| France, Cour administrative d'appel de VERSAILLES, 2ème chambre, 10 juillet 2025, 22VE01948

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... E... a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler le titre de recettes émis par la commune de Wissous le 13 mai 2016 pour un montant de 6 086,08 euros, correspondant au remboursement de ses indemnités de fonction en tant que conseillère municipale déléguée d'avril 2011 à avril 2014, de mettre à la charge de la commune de Wissous la somme de 100 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner la commune aux dépens.

Par un jugement n° 1606371 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé ce titre de recettes, a déchargé Mme E... de l'obligation de payer la somme de 6 086,08 euros et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Par une ordonnance n° 18VE04310 du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2e chambre de la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté l'appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement.

Par une ordonnance n° 450950 du 1er août 2022, le conseiller d'Etat désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a annulé cette ordonnance et a renvoyé l'affaire devant la cour.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés, sous le n° 18VE04310, le 25 décembre 2018 et le 27 mai 2020, puis par des mémoires enregistrés après renvoi de l'affaire devant la cour par le Conseil d'Etat, sous le n° 22VE01948, le 27 février 2023 et le 3 mai 2023, la commune de Wissous, représentée par Me Beaulac, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606371 du 25 octobre 2018 ;

2°) à titre principal, de rejeter la demande de Mme E... ;

3°) à titre subsidiaire, de ramener à 625,30 la somme due par Mme E... ;

4°) et de mettre à la charge de Mme E... une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que la minute n'a pas été signée, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- les premiers juges ne pouvaient, sans entacher leur jugement d'irrégularité, annuler le titre de recettes querellé en se fondant sur l'unique moyen tiré de ce que, passé un délai de quatre mois, la commune de Wissous ne pouvait plus retirer une décision créatrice de droit constituant un avantage financier, dès lors que ce moyen n'avait pas été invoqué en première instance par le demandeur ;

- le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit, dès lors que les versements mensuels d'indemnités accordés à Mme E... n'ont pas constitué des décisions individuelles créatrices de droit, mais de simples mesures de liquidation fondées sur la délibération instituant le régime indemnitaire des élus de la commune du 31 mars 2011 ;

- la commune de Wissous était bien compétente pour édicter le titre de recettes en litige émis à l'encontre de Mme E..., bien que cette dernière n'ait pas été citée dans le jugement du tribunal administratif de Versailles du 3 juillet 2014 ;

- la circonstance que le titre exécutoire n'ait pas été signé est sans incidence sur sa légalité, dès lors que le bordereau de titres de recettes l'a été ;

- aucune procédure contradictoire ne s'imposait à l'ordonnateur préalablement à l'émission du titre exécutoire en litige ;

- la réalité de la créance a été vérifiée par le trésorier principal ;

- l'absence de contrôle et de vérification du trésorier serait, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité du titre de recettes en litige, et ne serait susceptible que d'engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du trésorier ;

- la commune n'a pas commis d'erreur de droit en n'informant pas Mme E... de l'existence du jugement du tribunal administratif de Versailles du 3 juillet 2014 et en n'expliquant pas le détail du montant réclamé ;

- le titre de recettes en litige n'est pas entaché d'un détournement de pouvoir ;

- il n'a pas été pris en méconnaissance du caractère obligatoire des dépenses relatives aux indemnités de fonction des élus, prévu à l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales ;

- le titre de recettes en litige est intervenu en exécution du jugement annulant la délibération du 31 mars 2011 ;

- l'annulation de la délibération du 31 mars 2011 n'a pas eu pour effet de faire revivre les délibérations antérieures des 2 avril et 19 mai 2008, dès lors que celles-ci ont été adoptées dans des circonstances différentes ;

- la responsabilité de la commune ne saurait être engagée dès lors qu'aucune faute n'est imputable à la commune de Wissous ;

- Mme E... n'établit pas la réalité du préjudice qu'elle allègue avoir subi ;

- à supposer que la responsabilité de la commune doive être reconnue, en raison d'une faute commise par le maire de l'époque, le quantum du titre de recettes annulé devra être modulé et limité à hauteur de 625,30 euros, correspondant au dépassement du plafond du montant indemnitaire légal.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 mai 2019, le 1er juillet 2020, le 12 septembre 2022, le 27 avril 2023, Mme E..., représentée par Me Delpech, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la décharge partielle à hauteur de 5 921,51 euros, seule la somme de 164,57 euros restant à sa charge, à titre plus subsidiaire, à la décharge partielle de la somme de 5 632,48 euros, seule la somme de 453,60 euros restant à sa charge, et à titre infiniment subsidiaire à la décharge partielle à hauteur de 625,30 euros, seule la somme de 5 460,78 euros restant à sa charge, et enfin à la mise à la charge de la commune de Wissous de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 avril 2025.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cozic,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Beaulac pour la commune de Wissous et de Me Delpech pour Mme E....

