Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SCI Bonnières Freneuse a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération du 25 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Freneuse a approuvé le projet de révision du plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme (PLU) et la décision implicite du 1er novembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Freneuse a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de cette délibération.
Par un jugement n° 2209689 du 2 juin 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté ces demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 28 juillet 2023, 2 novembre 2023 et 30 mai 2024, la SCI Bonnières Freneuse, représentée par Me Guérin, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 25 novembre 2016 approuvant le projet de révision de son plan d'occupation des sols en PLU et la décision implicite du maire de Freneuse du 1er novembre 2022 rejetant la demande d'abrogation de cette délibération ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler partiellement la délibération du 25 novembre 2016 approuvant le projet de révision de son plan d'occupation des sols en PLU et la décision implicite du maire de Freneuse du 1er novembre 2022 rejetant la demande d'abrogation de cette délibération en tant seulement que le plan local d'urbanisme classe une partie de son territoire en zone UIb ;
4°) et de mettre à la charge de la commune de Freneuse la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il rejette les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2016 comme étant irrecevables ;
- le jugement est irrégulier en l'absence de signature de la minute ;
- le jugement est insuffisamment motivé ;
- le rapport de présentation est insuffisant ;
- l'évaluation environnementale est insuffisante ;
- l'enquête publique est irrégulière ;
- le règlement est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;
- l'absence d'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sur la zone UIb méconnait les dispositions de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme ;
- le classement d'une partie de la zone UIb est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le PLU est incompatible avec les orientations du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) relatives à la préservation des terres agricoles et l'urbanisation en continuité de l'existant ;
- le règlement de la zone UIb méconnait les dispositions de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 25 septembre 2023, la commune de Freneuse, représentée par Me Agostini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI Bonnières Freneuse en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est régulier ;
- les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2016 sont irrecevables ;
- les moyens soulevés contre la décision du 1er novembre 2022 refusant d'abroger la délibération du 25 novembre 2016 ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention enregistré le 2 janvier 2024, l'Établissement public d'aménagement du Mantois Seine Aval (EPAMSA), représenté par Me Agostini, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
La clôture de l'instruction a été fixée au 9 octobre 2024.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Mornet,
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
- les observations de Me Guérin, représentant la SCI Bonnières Freneuse,
- et les observations de Me Buonomo, représentant la commune de Freneuse.
Considérant ce qui suit :
1. Le conseil municipal de Freneuse a, par une délibération du 25 novembre 2016, approuvé le projet de révision de son plan d'occupation des sols en PLU. Par un courrier du 30 août 2022, réceptionné le 1er septembre 2022, la SCI Bonnières Freneuse a demandé au maire de Freneuse de procéder à l'abrogation de cette délibération. La SCI Bonnières Freneuse demande l'annulation du jugement du tribunal administratif de Versailles du 2 juin 2023 en ce qu'il a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2016 et de la décision implicite du 1er novembre 2022 par laquelle le maire a refusé d'abroger cette délibération.
Sur l'intervention volontaire de l'EPAMSA :
2. Eu égard à l'objet des décisions dont l'annulation est demandée, l'EPAMSA a intérêt à agir dans la présente instance. Par suite, son intervention en défense au soutien des conclusions de la commune de Freneuse est recevable.
Sur la régularité du jugement attaqué :
3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ".
4. La SCI Bonnières Freneuse doit être regardée comme invoquant l'irrégularité du jugement contesté en soutenant que le tribunal administratif a rejeté à tort comme irrecevables ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2016. Il est constant que cette délibération attaquée, par laquelle le conseil municipal de Freneuse a adopté le PLU de la commune, est devenue exécutoire à compter du 9 janvier 2017, après avoir été affichée et transmise au contrôle de légalité. Les conclusions tendant, par voie d'action, à son annulation ont été enregistrées au tribunal administratif de Versailles le 16 décembre 2022, postérieurement à l'expiration du délai de deux mois prévu par les dispositions précitées. Il s'ensuit que le moyen d'irrégularité du jugement tiré de ce que les premiers juges ont à tort rejeté comme irrecevable la demande de la SCI Bonnières Freneuse tendant à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2016 doit être écarté.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation du jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ".
6. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué comporte la signature du président de la formation de jugement, celle du rapporteur et celle du greffier d'audience. La circonstance que l'ampliation du jugement notifiée à la société requérante ne comporte pas la signature des magistrats qui l'ont rendu et du greffier est sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen tiré de ce que ce jugement serait irrégulier, faute d'avoir été signé, ne peut qu'être écarté.
7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Versailles a expressément répondu aux moyens contenus dans le mémoire produit par la requérante. En particulier, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont suffisamment motivé leur décision en exposant les raisons pour lesquelles le classement en zone UIb était cohérent avec les objectifs fixés dans le PADD. Par suite, la SCI Bonnières Freneuse n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point.
Sur les conclusions dirigées contre la délibération du 25 novembre 2016 :
8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 1 et 2 du présent arrêt que les conclusions tendant, par voie d'action, à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2016 sont tardives et, par suite, irrecevables.
Sur les conclusions dirigées contre la décision de refus d'abrogation du 1er novembre 2022 :
9. En premier lieu, si dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.
10. Dès lors qu'il résulte de ses termes mêmes que les règles qu'il fixe s'appliquent aux moyens soulevés par voie d'exception, et non pas aux moyens dirigés contre un refus d'abrogation, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, qui prévoit que certains vices de procédure peuvent être soulevés contre un plan local d'urbanisme sans condition de délai, ne fait pas obstacle à l'application des principes rappelés au point précédent.
11. Ainsi que l'ont estimé les premiers juges, la société SCI Bonnières Freneuse ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger la délibération du 25 novembre 2016, les moyens tirés de l'insuffisance du rapport de présentation, de l'insuffisance de l'évaluation environnementale et de l'irrégularité de l'enquête publique. Par suite, ces moyens doivent être écartés comme inopérants.
12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
13. Pour apprécier la cohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, le juge administratif doit rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et les objectifs que les auteurs du document ont défini dans le plan d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. L'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement d'une part, et ce projet, d'autre part.
14. Il ressort des pièces du dossier que la zone UIb du nouveau plan local d'urbanisme, à vocation économique, correspond au périmètre de la zone d'aménagement concertée (ZAC) Portes d'Île-de-France au sein de laquelle est intégrée la zone d'activités économiques (ZAE) du même nom. En définissant dans son PADD l'objectif de " soutenir le développement de la zone d'activités économiques Portes de l'Île-de-France ", la commune entend développer cette ZAE en permettant notamment " l'implantation d'entreprises artisanale ou de bureaux " dans le périmètre de la ZAC et par conséquent, sur l'ensemble de la zone UIb. Dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient la requérante, le classement en zone UIb de l'intégralité du périmètre de la ZAC n'est pas incohérent avec l'objectif du PADD d'assurer le développement de la ZAE. En outre, si le PADD fixe des objectifs tendant d'une part, à " préserver une agriculture pérenne " et d'autre part, " d'assurer le parcours résidentiel de toutes les tranches d'âge ", il apparait que la zone UIb n'est pas identifiée comme un secteur concerné par la réalisation de ces objectifs. Dans ces conditions, la circonstance que le règlement de la zone UIb interdise les constructions à usage agricole et, sauf exception, les constructions à usage d'habitation n'est pas incohérente avec les objectifs fixés par le PADD.
15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. ".
16. Si la requérante soutient que le plan local d'urbanisme aurait dû comporter des OAP sur la zone UIb pour retranscrire les objectifs distincts fixés par le PADD sur le secteur, il résulte de ce qui a été dit au point 15 du présent arrêt que la zone UIb du plan local d'urbanisme est seulement concernée par l'objectif du PADD tendant " à soutenir le développement de la zone d'activités économiques Portes de l'Île-de-France ". En tout état de cause, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait aux auteurs du plan local d'urbanisme de définir une OAP spécifique à la zone UIb. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'absence d'OAP sur la zone UIb méconnait les dispositions de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. Le moyen doit donc être écarté.
17. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ".
18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste fondée sur des faits matériellement inexacts.
19. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la requérante, les auteurs du PLU n'ont pas entendu déterminer des partis d'aménagement divergents s'agissant de la zone UIb, laquelle est uniquement destinée à l'accueil d'activités économiques. Il ressort également des pièces du dossier, d'une part, que le site de la ZAC est déjà en grande partie urbanisé en raison de la présence de nombreux bâtiments qui accueillent près de vingt-trois entreprises, et, d'autre part, que l'intégralité de la zone UIb est desservie par l'ensemble des équipements publics, notamment la voirie, le réseau d'assainissement, d'eau potable et par le réseau électrique. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le zonage retenu serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
20. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-3 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France. ".
21. Il résulte de ces dispositions qu'au sein de la région d'Île-de-France les schémas de cohérence territoriale et, en leur absence, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont soumis à une obligation de compatibilité avec le schéma directeur de cette région. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du schéma directeur de la région, si le schéma de cohérence territoriale ou, en son absence, le plan local d'urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale ne contrarie pas les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par le schéma, compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif particulier.
22. Si la requérante soutient que le classement en zone UIb du secteur de la ZAC Portes de l'Île-de-France n'est pas compatible avec les orientations réglementaires du SDRIF relatives à la préservation des terres agricoles et l'urbanisation en continuité de l'espace urbanisé existant, il résulte de ce qui a été dit au point 20 du présent arrêt que le site de la ZAC, initialement classé en zone NA dans le plan d'occupation des sols, est en grande partie déjà urbanisé. Il ressort également des pièces du dossier qu'en limitant l'extension de la ZAE, prévue par l'ancien POS, au seul périmètre de la ZAC, les auteurs du PLU ont ainsi préservé 8,06 hectares de terres agricoles et qu'à l'échelle du territoire communal, la surface des terres agricoles a été augmentée de 56,84 hectares. Dans ces conditions, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu limiter la consommation des espaces agricoles, notamment ceux situés au sud et à l'est du site de la ZAC, tout en permettant un développement de la ZAE par densification d'un espace déjà urbanisé. Dans ces conditions, le classement de la ZAC en zone UIb n'est pas incompatible avec les orientations du SDRIF relatives à la préservation des espaces agricoles.
23. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. ".
24. Il résulte de ce qui a été dit aux points 20 et 23 du présent arrêt que les parcelles constituant le secteur de la ZAC, classées par le PLU en zone UIb, doivent être regardées comment appartenant aux espaces urbanisés de la commune. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le règlement y autorise des constructions dans la bande des soixante-quinze mètres de part et d'autre de la route départementale 113, en méconnaissance des dispositions précitées, est inopérant et doit être écarté.
Sur les frais liés au litige :
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Freneuse, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SCI Bonnières Freneuse demande à ce titre. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de SCI Bonnières Freneuse le versement de la somme de 2 000 euros à la commune de Freneuse sur le fondement des mêmes dispositions.
26. Si l'intervention volontaire de l'EPAMSA a été admise, celui-ci n'aurait toutefois pas eu qualité pour former tierce opposition s'il n'avait pas été mis en cause. Il ne peut donc être regardé comme une partie pour l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et les conclusions qu'il présente sur ce fondement ne peuvent qu'être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Bonnières Freneuse est rejetée.
Article 2 : La SCI Bonnières Freneuse versera la somme de 2 000 euros à la commune de Freneuse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de l'établissement public d'aménagement du Mantois Seine Aval présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Bonnières Freneuse, à la commune de Freneuse et à l'établissement public d'aménagement du Mantois Seine Aval.
Délibéré après l'audience du 27 novembre 2024, à laquelle siégeaient :
M. Even, président de chambre,
Mme Mornet, présidente assesseure,
M. Cozic, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.
La rapporteure,
G. Mornet
Le président,
B. Even
La greffière,
I. Szymanski
La République mande et ordonne au préfet des Yvelines, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23VE01780
