Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 26 juillet 2022 par lequel la préfète du Loiret a approuvé la charte départementale d'engagements des utilisateurs agricoles de produits phytopharmaceutiques, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 2204356 du 8 janvier 2024, le tribunal administratif d'Orléans a annulé l'arrêté de la préfète du Loiret du 26 juillet 2022 et la décision implicite de rejet du recours gracieux exercé par Mme B... et a rejeté les conclusions présentées par celle-ci sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
I) Par une requête n° 24VE00659, enregistrée le 11 mars 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il annule l'arrêté de la préfète du Loiret du 26 juillet 2022 et la décision implicite de rejet du recours gracieux exercé par Mme B... ;
2°) de rejeter le surplus de la demande de première instance.
Le ministre soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'une insuffisance de motivation quant au caractère indivisible des dispositions de la charte, de sorte qu'une annulation partielle pouvait être prononcée ;
- la charte approuvée n'a pas ajouté de condition aux dispositions de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, mais a précisé les notions de " zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments ", en adoptant une interprétation conforme à l'objectif de protection des personnes poursuivi par la loi ;
- les dispositions de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime n'imposent pas que les chartes dressent une liste exhaustive des modalités d'informations préalables dès lors notamment, d'une part, que l'information des résidents et des personnes fortuitement présentes ne saurait être identique, d'autre part, qu'elle doit tenir compte du type d'exploitation ou de culture concernées ; si la charte, qui met en place un volet collectif et un volet individuel d'information préalable, ne précise pas le type de moyens à mettre en œuvre, c'est pour ne pas priver l'agriculteur de sa marge d'appréciation ; l'administration veille à ce que l'information délivrée sur les traitements à venir soit adaptée et suffisante.
Par trois mémoires en défense enregistrés les 26 juin, 29 août et 24 septembre 2024, Mme B..., représentée par Me Pinczon du Sel, avocat, conclut au rejet de la requête, à ce que l'intervention de Chambres d'agriculture France et de la chambre d'agriculture du Loiret ne soit pas admise et à la mise à la charge de l'État d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'intervention de Chambres d'agriculture France et la chambre d'agriculture du Loiret est irrecevable faute pour celles-ci de justifier de leur qualité pour agir ;
- la procédure de consultation est intervenue en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ;
- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 253-17 du code rural et de la pêche maritime en ce que les contrôles destinés à s'assurer des conditions d'utilisation des produits phytopharmaceutiques conformément à la charte d'engagements ne sont pas effectifs et le comité de suivi prévu par la charte n'est pas défini ;
- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime en ce que les modalités d'information préalables des personnes sont insuffisantes ;
- les moyens exposés par le ministre ne sont pas fondés.
Par une intervention présentée à l'appui de la requête, enregistrée le 25 août 2024 et un mémoire enregistré le 9 septembre 2024, Chambres d'agriculture France et la chambre d'agriculture du Loiret, représentées par Me Margaroli, demandent à la cour :
1°) d'admettre leur intervention volontaire conjointe ;
2°) de faire droit aux conclusions de la requête présentée par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire tendant à l'annulation du jugement n° 2204356 du tribunal administratif d'Orléans ;
3°) de rejeter les conclusions présentées par Mme B....
Elles soutiennent que :
- au regard de leur objet, leur intervention en cause d'appel doit être admise ; la fin de non-recevoir opposée par Mme B... doit être écartée dès lors que les présidents de Chambres d'agriculture France et de la chambre d'agriculture du Loiret disposaient du pouvoir de les représenter ;
- les dispositions de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime n'imposent pas que les chartes d'engagements prévoient une modalité d'information préalable mais " des modalités d'information " qui n'ont donc pas vocation à être exhaustives ou maximalistes mais doivent être adaptées à la situation locale dans tous ses aspects ; ces dispositions n'indiquent aucunement si l'information préalable doit être fournie quelques minutes, jours, mois, ou heures avant le début du traitement ; le tribunal s'est mépris sur la distinction entre obligation de moyens et de résultats et a excédé les limites de son contrôle, alors qu'il était tenu à un contrôle restreint.
