Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... D..., M. G... D... et Mme E... H... épouse D... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 7 octobre 2020 par lequel le maire de Perpignan n'a pas fait opposition à la déclaration préalable de travaux présentée par M. F... A... en vue de la construction d'un abri de jardin sur la parcelle cadastrée (ANO(section BW n° 469(ANO/) située impasse Balaguer.
Par un jugement n° 2100683 du 21 février 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande des consorts D....
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 21 avril 2023, les consorts D..., représentés par Me Brunet, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du 7 octobre 2020 du maire de Perpignan ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Perpignan les dépens et une somme de
3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils ont intérêt à agir dès lors que la construction de l'abri de jardin querellée prive leur habitation de luminosité et d'ensoleillement direct ; le bâtiment a été surélevé de deux mètres, ce qui a des conséquences sur les conditions de jouissance, l'ensemble de leur bien perdant en luminosité et ensoleillement, plus particulièrement les pièces en rez-de-chaussée ;
- l'affichage de l'autorisation d'urbanisme n'étant pas conforme et les voies et délais de recours absents, le délai de recours contentieux ne leur est pas opposable ;
- le dossier de déclaration préalable a un caractère incomplet ; d'une part, les dispositions du b) de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ont été méconnues dès lors que le plan de masse versé au dossier n'était pas coté en trois dimensions ; d'autre part, les dispositions du a) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ont été méconnues dès lors que le dossier ne comportait pas de plan des façades ;
- l'autorité municipale était tenue, au regard du caractère irrégulier de la construction existante en rez-de-chaussée sur laquelle repose l'abri de jardin, de faire opposition à la déclaration préalable relative à une construction annexe ;
- l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article 7 UB1 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que la surface de l'abri de jardin est supérieure à 10 m2 ; la construction en litige se trouve en limite séparative et non en limite d'emprise publique ; la commune ne démontre pas que le canal d'irrigation qui sépare les fonds serait une emprise publique ; la parcelle (ANO)BW n° 478)/ANO), identifiée au cadastre, est une propriété privée, le lit d'un cours d'eau non domanial appartenant aux propriétaires de deux rives en vertu de l'article R. 215-2 du code de l'environnement ; la construction projetée empiète sur le canal ; l'abri de jardin projeté, qui se situe directement sur le toit terrasse, n'est pas une construction annexe et n'est donc pas indépendante de la construction principale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2023, la commune de Perpignan, représentée par Me Pierson, conclut au rejet de la requête et à ce que soient solidairement mis à la charge des consorts D... les dépens ainsi que le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les requérants ne justifient pas de leur intérêt à agir ;
- leur requête est tardive ;
- aucun des moyens soulevés n'est fondé ;
- si le dossier était regardé comme incomplet, un sursis à statuer devrait être ordonné dans l'attente de sa régularisation.
Par une ordonnance du 27 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 11 janvier 2024.
Un mémoire en réplique, présenté pour les consorts D..., représentés par Me Brunet, a été enregistré le 16 mai 2024, postérieurement à la clôture d'instruction.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience :
- le rapport de M. Teulière, président-assesseur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Pons Serradeil, représentant les consorts D....
Considérant ce qui suit :
1. Le 13 juillet 2020, M. A... a déposé, auprès des services de la commune de Perpignan (Pyrénées-Orientales), une déclaration préalable de travaux en vue de construire un abri de jardin sur un toit terrasse sur la parcelle cadastrée ..., située impasse Balaguer. Par un arrêté du 7 octobre 2020, le maire de Perpignan ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Les consorts D..., propriétaires indivis d'une maison située face à celle de M. A..., relèvent appel du jugement n° 2100683 du 21 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté de non-opposition à déclaration préalable.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par la commune de Perpignan :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation.".
3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance et à la localisation du projet de construction.
4. Il ressort des pièces du dossier que les consorts D... sont propriétaires indivis d'une maison située en face de celle du pétitionnaire, qui n'est séparée d'elle que par un canal couvert. Par suite, ils ont la qualité de voisins immédiats du projet. Pour justifier d'une atteinte aux conditions d'occupation de leur bien, ils précisent qu'ils subissent une perte d'ensoleillement et de luminosité, particulièrement sur les pièces situées en rez-de-chaussée, compte-tenu de la surélévation de deux mètres du bâtiment de leur voisin. Les considérations relatives au caractère insuffisamment certain des nuisances invoquées par les requérants en leur qualité de voisins immédiats du projet, relatives notamment à la perte d'ensoleillement et de luminosité de leur maison, ne permettent pas de remettre en cause l'intérêt pour agir de voisins immédiats du projet en cause susceptible, par sa situation de proximité, de porter atteinte aux conditions d'occupation de leur bien immobilier. Par suite, les consorts D... justifient d'un intérêt à agir à l'encontre de l'autorisation d'urbanisme en litige et la fin de non-recevoir opposée sur ce point ne peut qu'être écartée.
