| France, Cour administrative d'appel de VERSAILLES, 2ème chambre, 12 juillet 2024, 22VE02183

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E... F..., M. C... D... et la société Présence ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 7 février 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Denis-en-Val s'est opposé à la déclaration préalable portant sur la création d'un lotissement de quatre lots à bâtir, sur les parcelles cadastrées AC 32 et AC 41, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Denis-en-Val de leur délivrer la déclaration préalable sollicitée, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir, ou à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Denis-en-Val de modifier le plan local d'urbanisme afin de classer les parcelles cadastrées AC 32 et AC 41 en zone AC et, enfin, de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis-en-Val la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2000986 du 13 juillet 2022, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 6 septembre 2022, Mme E... F..., M. C... D... et la société Présence, représentés par Me Lavisse, avocat, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cet arrêté ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Denis-en-Val de leur délivrer la déclaration préalable sollicitée, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, ou à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Denis-en-Val de modifier le plan local d'urbanisme afin de réintégrer la parcelle cadastrée AC 32 en zone UD ;

4°) et enfin de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis-en-Val la somme de 7 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il a omis de statuer et est insuffisamment motivé sur les moyens tirés de ce que l'arrêté en litige est entaché d'incompétence dès lors que la délégation de signature produite est postérieure à la date de l'arrêté, de ce que le classement en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et de ce qu'il est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- l'arrêté est entaché d'un vice d'incompétence de son auteur ;

- il méconnaît l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dès lors que la déclaration préalable à laquelle s'est opposée le maire de la commune a été déposée dans le délai de dix-huit mois s'écoulant à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite ;

- il est illégal dès lors qu'il se fonde sur le classement de la parcelle AC 32 en zone naturelle qui est lui-même illégal :

- le classement est incohérent avec l'orientation du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) relative à l'accueil des nouveaux habitants ;

- le classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 mai 2024, la commune de Saint-Denis-en-Val, représentée par Me Tisser-Lotz, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de Mme F..., de M. D... et de la société Présence en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 10 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Aventino,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Picard pour la commune de Saint-Denis-en-Val.

Considérant ce qui suit :

1. La société Présence a déposé le 16 janvier 2020 une déclaration préalable portant sur la création d'un lotissement de quatre lots à bâtir sur les parcelles cadastrées AC 32 et AC 41 appartenant à Mme F... et à M. D..., situées 167 rue du Bois Saint François à Saint-Denis-en-Val. Par un arrêté du 7 février 2020 le maire de Saint-Denis-en-Val s'est opposé à cette déclaration préalable. Par un jugement du 13 juillet 2022, dont Mme F..., M. D... et la société Présence font appel, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de cet arrêté et à ce qu'il soit enjoint au maire de Saint-Denis-en-Val de leur délivrer la déclaration préalable sollicitée ou, à titre subsidiaire, de modifier le plan local d'urbanisme afin de réintégrer la parcelle cadastrée AC 32 en zone UD.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à chacun des arguments développés à l'appui des moyens invoqués, a répondu, avec une motivation suffisante, aux moyens tirés de ce que l'arrêté en litige est entaché d'incompétence, qu'il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation du classement de leur parcelle en zone naturelle et de ce qu'il est entaché d'un détournement de pouvoir.

3. En second lieu, si les requérants soutiennent que le tribunal aurait commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation, ces moyens relèvent du bien-fondé du jugement et non de sa régularité et ne peuvent donc qu'être écartés sur ce terrain.

Sur la légalité de l'arrêté du 7 février 2020 et les conclusions à fin d'injonction :

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A... B..., sixième adjoint en charge de l'urbanisme, était habilité, par arrêté n° 2014-P-233 du 4 août 2014 du maire de Saint-Denis-en-Val exécutoire, à signer l'arrêté attaqué. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait et doit être écarté.

5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. (...) ". L'article R. 410-12 du même code dispose que : " À défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ".