II) Par une requête n° 24VE00660, enregistrée le 11 mars 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 2204356 rendu le 8 janvier 2024 par le tribunal administratif d'Orléans.
Il soutient, par les mêmes moyens que ceux développés dans la requête n° 24VE00659, que c'est à tort que le tribunal a annulé l'arrêté du 26 juillet 2022 de la préfète du Loiret au motif pris de la méconnaissance des dispositions de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime ; les dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative trouvent à s'appliquer au regard de l'existence de moyens sérieux de nature à justifier l'infirmation de la solution retenue par les premiers juges, ainsi que le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par le jugement.
Par un mémoire en défense enregistré le 8 avril 2024, et régularisé le 26 juin 2024, et un mémoire complémentaire du 23 septembre 2024, Mme B..., représentée par Me Pinczon du Sel, avocat, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'État d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens développés n'étant de nature à entraîner l'annulation du jugement attaqué, les conclusions à fin de sursis à exécution ne peuvent qu'être rejetées.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (UE) n° 284/2013 de la Commission du 1er mars 2013 ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 ;
- le décret n° 2022-62 du 25 janvier 2022 ;
- l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 25 janvier 2022 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Danielian,
- les conclusions de M. Illouz, rapporteur public,
- et les observations de Me Margaroli représentant Chambres d'agriculture France et la chambre d'agriculture du Loiret.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 26 juillet 2022, la préfète du Loiret a approuvé la charte départementale d'engagements des utilisateurs agricoles des produits phytopharmaceutiques. Mme B... a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté par un courrier du 21 septembre 2022 lequel a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par un jugement du 8 janvier 2024, le tribunal administratif d'Orléans a annulé cet arrêté, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux et a rejeté les conclusions présentées par la requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par la requête n°24VE00659, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire fait appel de ce jugement en tant qu'il lui est défavorable, et demande, en outre, par la requête n°24VE00660, le sursis à exécution du même jugement.
Sur la requête n° 24VE00659 aux fins d'annulation du jugement attaqué :
En ce qui concerne l'intervention :
2. D'une part, est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou, que, en l'état de l'instruction, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de la personne morale qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.
3. Il résulte des dispositions de l'article D. 513-9 du code rural et de la pêche maritime pour ce qui concerne Chambres d'agriculture France et de celles de l'article D. 511-64 du même code pour ce qui concerne la chambre d'agriculture départementale que le président de chaque établissement représente ce dernier en justice et dans tous les actes de la vie civile. Si Mme B... conteste les conditions dans lesquelles ont été adoptées les délibérations du 12 janvier 2023 et du 7 mars 2023 donnant tout pouvoir au président, respectivement de Chambres d'agriculture France et de la chambre départementale d'agriculture du Loiret, pour déposer le cas échéant des mémoires en intervention auprès des juridictions administratives, ces circonstances sont sans incidence sur la recevabilité de l'intervention. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme B... tirée de ce que l'intervention de Chambres d'agriculture France et de la chambre d'agriculture du Loiret est irrecevable, faute pour leurs présidents respectifs d'avoir été dûment mandatés pour représenter ces deux établissements en justice, doit être écartée.
4. D'autre part, eu égard à la nature et à l'objet du litige, Chambres d'agriculture France et la chambre départementale d'agriculture du Loiret justifient d'un intérêt pour intervenir au soutien de la requête du ministre. Leur intervention est admise.
