Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association Agence aquitaine de promotion agroalimentaire (AAPRA) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d'une part, d'annuler la décision du 17 septembre 2015, valant titre exécutoire, par laquelle le directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (ci-après FranceAgriMer) lui a demandé de reverser la somme de 210 385,45 euros correspondant à une aide indûment perçue, et la décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur son recours gracieux réceptionné le 12 novembre 2015, d'autre part, de la décharger de l'obligation de payer la somme de 210 385,45 euros.
Par un jugement n° 1601038 du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ces décisions et déchargé l'AAPRA de l'obligation de payer la somme de 210 385,45 euros.
Procédure initiale devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 18BX02604, le 2 juillet 2018 et 22 janvier 2020, FranceAgriMer a demandé à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1601038 du 2 mai 2018 du tribunal administratif de Bordeaux ;
2°) de rejeter la demande de l'AAPRA ;
3°) subsidiairement, pour le cas où la cour viendrait à confirmer les motifs retenus par le jugement, de subordonner la décharge définitive de la somme litigieuse à la condition qu'il n'ait pas émis dans le délai qu'elle lui aura imparti un nouveau titre purgé du vice tenant à l'absence de motivation relevée par le jugement ;
4°) de mettre à la charge de l'AAPRA les entiers dépens ainsi que le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, il ne vise ni n'analyse les moyens des parties ;
- le tribunal a considéré à tort que la décision du 17 septembre 2015 était insuffisamment motivée en droit ;
- dès lors qu'il est de jurisprudence constante que les décisions conditionnelles ne créent de droits au profit de leur bénéficiaire que dans la seule mesure où celui-ci respecte les conditions posées par les textes et qu'il est apparu que les conditions posées pour le bénéfice de l'aide communautaire en cause n'ont pas été respectée, la décision en litige ne saurait être regardée comme retirant une décision créatrice de droits ;
- la décision n'avait pas à être motivée mais seulement à indiquer les bases de la liquidation de la dette en application des dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, anciennement article 81 du décret du 29 décembre 1962 ;
- en tout état de cause, la décision en litige est suffisamment motivée en droit alors d'ailleurs que de nombreux échanges ont eu lieu durant la phase contradictoire, dès la notification du procès-verbal de constat à l'AAPRA, exposant les éléments de fait et droit justifiant la demande de reversement.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2019 et 2 septembre 2020, l'AAPRA devenue l'agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine (AANA), représentée par Me Ruffié conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et subsidiairement au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de France AgriMer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que, la prescription lui étant acquise, la cour administrative d'appel de Bordeaux doit prononcer un non-lieu à statuer et que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par un arrêt n° 18BX02604 du 22 septembre 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur appel de FranceAgriMer, annulé ce jugement et rejeté la demande de première instance de l'AAPRA.
Par une décision n° 446778 du 5 mai 2023, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par l'AANA, a annulé l'arrêt du 22 septembre 2020 de la cour administrative d'appel de Bordeaux en tant qu'il statue, d'une part, sur l'inclusion dans l'assiette des dépenses éligibles des frais de déplacement remboursés aux entreprises soutenues et de la dépense de 16 200 euros exposée dans le cadre du salon de Chicago de 2010 et, d'autre part, sur les pénalités infligées à l'AAPRA, et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Bordeaux.
Procédure devant la cour administrative d'appel après renvoi du Conseil d'Etat :
Par un mémoire, enregistré le 16 février 2024, FranceAgriMer, représenté par Me Alibert, conclut aux mêmes fins que précédemment et conclut au rejet de la demande de l'AAPRA.
Il soutient que :
- le montant des frais de déplacement n'est pas justifié au vu des pièces du dossier ; de même, le remboursement des frais de déplacement par plusieurs entreprises n'est pas établi par les pièces du dossier, en particulier les frais de déplacement de la société Aquitaine Wine Cie pour un montant de 950 euros dans le cadre du salon Chine 2010, les frais de déplacement de la société Château en Chine pour un montant de 1 470 euros, les frais de déplacement des Vignobles de Cancave pour un montant de 1 200 euros, les frais de déplacement des Vins Baronne A... pour un montant de 1 470 euros au Top Wine 2010, et enfin les frais de déplacement des Vignobles Laurencin et de la Cave du Marmandais pour des montants respectifs de 890 euros et 1 550 euros ; il convient donc de retrancher ce montant de dépenses non établi de 7 530 euros, du montant de l'aide de 26 533,19 euros ;
- il prend acte de la position du juge de cassation s'agissant de la dépense de 16 200 euros ;
- il s'en remet à la sagesse de la cour s'agissant des pénalisés infligées sur le fondement de l'article 5 bis de l'arrêté du 16 février 2009.