7. Il résulte de la combinaison des articles L. 424-1, L. 153-11 et L. 410-1 du code de l'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a, quel que soit son contenu, pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable, déposée dans le délai indiqué, examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

8. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date du certificat d'urbanisme tacite portant sur la parcelle AC 32, né du silence gardé par le maire de Saint-Denis-du-Val à la demande enregistrée le 17 mai 2019, le projet de révision du zonage du plan local d'urbanisme, qui faisait état du classement de la parcelle AC 32 en zone naturelle, avait été arrêté par une délibération du 31 mai 2018. Dès lors, le maire pouvait légalement opposer, dès cette date, un sursis à statuer pour une déclaration préalable portant sur la division en lots à bâtir sur la parcelle en cause. Par suite, alors même que la demande de déclaration préalable a été présentée dans le délai prévu à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, les dispositions du plan local d'urbanisme révisé, approuvé le 24 octobre 2019, sont applicables à cette demande. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnait les dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ne peut dès lors qu'être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...) ".

10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. Il ressort du PADD du plan local d'urbanisme révisé de la commune de Saint-Denis-du-Val que l'orientation " accueil de nouveaux habitants " exprime la volonté des auteurs du document de retrouver une croissance positive de la population afin de garantir le maintien du niveau d'équipement de la commune. Cette croissance qualifiée d'harmonieuse est fixée à 0,4%. Cette orientation conduit le PADD à fixer un objectif de 281 nouveaux logements pour la décennie à venir avec l'objectif de diversifier les types de logement et de favoriser le logement social. Le PADD se fixe en parallèle l'objectif de réduire la consommation foncière en limitant l'étalement urbain. Ainsi, s'agissant du secteur du lotissement du Melleray, dans lequel se situe le terrain en cause, le PADD entend privilégier l'urbanisation maîtrisée, limiter la densification et veiller à une augmentation raisonnée du bâti. Dès lors, le classement de la parcelle AC 32 d'une superficie de près de 8 000 mètres carrés non construite et paysagée en zone naturelle n'apparaît pas incohérent avec les objectifs du PADD précités auxquels s'ajoute l'objectif de préservation des espaces naturels.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone N, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. D'une part, ainsi qu'il a été dit au point 11 du présent arrêt, le PADD du plan local d'urbanisme révisé de la commune de Saint-Denis-du-Val fixe comme orientation de " mettre en valeur et préserver les espaces naturels ", de réduire " la consommation foncière " et de " limiter l'étalement urbain ", notamment au sein du lotissement de Melleray situé dans une " zone urbaine contenue par le PPRI ". Il ressort de ce document éclairé par le rapport de présentation que le parti d'urbanisme de ce secteur tient compte de son éloignement du centre-bourg, de son manque d'équipements et de la nécessité, afin d'en maintenir le caractère boisé, de limiter les capacités de construction. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AC 32, constituant une partie du terrain d'assiette de l'opération de division en lots à bâtir envisagée par les requérants, est située à la frange du lotissement de Melleray, composé de vastes parcelles sur lesquelles sont implantées des maisons d'habitation et jouxte au nord une zone agricole. Cette parcelle, d'une superficie de près de 8 000 mètres carrés, ne supporte aucune construction et constitue un espace végétalisé. Dans ces conditions, le classement en zone naturelle de cette parcelle n'est entaché ni d'une erreur de fait, ni d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. En dernier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le classement ainsi opéré serait fondé sur des considérations étrangères à celles de l'intérêt urbanistique de la commune. Il s'ensuit que le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F..., M. D... et la société Présence ne sont pas fondés à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 7 février 2020, ainsi que celles présentées aux fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

17. La commune de Saint-Denis-en-Val n'étant pas partie perdante à la présente instance, la demande présentée par Mme F..., M. D... et la société Présence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme F..., de M. D... et de la société Présence une somme globale de 2 000 euros au titre des frais engagés par la commune de Saint-Denis-en-Val et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme F..., de M. D... et de la société Présence est rejetée.

Article 2 : Mme F..., M. D... et la société Présence verseront une somme globale de 2 000 euros à la commune de Cormeilles-en-Parisis en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F..., à M. D..., à la société Présence et à la commune de Saint-Denis-en-Val.

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2024.

La rapporteure,

B. AventinoLe président,

B. Even

La greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

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N° 22VE02183