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
5. Si le ministre fait grief au jugement d'être entaché d'une insuffisance de motivation du rejet du moyen tiré du caractère divisible des dispositions de la charte, de sorte qu'une annulation partielle pouvait être prononcée, il ressort toutefois des termes mêmes du jugement et notamment de son point 9 que les premiers juges ont expressément et suffisamment précisé les raisons pour lesquelles, notamment du fait de l'insuffisante précision des mesures d'information du public, ils ont estimé que les dispositions entachées d'excès de pouvoir n'étaient pas divisibles du reste des dispositions de la charte. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la légalité de l'arrêté approuvant la charte départementale d'engagements des utilisateurs agricoles de produits phytopharmaceutiques :
6. D'une part, aux termes du III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime : " A l'exclusion des produits de biocontrôle mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 253-6, des produits composés uniquement de substances de base ou de substances à faible risque au sens du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux. Ces mesures tiennent compte, notamment, des techniques et matériels d'application employés et sont adaptées au contexte topographique, pédoclimatique, environnemental et sanitaire. Les utilisateurs formalisent ces mesures dans une charte d'engagements à l'échelle départementale, après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec un produit phytopharmaceutique. / Lorsque de telles mesures ne sont pas mises en place, ou dans l'intérêt de la santé publique, l'autorité administrative peut, sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, restreindre ou interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones définies au premier alinéa du présent III. / Un décret précise les conditions d'application du présent III. ". En vertu de ces dispositions, lorsque les produits phytopharmaceutiques sont utilisés à proximité des zones d'habitation, cette utilisation est subordonnée aux mesures de protection contenues dans des chartes d'engagements des utilisateurs, approuvées par l'autorité administrative lorsqu'elle constate que les mesures qui y sont inscrites sont suffisantes pour protéger les personnes habitant à proximité des zones traitées. Ces chartes doivent nécessairement faire l'objet d'une décision de l'autorité administrative pour produire des effets juridiques.
7. D'autre part, aux termes de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du décret du 25 janvier 2022 : " L'utilisation des produits phytopharmaceutiques mentionnée au III de l'article L. 253-8 est réalisée dans le cadre de chartes d'engagements des utilisateurs, qui intègrent au moins les mesures de protection suivantes : / - des modalités d'information des résidents ou des personnes présentes au sens du règlement (UE) 284/2013 ; / - les distances de sécurité et les mesures apportant des garanties équivalentes définies en application de l'article L. 253-7 ; / - des modalités de dialogue et de conciliation entre les utilisateurs et les habitants concernés ; / - des modalités d'information des résidents et des personnes présentes au sens du règlement (UE) n° 284/2013 préalables à l'utilisation des produits ; / Les chartes peuvent également inclure : / - le recours à des techniques ou moyens de réduction de la dérive ou de l'exposition des résidents ou des personnes présentes au sens du règlement (UE) 284/2013 ; / - des bonnes pratiques pour l'application des produits phytopharmaceutiques ; / - des modalités relatives aux dates ou horaires de traitements les plus adaptés ; / - des modalités pratiques d'application des distances de sécurité ou de déploiement de mesures anti-dérives. ".
8. Pour annuler l'arrêté en litige du 26 juillet 2022, le tribunal a retenu que la préfète du Loiret avait méconnu les dispositions de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime en approuvant une charte comportant des dispositions insuffisamment précises quant aux modalités d'information préalables à l'utilisation des produits des résidents et des personnes présentes.
