fin de non-recevoir :
2. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde et que, dès lors, celle-ci ne peut être utilement contestée au motif que l'administration aurait méconnu ces dispositions en ne communiquant pas au requérant les motifs de sa décision implicite dans le délai d'un mois qu'elles lui impartissent.
3. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'enregistrement de la requête devant le tribunal administratif de La Réunion, tendant à l'annulation des décisions par lesquelles le SDIS 974 a implicitement rejeté les demandes de protection fonctionnelle présentées les 15 janvier et 5 février 2021 par M. E..., ces décisions ont été expressément retirées par le directeur de ce SDIS le 7 février 2022 par deux arrêtés distincts. Ces décisions du 7 février 2022 se sont donc substituées aux décisions implicites de rejet. Le requérant doit, dès lors, être regardé comme demandant l'annulation des décisions du 7 février 2022 portant rejet explicite de sa demande de protection fonctionnelle. Il en résulte que les conclusions à fin d'annulation des premières décisions doivent être regardées comme dirigées contre les secondes et que, dès lors, celles-ci ne peuvent être utilement contestées au motif que l'administration aurait méconnu ces dispositions en ne communiquant pas au requérant les motifs de ses décisions implicites dans le délai d'un mois qu'elles lui impartissent. Il en résulte aussi que le préfet n'est pas fondé à soutenir que la requête dirigée contre les décisions du 7 février 2022 serait irrecevable au motif que M. E... n'a pas spontanément redirigé en cours d'instance ses conclusions contre celle-ci.
Sur la régularité du jugement :
4. Si le requérant soutient que le tribunal a omis de répondre à son moyen tiré de ce que la chambre criminelle de la cour de cassation a censuré le 1er février 2022, l'arrêt de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion qui a jugé irrecevable l'appel interjeté contre l'ordonnance du juge d'instruction ayant rejeté sa constitution de partie civile, toutefois le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments soulevés par le requérant, n'a pas omis de répondre au moyen soulevé par celui-ci tenant à l'inopposabilité des règles de prescription retenue par le juge pénal puisqu'il a indiqué " compte tenu en outre de l'application des règles de prescription, prises en compte par l'ordonnance d'irrecevabilité du 23 septembre 2020 et par l'arrêt de la cour d'appel du 2 février 2021, c'est à bon droit que le SDIS a opposé à M. E... des refus de protection fonctionnelle par ses décisions du 7 février 2021 ".
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales : " Chaque service départemental ou territorial d'incendie et de secours est placé sous l'autorité d'un directeur départemental des services d'incendie et de secours, assisté d'un directeur départemental adjoint. / (...) ". Aux termes de l'article L. 1424-33 du même code : " Le directeur départemental des services d'incendie et de secours (...) est placé sous l'autorité du président du conseil d'administration du service d'incendie et de secours pour la gestion administrative et financière de l'établissement. / En cas d'absence ou d'empêchement du directeur départemental, le directeur départemental adjoint le remplace dans l'ensemble de ses fonctions. / Pour l'exercice de ses missions, le directeur départemental peut être assisté d'un ou de plusieurs sous-directeurs. / (...) Le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil d'administration peuvent accorder une délégation de signature au directeur départemental, au directeur départemental adjoint et, dans la limite de leurs attributions respectives, aux sous-directeurs, aux chefs de groupement, aux chefs de service et aux chefs des centres d'incendie et de secours. ".
6. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté n° 2021-02476 du 18 août 2021 dont la publication au recueil des actes administratifs du SDIS n'est pas contestée, le président du conseil d'administration du SDIS a donné délégation au colonel F..., directeur départemental du service départemental d'incendie et de secours de La Réunion, à l'effet de signer, un certain nombre d'actes parmi lesquels les décisions en matière de ressources humaines, à l'exception du recrutement ou du licenciement au nombre desquels ne figurent pas les décisions attaquées. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions manque en fait et doit être écarté.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ". Aux termes de l'article L.211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".
8. Si les décisions du 7 février 2022 du SDIS 974 n° 2022-02285 et n° 2022-02285 rejetant les demandes de protection fonctionnelle sont suffisamment motivées en fait en ce qu'elles mentionnent que les 26 février 2019 et 7 août 2020, M. E... a déposé plainte pour des faits de dénonciation calomnieuse auprès du doyen des juges d'instruction du tribunal judiciaire de Saint-Denis, que cette plainte et cette constitution de partie civile ont été déclarées irrecevables en raison de la prescription des faits dénoncés, " que l'autorité judiciaire n'est manifestement pas convaincue par votre entreprise qui porte sur des faits anciens " et que " votre plainte dénonce une note du lieutenant-colonel A... du 1er août 2013 qui, loin de contenir des accusations, n'est que la justification d'une évaluation professionnelle parfaitement pesée et mesurée, qui vous octroie de surcroit une progression de 0,10 point ", elle ne vise pas, en revanche, les dispositions sur lesquelles elle se fonde. Il s'ensuit qu'elle est insuffisamment motivée en droit.
9. En troisième lieu, il n'appartient pas au juge d'appel, qui n'est pas juge de cassation, d'apprécier si, en opposant la prescription pour rejeter les prétentions du requérant, le tribunal administratif a commis une erreur de droit.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire. / (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) ".
11. Les dispositions précitées établissent à la charge de la collectivité publique et au profit des agents publics, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à raison de leurs fonctions, sans qu'une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, notamment en cas de diffamation, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances.