Par un mémoire, enregistré le 3 mars 2024, l'association Agence aquitaine de promotion agroalimentaire, représentée par Me Ruffié demande à la cour :
1°) à titre principal, de prononcer un non-lieu à statuer sur l'appel de FranceAgriMer ;
2°) à titre subsidiaire, de rejeter l'appel formé par FranceAgriMer ;
3°) à titre infiniment subsidiaire, d'annuler la décision du 17 septembre 2015 valant titre exécutoire et la décision implicite de rejet du 12 janvier 2016 et de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 210 385,45 euros ;
4°) de lui accorder le bénéfice de ses précédentes écritures tant en appel qu'en première instance ou à titre subsidiaire de minorer le montant des sommes réclamées par FranceAgriMer ;
5°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de FranceAgriMer le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle maintient sa demande de non-lieu et s'en remet aux développements mentionnés précédemment dans ses écritures ;
- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;
- elle ne précise pas suffisamment les bases de liquidation ;
- la circulaire INTERNATIONAL/SAITL/C 2009-43 du 14 décembre 2009 et la circulaire INTERNATIONAL/SAITL/D2010-52 du 4 août 2010, prises par le directeur de FranceAgriMer, sont illégales ;
- elle justifie des frais de déplacement supportés par les entreprises soutenues par la production d'un récapitulatif précis, entreprise par entreprise, des frais en cause, de relevés bancaires identifiant la date d'encaissement et le montant des chèques émis au profit de ces entreprises ; c'est à tort que FranceAgriMer tente de limiter le montant de la réintégration ;
- elle maintient son moyen relatif aux remises octroyées par la SOPEXA non déduites des dépenses présentées à l'aide ;
- il est pris acte de la position du Conseil d'Etat s'agissant de la justification de la dépense de 16 200 euros, exposée pour l'organisation d'une action de promotion lors du salon de Chicago de 2010 ;
- les pénalités appliquées méconnaissent le principe de proportionnalité, ainsi que l'a retenu le Conseil d'Etat.
Par une ordonnance du 4 mars 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 mai 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- les décisions du directeur général de FranceAgriMer INTERNATIONAL/SAITL/C 2009-43 du 14 décembre 2009 et INTERNATIONAL/SAITL/D 2010-52 du 4 août 2010 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Pauline Reynaud,
- les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique,
- les observations de Me Idrissi, représentant FranceAgriMer, et de Me Ruffié, représentant l'association Agence aquitaine de promotion agroalimentaire (AAPRA).
Considérant ce qui suit :
1. Par convention signée le 27 septembre et le 12 octobre 2010 relative au soutien d'un programme pour la promotion hors de l'Union européenne de vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, ou de vins dont le cépage est indiqué, FranceAgriMer a attribué à l'association Agence aquitaine de promotion agroalimentaire (AAPRA) qui a pour objet la promotion des produits agricoles et agro-alimentaires de la région Aquitaine, ainsi qu'à des entreprises de cette même région intervenant dans ce secteur, une aide de l'Union européenne d'un montant maximal de 640 350 euros, représentant 50 % du montant des dépenses éligibles. La période d'exécution du programme s'étendait du 4 mai 2010 au 1er mai 2013. L'AAPRA a perçu la somme totale de 544 143,93 euros en trois versements des 6 octobre 2010, 7 décembre 2012 et 5 avril 2013. Toutefois, suite à un contrôle sur place effectué du 14 au 16 octobre 2013, suivi d'une procédure contradictoire, le directeur général de FranceAgriMer a, par une décision du 17 septembre 2015 valant titre exécutoire, demandé à l'AAPRA de reverser la somme de 210 385,45 euros correspondant au montant de l'aide indûment perçue à hauteur de 168 308,36 euros, et au montant des pénalités d'un montant de 42 077,09 euros. L'AAPRA a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 17 septembre 2015 ainsi que la décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur son recours gracieux réceptionné le 12 novembre 2015. Par un jugement n° 1601038 du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a, d'une part, annulé la décision du 17 septembre 2015 et la décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur son recours gracieux réceptionné le 12 novembre 2015, d'autre part, déchargé l'AAPRA de l'obligation de payer la somme de 210 385,45 euros. Par un arrêt n° 18BX02604 du 22 septembre 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement précité, a rejeté les demandes présentées par l'AAPRA, devenue l'agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine (AANA), et a remis à sa charge la somme de 210 385,45 euros. Par une décision n° 446778 du 5 mai 2023, le Conseil d'Etat saisi d'un pourvoi présenté par l'AANA, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 22 septembre 2020 en tant qu'il statue, d'une part, sur l'inclusion dans l'assiette des dépenses éligibles des frais de déplacement remboursés aux entreprises soutenues et de la dépense de 16 200 euros exposée dans le cadre du salon de Chicago de 2010 et, d'autre part, sur les pénalités infligées à l'AAPRA, et a renvoyé l'affaire devant la cour.