9. En l'espèce, la charte d'engagements approuvée par l'arrêté litigieux prévoit, au titre des modalités d'information préalables des résidents et des personnes présentes, un dispositif collectif couplé à un dispositif individuel. La charte indique que " le dispositif collectif peut reposer sur un bulletin mis en ligne sur le site de la Chambre d'agriculture s'appuyant notamment sur les bulletins de santé des végétaux s'ils existent et actualisé à plusieurs reprises pendant la campagne culturale. ". Elle énumère ensuite les cultures couvertes par ces bulletins. S'agissant du dispositif individuel, la charte prévoit qu'il repose sur chaque utilisateur procédant à des traitements, avant toute réalisation d'un traitement phytopharmaceutique. Elle indique que cette modalité individuelle doit permettre à toute personne à proximité de la zone traitée, résident ou personne présente, d'avoir connaissance du moment effectif où intervient la réalisation d'un traitement et que " différents moyens de type visuel ou numérique peuvent être mis en œuvre, seuls ou en association. Il peut s'agir par exemple de l'utilisation du gyrophare sur le tracteur. "
10. Pour contester l'annulation prononcée par le tribunal, le ministre et les chambres d'agriculture intervenantes font valoir que les dispositions de l'article D. 253-46-1-2 du code rural et de la pêche maritime, citées au point 7, n'imposent pas que les chartes dressent une liste exhaustive des modalités d'information préalables dès lors notamment, d'une part, que l'information des résidents et des personnes fortuitement présentes ne saurait être identique, et d'autre part, qu'elle doit tenir compte du type d'exploitation ou de cultures concernées. Toutefois, d'une part, le dispositif collectif repose exclusivement sur la mise en ligne facultative d'un bulletin et ne prévoit ni une information effective suffisamment fine des périodes d'intervention pour chaque culture, ni le recours à un mode de publication alternatif en l'absence d'une telle mise en ligne. D'autre part, s'agissant du dispositif individuel, si les termes de la charte énoncés au point précédent rappellent le caractère obligatoire de l'information des résidents et des personnes présentes, ils n'en fixent pas les modalités en se bornant, sans autre précision, à indiquer que l'utilisateur de produits phytopharmaceutiques peut utiliser différents dispositifs, de type visuel ou numérique, alors que l'article D. 253-46-1-2 impose que les chartes d'engagements intègrent des modalités d'information préalables lesquelles constituent des mesures de protection. Si la charte précise à titre d'exemple qu'il peut s'agir d'un gyrophare, un tel dispositif, qui ne constitue pas, en toute hypothèse, une information préalable à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, ne saurait être regardé comme suffisant. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal, qui ne s'est pas mépris sur la distinction entre obligation de moyens et de résultats et n'a pas excédé les limites de son contrôle, a estimé que, compte tenu de l'insuffisante précision des modalités d'information préalables à l'utilisation des produits des résidents et des personnes présentes au sens du règlement (UE) n° 284/2013, l'arrêté litigieux était entaché d'illégalité en approuvant une charte élaborée en méconnaissance des dispositions de l'article D. 253- 46-1-2 du code rural et de la pêche maritime.
11. Il résulte de ce qui précède, que le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a annulé l'arrêté de la préfète du Loiret du 26 juillet 2022, ensemble la décision de rejet du recours gracieux de Mme B....
Sur les frais liés au litige :
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État le versement à Mme B... d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur la requête n° 24VE00660 aux fins de sursis à exécution du jugement attaqué :
13. La cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions de la requête n° 24VE00659 du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire tendant à l'annulation du jugement attaqué, les conclusions de sa requête n° 24VE00660 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont privées d'objet. Par suite, il n'y a plus lieu d'y statuer. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Les interventions de Chambres d'agriculture France et de la chambre départementale d'agriculture du Loiret sont admises.
Article 2 : La requête n° 24VE00659 du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire est rejetée.
Article 3 : L'État versera à Mme B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 24VE00660 du ministre tendant à ce qu'il soit sursis à exécution du jugement n° 2204356 du tribunal administratif d'Orléans du 8 janvier 2024.
Article 5 : Les conclusions présentées par Mme B... dans l'instance n° 24VE00660 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, à Mme A... B..., à Chambres d'agriculture France et à la chambre départementale d'agriculture du Loiret.
Copie en sera adressée à la préfète du Loiret.
Délibéré après l'audience du 19 novembre 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Besson-Ledey, présidente de chambre,
Mme Danielian, présidente-assesseure,
M. de Miguel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 novembre 2024.
I. La rapporteure,
I. DanielianLa présidente,
L. Besson-LedeyLa présidente,
II. I. DanielianLa greffière,
A. Audrain Foulon
La greffière,
A. Audrain FoulonLa République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,
2
Nos 24VE00659, 24VE00660