12. D'une part, la note du commandant A... du 1er août 2013 adressée au directeur départemental du SDIS instruisant la demande de révision d'une note, qui explique qu'elle attribue à M. E... une note de 0,10 point (bonne progression), là où le lieutenant B... avait évoqué la possibilité de retenir 0,15 (très bonne progression), rappelle que cette progression est honorable, que ledit commandant avait émis des avis favorables pour l'avancement de grade supérieur, l'avancement d'échelon et la mobilité interne. Cette note ne comporte aucun élément diffamatoire en ce qu'elle indique que M. E... aurait pu bénéficier d'une progression supérieure s'il avait répondu favorablement aux relèves au niveau du poste de commandement pendant l'incendie du Maïdo de 2011 ou accepté de prendre l'astreinte en sous-préfecture pendant la saison cyclonique 2011-2012. A supposer, en effet, que M. E... n'ait jamais été appelé par le centre opérationnel des services d'incendie et de secours pour intervenir sur les dits incendies et que son état de santé fît obstacle à toute intervention de sa part y compris sur des missions de transmission, de traitement d'information et de renseignement au sein du poste de commandement, ce qu'infirme au demeurant un certificat d'aptitude médicale du 19 janvier 2012, cette observation ne saurait, à elle seule traduire un harcèlement moral de sa hiérarchie. D'autre part, il était dans l'intérêt de la population locale qu'un service d'astreinte soit organisé pendant la saison cyclonique quand bien même aucun cyclone n'est effectivement survenu durant cette période et la circonstance que deux groupes d'astreinte aient été constitués sans que M. E... n'en fasse partie ne faisait pas obstacle à ce que son autorité hiérarchique fasse mention de son refus d'y participer dans la note précitée. Enfin, à supposer même que les autres reproches adressés à M. E... dans la note précitée tenant à son manque de ponctualité et à sa carence dans la gestion de points de localisation soient infondés, ils ne traduisent pas davantage une diffamation ou une dénonciation calomnieuse de la part du commandant A.... Au demeurant, le chef du GTO qui a instruit sa demande de révision de notation de l'année 2011, en vue de justifier les raisons pour lesquelles l'intéressé bénéficiait d'une progression limitée à 0,10 point, conforme à l'appréciation littérale, et non d'une progression exceptionnelle de 0,15 point, a relevé qu'un avis favorable avait été émis pour l'avancement au grade d'adjudant de M. E..., sans retenir des reproches qui lui avaient été adressés dans la note du 1er août 2013. Il résulte de ce qui précède, alors même que le rapport établi par le supérieur hiérarchique direct de M. E... était plus favorable à l'intéressé, que l'autorité hiérarchique de M. E... a agi dans l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique et que celui-ci n'a pas été victime d'une diffamation ou une dénonciation calomnieuse justifiant que lui soit accordée pour ce motif, la protection fonctionnelle.
13. D'autre part, pour refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle en lien avec la plainte avec constitution de partie civile, le SDIS 974 a pu régulièrement prendre en compte la circonstance relevée par le doyen des juges d'instruction du tribunal judiciaire de La Réunion selon laquelle les règles de prescription ne permettent pas de poursuivre les faits dénoncés quand bien même la chambre criminelle de la Cour de cassation a censuré le 1er février 2022, à raison d'une insuffisance de motivation et d'une contradiction de motifs, l'arrêt de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion qui a jugé irrecevable l'appel interjeté contre l'ordonnance du juge d'instruction ayant rejeté la constitution de partie civile de M. E.... Si le requérant se prévaut des dispositions applicables de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 désormais codifiées sous l'article L. 134-1 du code de la fonction publique en vertu desquelles l'agent public bénéficie, à raison de ses fonctions d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, toutefois, ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative n'interdisent à une autorité administrative d'estimer qu'il n'y a pas lieu d'accorder la protection fonctionnelle lorsque le demandeur n'a aucune chance de voir prospérer sa requête, notamment dans l'hypothèse où, comme en l'espèce, les faits dénoncés apparaissant trop anciens et donc prescrits.
14. Le SDIS a donc pu régulièrement opposer à M. E... des refus de protection fonctionnelle par ses décisions du 7 février 2021.
15. Il résulte ce qui précède que M. E... est fondé, pour le seul motif mentionné au point 8 du présent arrêt, à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (...) ". L'article L. 911-2 du même code dispose que : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé (...) ".
17. Eu égard au motif d'annulation du refus de titre de séjour retenu, le présent arrêt implique seulement qu'il soit enjoint au président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours 974, en application de l'article L. 911-2 précité du code de justice administrative, de réexaminer la demande de protection fonctionnelle de M. E... et de prendre de nouvelles décisions. Il y a lieu de prescrire cette mesure dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. E..., qui n'a pas dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme que demande le SDIS 974 au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SDIS 974 la somme demandée par M. E... au même titre.
DECIDE :
Article 1er : Les arrêtés du 7 février 2022 du service départemental d'incendie et de secours 974 rejetant les demandes de protection fonctionnelle de M. E... sont annulés.
Article 2 : Le jugement du 29 décembre 2022 du tribunal administratif de La Réunion est annulé.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E... et au service départemental d'incendie et de secours de La Réunion.
Délibéré après l'audience du 3 décembre 2024 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, présidente,
M. Nicolas Normand, président-assesseur,
Mme Clémentine Voillemot, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2024.
Le rapporteur,
Nicolas C...
La présidente,
Elisabeth Jayat
La greffière,
Virginie Santana
La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX00538