Sur l'étendue du litige :
2. Il résulte du dispositif de la décision de renvoi précitée, ainsi que des motifs qui en sont le soutien nécessaire, que la cour se trouve ressaisie des seules conclusions de FranceAgriMer relatives à la décision du 17 septembre 2015 valant titre exécutoire et à la décision implicite de rejet du recours gracieux, s'agissant de l'inclusion dans l'assiette des dépenses éligibles des frais de déplacement remboursés aux entreprises soutenues et de la dépense de 16 200 euros exposée dans le cadre du salon de Chicago de 2010 et, d'autre part, des pénalités infligées à l'AANA. Il s'ensuit que les moyens de défense de l'AANA présentés après renvoi devant la cour tenant à la prescription du reversement de l'aide, à l'insuffisance de motivation de la décision du 17 septembre 2015, au caractère imprécis des bases de liquidation, à l'exception d'illégalité de la circulaire INTERNATIONAL/SAITL/C 2009-43 du 14 décembre 2009 et de la circulaire INTERNATIONAL/SAITL/D2010-52 du 4 août 2010, prises par le directeur de FranceAgriMer, ainsi qu'à la déduction des remises octroyées par la SOPEXA, qui, au demeurant, ont été expressément écartés par la partie de l'arrêt de la cour devenue irrévocable après la décision de cassation partielle du Conseil d'Etat, sont sans incidence sur la solution du présent litige.
Sur le bien-fondé de la demande de reversement de l'aide :
En ce qui concerne l'éligibilité aux aides à la promotion des dépenses en litige :
S'agissant de la réalisation d'actions de promotion et le reversement partiel des subventions à des opérateurs participants ayant présenté individuellement les mêmes aides :
3. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, pour justifier qu'elle a effectivement reversé aux entreprises soutenues l'aide correspondant à 50 % des frais de déplacement exposés par ces entreprises, alors que FranceAgriMer soutient qu'elle a conservé ces sommes, l'AANA expose d'abord que ces sommes étant versées aux entreprises séparément du reste des subventions reversées, elle est fondée, après avoir calculé le total des subventions à reverser, à ne verser aux entreprises que la différence entre ce total et la somme déjà reversée, et produit ensuite, d'une part, un récapitulatif précis, entreprise par entreprise, de l'intégralité des frais en cause, représentant 65 261,37 euros, et d'autre part, des relevés bancaires identifiant, pour la quasi-totalité de ces entreprises, la date d'encaissement et le montant des chèques émis au profit de ces entreprises, ce montant correspondant exactement à celui figurant dans le récapitulatif fourni. Dans ces conditions, dès lors qu'elle justifie, par les pièces produites, avoir pris en charge les frais de déplacement supportés par les entreprises soutenues, l'AANA est fondée à soutenir que c'est à tort que FranceAgriMer a estimé que ces frais de déplacement, dont le montant à prendre en compte est de 32 630,68 euros, n'étaient pas éligibles.
4. En second lieu, il résulte de l'instruction que, pour justifier la dépense de 16 200 euros exposée pour l'organisation d'une action de promotion lors du salon de Chicago de 2010, l'AANA produit une facture du même montant émise par la société Ubifrance mentionnant qu'elle correspond au " World Wine Meetings America / Etats-Unis / du 11/06/2010 au 13/06/2010 ", soit le lieu et la date du salon en question. Dans ces conditions, cette facture est de nature à justifier la réalisation effective de cette action, de sorte que l'AANA est fondée à soutenir que c'est à tort que FranceAgriMer a considéré que la moitié de cette dépense, soit 8 100 euros, n'était pas éligible.
En ce qui concerne l'application de la sanction :
5. Aux termes de l'article 2 du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l'application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d'assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. / (...) / 3. Les dispositions du droit communautaire déterminent la nature et la portée des mesures et sanctions administratives nécessaires à l'application correcte de la réglementation considérée en fonction de la nature et de la gravité de l'irrégularité, du bénéfice accordé ou de l'avantage reçu et du degré de responsabilité. (...) ". Aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 479/2008 du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) n° 1493/1999, (CE) n° 1782/2003, (CE) n° 1290/2005 et (CE) n° 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) n° 2392/86 et (CE) n° 1493/1999 : " 2. (...) / Il incombe aux États membres de prévoir et d'appliquer les contrôles et les sanctions nécessaires en cas de manquement aux programmes d'aide ". Aux termes de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d'aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole : " Sans préjudice des sanctions décrites dans le règlement (CE) n° 479/2008 ou dans le présent règlement, les États membres prévoient l'application de sanctions, au niveau national, pour les irrégularités commises à l'égard des exigences énoncées dans le règlement (CE) n° 479/2008 et dans le présent règlement, qui soient effectives, proportionnées et dissuasives de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés ".