Considérant ce qui suit :

1. Mme E... a été conseillère municipale de la commune de Wissous titulaire d'une délégation du maire, à la suite des élections municipales de 2008, jusqu'au renouvellement du conseil municipal en 2014. Par une délibération du 31 mars 2011, le conseil municipal de la commune de Wissous a décidé de fixer un nouveau montant brut mensuel de l'indemnité de fonctions des élus de la commune, en remplacement du régime indemnitaire précédemment voté, en deux temps, par une délibération du 2 avril 2008 s'agissant du maire et de ses adjoints, puis par une délibération du 19 mai 2008 s'agissant des conseillers municipaux titulaires d'une délégation du maire. Le préfet de l'Essonne a formé un déféré préfectoral contre cette délibération du 31 mars 2011, qui a été annulée par le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1104898 du 3 juillet 2014, devenu définitif faute d'appel, au motif que le plafond légal des indemnités susceptibles d'être allouées aux élus de la commune a été dépassé. Plusieurs conseillers municipaux de la commune de Wissous, non appelés en la cause devant le tribunal, ont formé tierce opposition contre le jugement du 3 juillet 2014, qui a été rejetée en dernier lieu par un arrêt du Conseil d'Etat du 1er juillet 2022, n° 452223. Avant même l'intervention de cette décision du Conseil d'Etat, le nouveau maire de la commune de Wissous, élu en mars 2014, a entendu tirer les conséquences du jugement précité du tribunal administratif et a émis le 13 mai 2016 à l'encontre de Mme E..., comme par ailleurs à l'encontre des autres élus municipaux concernés, un titre exécutoire en vue du recouvrement de l'intégralité des indemnités de fonctions perçues par l'intéressée en qualité de conseillère municipale déléguée entre avril 2011 et avril 2014. Par un jugement n° 1606371 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre de recettes n°42-355 et a prononcé la décharge de la somme de 6 086,08 euros. Par une ordonnance du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2e chambre de la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté l'appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement. Par une ordonnance du 1er août 2022, le conseiller d'Etat désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a annulé cette ordonnance et a renvoyé l'affaire devant la cour.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Pour annuler le titre exécutoire n°42-355 émis le 13 mai 2016, le tribunal administratif s'est fondé sur l'unique moyen tiré du caractère créateur de droit de chacun des versements mensuels d'indemnités de fonction accordés à Mme E... depuis avril 2011, en relevant qu'ils étaient insusceptibles d'être retirés au-delà du délai de quatre mois en dépit de l'annulation de la délibération du 31 mars 2011, faisant obstacle à ce que le maire de Wissous émette le titre de recettes en litige. Toutefois, ce moyen, qui n'est pas d'ordre public, n'avait pas été invoqué par Mme E... en première instance. Ainsi, les premiers juges, en soulevant d'office un tel moyen, ont entaché leur jugement d'une irrégularité. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité invoqué, le jugement attaqué doit être annulé.

3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme E... devant le tribunal administratif de Versailles.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense en première instance par la commune de Wissous :

4. Aux termes de l'article R. 431-2 du code de justice administrative : " Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat ". Aux termes de l'article R. 431-3 du même code : " Toutefois, les dispositions du premier alinéa de l'article R. 431-2 ne sont pas applicables : (...) 5° Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale (...) ".

5. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 431-3 du code de justice administrative que, la commune de Wissous étant défenderesse en première instance, la demande présentée par Mme E... devant le tribunal administratif de Versailles, tendant à l'annulation du titre de recette émis par la commune à son encontre le 13 mai 2016 et à la décharge des sommes mises à sa charge, n'avait pas à être présentée, à peine d'irrecevabilité, par un avocat.

Sur les conclusions à fin d'annulation du titre de recettes du 13 mai 2016 et à fin de décharge :

6. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

En ce qui concerne la créance de la commune :

7. En premier lieu, Mme E... ne peut se prévaloir du caractère créateur de droit de la délibération du 31 mars 2011 dès lors que celle-ci, annulée par le jugement n° 1104898 du 3 juillet 2014 du tribunal administratif de Versailles devenu irrévocable, doit être réputée n'être jamais intervenue.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 911-9 du code de justice administrative : " Lorsqu'une décision passée en force de chose jugée a prononcé la condamnation d'une personne publique au paiement d'une somme d'argent dont elle a fixé le montant, les dispositions de l'article 1er de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, ci-après reproduites, sont applicables. (...) IV. - L'ordonnateur d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local est tenu d'émettre l'état nécessaire au recouvrement de la créance résultant d'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée dans le délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision de justice. "

9. Mme E... ne saurait utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 911-9 du code de justice administrative, dès lors que le jugement dont elle se prévaut, rendu par le tribunal administratif de Versailles le 3 juillet 2014, se borne à annuler la délibération du conseil municipal de Wissous instaurant un régime indemnitaire pour les élus de la commune, sans prononcer la moindre condamnation d'une personne publique au paiement d'une somme d'argent.