5. D'autre part, aux termes de l'article R. 600-2 du code l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. ". L'article R. 424-15 de ce code dispose : " Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-15 du même code : " L'affichage sur le terrain du permis de construire, d'aménager ou de démolir explicite ou tacite ou l'affichage de la déclaration préalable, prévu par l'article R. 424-15, est assuré par les soins du bénéficiaire du permis ou du déclarant sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres. ". L'article A. 424-17 de ce code dispose que : " Le panneau d'affichage comprend la mention suivante : /" Droit de recours : /" Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain du présent panneau (art. R. 600-2 du code de l'urbanisme)./"Tout recours administratif ou tout recours contentieux doit, à peine d'irrecevabilité, être notifié à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. Cette notification doit être adressée par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours (art. R. 600-1 du code de l'urbanisme). " ". La mention relative au droit de recours contre une autorisation d'urbanisme prévue à l'article A. 424-17 du code de l'urbanisme, qui doit être affichée sur le terrain d'assiette du projet en application des articles R. 424-15 et R. 600-2 du même code, est un élément indispensable pour permettre aux tiers de préserver leurs droits. Par suite, le délai de recours contentieux ne court pas à l'encontre d'un permis dont l'affichage ne comporte pas cette mention ou une mention équivalente, en particulier lorsque cet affichage fait référence à des règles fixant de façon différente de celles de l'article A. 424-17 le point de départ du délai de recours contentieux.
6. Il ressort des pièces du dossier que l'affichage sur le terrain de l'autorisation d'urbanisme litigieuse a consisté en l'espèce en la mise en place, à côté de la boîte aux lettres de M. A..., de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable de travaux du maire de Perpignan, sous une chemise souple et transparente, au format A4. Ainsi, cet affichage n'a pas été assuré au moyen d'un panneau de dimensions supérieures à 80 centimètres, ainsi que l'exigent les dispositions précitées de l'article A. 424-15 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, cet affichage du recto de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable ne rendait pas visible depuis l'extérieur la mention relative au droit de recours qui se trouvait à son verso. Par suite, il ne peut être considéré qu'un tel affichage ait pu faire courir le délai de recours contentieux prévu à l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme et la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit donc être écartée.
En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 7 octobre 2020 :
7. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.
8. Si M. A... a mentionné dans le formulaire de déclaration préalable que son projet est d'édifier une cabane de jardin sur un toit-terrasse, il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés consistent à élever une construction de taille limitée prenant appui sur le toit terrasse d'un élément du bâtiment principal existant. Ce volume n'est aucunement détaché de ce bâtiment principal mais en constitue une surélévation. Il ne s'agit donc ni d'une construction annexe, ni d'un abri de jardin, mais de l'extension d'une construction existante répondant à la définition des extensions telle que précisée par le lexique du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Perpignan, à savoir une augmentation de la surface et/ou du volume d'une construction, soit horizontalement dans sa continuité, soit verticalement en surélévation.
9. Aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants :/ a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ;/ (...) ".
10. Il ressort des pièces du dossier que l'extension de construction projetée doit reposer sur un toit terrasse, lequel recouvre une construction existante correspondant à un ancien patio et un garage. Il ressort également des pièces du dossier que la construction du garage a été autorisée dans le cadre d'un permis de construire délivré le 12 août 1980. La couverture du patio, afin d'y aménager une cuisine, a également fait l'objet d'une autorisation de travaux sur construction existante d'une surface hors œuvre nette de 18 m², délivrée par arrêté du maire de Perpignan du 18 juin 2008. Toutefois, les consorts D... établissent, par les photographies versées au débat, que l'entrée de garage de la maison de M. A... a été murée et remplacée par une fenêtre et il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les travaux correspondants, qui ont eu pour effet de modifier l'aspect extérieur de la construction, auraient fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme. Dans ces conditions, les consorts D... sont fondés à se prévaloir du caractère en partie irrégulier de la construction sur laquelle doit reposer l'extension en surélévation projetée. Par suite, le maire de Perpignan aurait dû opposer un refus à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. Son arrêté du 7 octobre 2020 de non-opposition à déclaration préalable est par voie de conséquence entaché d'illégalité. Une telle illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ou d'une annulation partielle en application de l'article L. 600-5 du même code.
11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état de l'instruction, de nature à justifier l'annulation de l'arrêté en litige.
12. Il résulte de ce qui précède que les consorts D... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Perpignan du 7 octobre 2020.
Sur les frais liés au litige :
13. En l'absence de dépens dans la présente instance, les conclusions des consorts D... et de la commune de Perpignan présentées sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts D..., qui n'ont pas, dans la présente instance la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Perpignan et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Perpignan le versement d'une somme de 1 500 euros aux consorts D... sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2100683 du 21 février 2023 du tribunal administratif de Montpellier ainsi que l'arrêté du maire de Perpignan du 7 octobre 2020 sont annulés.
Article 2 : La commune de Perpignan versera une somme de 1 500 euros aux consorts D... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié Mme B... D..., première dénommée pour l'ensemble des appelants, à la commune de Perpignan et à M. et Mme F... et C... A....
Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, où siégeaient :
- M. Chabert, président de chambre,
- M. Teulière, président assesseur,
- Mme Lasserre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2025.
Le rapporteur,
T. Teulière
Le président,
D. ChabertLe greffier,
N. Baali
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23TL00945