6. Aux termes de l'article 5 bis de l'arrêté du 16 février 2009 définissant les conditions de mise en œuvre des mesures de promotion dans les pays tiers, éligibles au financement par les enveloppes nationales définies par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, dans sa rédaction applicable au litige : " En application des dispositions de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008, des sanctions sont appliquées par l'établissement créé en application de l'article L. 621-1 du code rural et de la pêche maritime selon les modalités décrites ci-après : / Lorsque le montant d'aide calculé sur la base d'un contrôle sur place, réalisé avant ou après le paiement de l'aide par tout organe de contrôle compétent, est inférieur au montant d'aide initialement retenu par FranceAgriMer sur la base de l'instruction des éléments recevables des demandes de paiement introduites par le bénéficiaire, le taux d'anomalie calculé à partir de l'écart ainsi constaté (montant écart/ montant initialement retenu × 100) conduit aux mesures suivantes : / - lorsque le taux d'anomalie est inférieur ou égal à 5 %, l'aide est arrêtée au montant calculé après contrôle sur place ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 5 % et inférieur ou égal à 10 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 5 % du montant de l'écart constaté ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 10 % et inférieur ou égal à 25 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 10 % du montant de l'écart constaté ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 25 % et inférieur ou égal à 50 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 25 % du montant de l'écart constaté ; / - au-delà de 50 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 50 % du montant de l'écart constaté, le montant de la diminution est plafonné au montant de l'aide calculé après contrôle sur place ; / - lorsqu'il est établi que l'écart constaté résulte d'une fausse déclaration du bénéficiaire constituée par la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué du montant total de l'écart constaté. Si cette diminution conduit à un montant d'aide positif, aucun paiement n'est dû. Si cette diminution conduit à un montant d'aide négatif, le bénéficiaire est tenu de verser ce montant négatif. / Tout paiement indu est recouvré, avec intérêts, auprès des bénéficiaires concernés. En application de l'article 97 du règlement (CE) n° 555/2008, les intérêts courent de la notification au bénéficiaire de l'obligation de remboursement à la date dudit remboursement ou de la déduction des sommes dues ".
7. Les dispositions précitées de l'article 5 bis de l'arrêté du 16 février 2009 prévoient l'application de sanctions déterminées selon une règle strictement arithmétique, exclusivement liée à la proportion du montant de l'aide dont le contrôle a révélé qu'il avait été indument perçu par rapport au montant de l'aide initialement retenu, sans que ne soient prises en considération, en dehors de la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, la nature et la gravité des irrégularités qui ont été commises. Par suite, cet arrêté méconnaît le principe de proportionnalité posé par l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008. Il s'ensuit que la sanction litigieuse, d'un montant de 42 077,09 euros, prise sur son fondement, est illégale et ne peut qu'être annulée, et que l'AANA doit être déchargée de l'obligation de payer la somme afférente.
8. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 17 septembre 2015 du directeur de FranceAgriMer doit être annulée seulement en tant d'une part, qu'elle n'inclut pas dans l'assiette des dépenses éligibles des frais de déplacement remboursés aux entreprises soutenues ainsi que la dépense de 16 200 euros exposée dans le cadre du salon de Chicago de 2010 et, d'autre part, qu'elle inflige les pénalités à l'AANA.
Sur les frais liés au litige :
9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AANA, la somme demandée par FranceAgriMer au titre des frais exposés non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas davantage lieu de mettre à la charge de FranceAgriMer, la somme demandée sur le même fondement par l'AANA.
DECIDE :
Article 1er : La décision du 17 septembre 2015 du directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), et sa décision implicite de rejet du recours gracieux, sont annulées en tant qu'elles ordonnent à l'agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine le reversement de la somme de 32 630,68 euros correspondant aux frais de déplacement remboursés aux entreprises exposantes, de la somme de 8 100 euros correspondant à la dépense exposée pour l'organisation d'une action de promotion lors du salon de Chicago en 2010 et la somme de 42 077,09 euros correspondant aux pénalités.
Article 2 : Il est remis à la charge de l'ANAA le versement la somme de 127 577,68 euros.
Article 3 : Le jugement n° 1601038 du tribunal administratif de Bordeaux du 2 mai 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire aux articles 1er et 2 du présent arrêt.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer et à l'agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine.
Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré après l'audience du 14 mai 2024 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,
Mme Pauline Reynaud, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024.
La rapporteure,
Pauline ReynaudLa présidente,
Evelyne Balzamo Le greffier,
Christophe Pelletier
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 23BX01225 2