10. En troisième lieu, l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ". Aux termes de l'article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " I.- Les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (...). ". L'article L. 2123-23 et le I de l'article L. 2123-24 du même code prévoient les plafonds, calculés en pourcentage du traitement de référence, applicables pour le calcul des indemnités des maires et adjoints en fonction de la population de la commune. Le II de l'article L. 2123-24 du même code dispose que : " L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au I, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé ". L'article L. 2123-24-1 du même code prévoit également que : " (...) II. - Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 (...) / III. - Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 (...) ". L'article L. 2123-20-1 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que " I. - Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation (...). / II. - (...) Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal ". Enfin, aux termes de l'article L. 2321-2 du même code dans sa version en vigueur : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment (...) 3° Les indemnités de fonction prévues à l'article L. 2123-20, les cotisations au régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 2123-25-2, les cotisations aux régimes de retraites en application des articles L. 2123-27 et L. 2123-28, les cotisations au fonds institué par l'article L. 1621-2 ainsi que les frais de formation des élus mentionnés à l'article L. 2123-14 ".

11. Il résulte des dispositions précitées, qui ne prescrivent l'adoption d'aucune nouvelle délibération fixant les indemnités des membres du conseil municipal sinon à l'occasion du renouvellement de ce conseil, qu'à moins qu'elle n'ait été elle-même adoptée expressément pour une durée limitée, toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu'elle n'a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal, sans que la circonstance que des changements aient été apportés à la liste des adjoints et conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions implique, par elle-même, que la délibération cesse de recevoir application.

12. Il ne résulte pas de l'instruction que les délibérations du conseil municipal de Wissous du 2 avril et 19 mai 2008, prises dans les trois mois suivant l'installation du conseil municipal à la suite des élections de mars 2008, auraient uniquement trouvé à s'appliquer pour l'année 2008. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point précédent, que n'ayant pas été retirées, abrogées ou annulées, elles avaient vocation à rester en vigueur jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal. Dès lors, Mme E... est fondée à soutenir que l'annulation de la délibération du 31 mars 2011 a eu pour effet de remettre en vigueur celles du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008. Par suite, la créance révélée par le titre exécutoire en litige, correspondant à l'intégralité des indemnités perçues par Mme E... en sa qualité de conseillère municipale titulaire d'une délégation du maire au cours de la période d'avril 2011 à avril 2014, est entaché d'illégalité, mais en tant seulement qu'elle porte sur une somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'elle a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et le montant des indemnités nettes qu'elle aurait perçues sur le fondement de la délibération relative à l'indemnité de fonctions des conseillers municipaux titulaires d'une délégation du 19 mai 2008.

13. En dernier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que le titre de recettes en litige serait entaché d'un détournement de pouvoir.

14. Il résulte de ce qui précède que Mme E... doit être déchargée de l'obligation de payer tout somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'elle a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'elle aurait perçues sur le fondement de la délibération du 19 mai 2008 du conseil municipal de Wissous.

En ce qui concerne la régularité en la forme du titre de recettes :

15. Aux termes du 4° l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : " (...) En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ".

16. Il résulte de ces dispositions d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

17. En soutenant que le titre exécutoire en litige " ne comporte pas la signature de l'ordonnateur ", en méconnaissance des dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, Mme E... doit être regardée comme invoquant le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire en litige, qui indique expressément qu'il est une " copie destinée au débiteur formant avis des sommes à payer ", émis le 13 mai 2016 et notifié à Mme E..., comporte la mention de l'identité et de la qualité de son émetteur, à savoir M. B... C..., maire adjoint chargé des finances. Si la circonstance que cet acte n'est pas signé par son émetteur est sans incidence sur sa régularité, il résulte en revanche de l'instruction que le bordereau de titres de recettes correspondant a été signé par M. D..., maire de la commune, en qualité d'ordonnateur. Mme E... est ainsi fondée à soutenir que le titre exécutoire attaqué est entaché d'une irrégularité, dès lors que le signataire du bordereau de titre de recettes diffère de l'émetteur du titre exécutoire en litige, en méconnaissance des exigences énoncées par les dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de régularité invoqués, que le titre de recettes n°42-355 du 13 mai 2016 émis à l'encontre de Mme E... doit être annulé.

Sur les conclusions tendant au remboursement des dépens :

19. Aucun dépens n'ayant été exposé dans la présente instance, les conclusions tendant à en obtenir le remboursement ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme E..., qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Wissous au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Wissous une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme E... et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606371 du 25 octobre 2018 est annulé.

Article 2 : Le titre exécutoire n°42-355 émis par la commune de Wissous le 13 mai 2016 est annulé.

Article 3 : Mme E... est déchargée de l'obligation de payer la somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'elle a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'elle aurait perçues sur le fondement de la délibération du 19 mai 2008.

Article 4 : La commune de Wissous versera à Mme E... une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Wissous et à Mme A... E....

Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Mornet, présidente assesseure,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.

Le rapporteur,

H. CozicLe président,

B. Even

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22VE01948