France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 16 décembre 2021, 17VE01706

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Ansinelli Industries a demandé au tribunal administratif de Montreuil, à titre principal, d'annuler la décision de l'établissement public industriel et commercial SNCF du 28 avril 2016 portant obligation de libérer les biens immobiliers qu'elle occupe situés 13 bis quai de Seine à Saint-Ouen au plus tard le 31 octobre 2016, et la décision de rejet de son recours gracieux du 11 juillet 2016, ou à titre subsidiaire, d'annuler ces mêmes décisions en tant qu'elles ne lui accordent pas un délai suffisant pour libérer les lieux et d'enjoindre à la SNCF de lui accorder un délai pour quitter les lieux courant jusqu'au 31 décembre 2018, de transmettre au juge judiciaire une question préjudicielle aux fins de déterminer qui est le propriétaire des biens dont s'agit et, dans l'attente, de surseoir à statuer.

Par un jugement n° 1605826 du 20 avril 2017, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 mai 2017 et le 5 mars 2018, sous le n° 17VE01706, la société Ansinelli, représentée par Me Rouquette, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler les décisions du 28 avril et du 11 juillet 2016 ;

3°) de joindre cet appel avec celui dirigé contre le jugement de ce même tribunal n° 1609406 du 20 avril 2017 ;

4°) de transmettre au juge judiciaire une question préjudicielle aux fins de déterminer qui est le propriétaire des biens dont il s'agit et, dans l'attente, de surseoir à statuer ;

5°) de mettre à la charge de la SNCF et la SNCF mobilités le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Ansinelli soutient que :

- elle a intérêt à faire appel même si elle a quitté les lieux car si le bien ne relève pas du domaine public, elle disposait d'un droit à un bail commercial ;

- le jugement est irrégulier car dès lors que le tribunal entendait juger le contraire du moyen d'ordre public communiqué aux parties, elle aurait dû disposer de davantage de temps pour répondre ;

- le tribunal a manqué d'impartialité en ne procédant pas à la jonction avec l'affaire 1609406 ;

- c'est à tort que le tribunal a retenu la compétence de l'établissement public SNCF, le bien n'est pas domanial faute d'être la propriété d'une personne publique et de remplir les critères jurisprudentiels de la domanialité publique ;

- la délégation de M. A... n'est pas opposable faute de publication ;

- la SNCF ne produit pas d'indices sérieux de la propriété du bien en cause, dès lors, d'une part, que la sentence arbitrale est inopposable en raison de son effet relatif et de l'absence de publicité foncière, d'autre part, qu'elle ne dispose d'aucun titre de propriété, enfin, qu'elle n'est pas en mesure d'établir une possession trentenaire ;

- il convient donc de poser une question préjudicielle au juge judiciaire ;

- il n'existe pas de présomption de domanialité des biens artificiels appartenant aux personnes publiques ;

- en l'espèce, le terrain n'a comporté que des embranchements particuliers, il n'est pas dans l'emprise de l'ancienne gare des docks de Saint-Ouen, et il n'y avait aucune affectation au service public à la date à laquelle il a été hypothétiquement propriété de la SNCF ;

- la jurisprudence du Conseil d'Etat refusant de reconnaitre en n'importe quelle circonstance une convention tacite d'occupation du domaine public est contraire à l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantit le droit au respect des biens.

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II. Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les établissements publics SNCF et SNCF Mobilités ont demandé au tribunal administratif de Montreuil d'ordonner l'expulsion de la société Ansinelli Industries et de tous occupants de son chef de la parcelle cadastrée J n° 74 située 13 bis quai de Seine à Saint-Ouen, qu'elle occupait sans droit ni titre, dans le délai de 15 jours suivant la notification de la décision à intervenir, d'enjoindre à la société, dans le même délai, de démolir, démonter, enlever tous les ouvrages qu'elle avait réalisés sur le terrain et de déménager ledit terrain des matériaux, mobiliers, déchets et objets qu'elle y avait entreposés, d'assortir cette injonction d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'expiration du délai de 15 jours suivant la notification du jugement, ou à défaut de libération des lieux dans les délais précités, de les autoriser à procéder à l'expulsion de la société Ansinelli Industries ou de tout occupant aux frais, risques et périls de l'intéressée, en recourant à l'intervention d'un huissier et de toute personne dont l'assistance serait utile, au besoin avec l'assistance de la force publique.

Par un jugement n° 1609406 du 20 avril 2017, le tribunal administratif de Montreuil a donné acte du désistement d'instance des établissements publics SNCF et SNCF mobilités.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 mai 2017 et le 5 mars 2018, sous le n° 17VE01707, la société Ansinelli, représentée par Me Rouquette, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement et de rejeter les demandes de la SNCF et la SNCF Mobilités ;

2°) de joindre sa requête avec celle dirigée contre le jugement n° 1605826 ;

3°) de transmettre au juge judiciaire une question préjudicielle aux fins de déterminer qui est le propriétaire des biens dont il s'agit et, dans l'attente, de surseoir à statuer ;

4°) de mettre à la charge de la SNCF et la SNCF Mobilités le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Ansinelli soutient que :

- elle a intérêt à faire appel même si elle a quitté les lieux car si le bien ne relève pas du domaine public, elle avait le droit à un bail commercial ;

- le jugement est irrégulier car, d'une part, le désistement est subordonné à l'acceptation du défendeur dès lors qu'il s'agit d'un plein contentieux et le tribunal aurait donc dû rouvrir l'instruction pour tenir compte du mémoire en désistement et, d'autre part, dès lors que le tribunal entendait juger le contraire du moyen d'ordre public communiqué aux parties, elle aurait dû avoir davantage de temps pour répondre, et le tribunal a manqué d'impartialité ;

- la SNCF ne produisant pas d'indices sérieux de la propriété du bien en cause, dès lors, d'une part, que la sentence arbitrale est inopposable en raison de son effet relatif et de l'absence de publicité foncière, d'autre part, qu'elle ne dispose d'aucun titre de propriété, enfin, qu'elle n'est pas en mesure d'établir une possession trentenaire, il convient de poser une question préjudicielle au juge judiciaire ;

- il n'existe pas de présomption de domanialité des biens artificiels appartenant aux personnes publiques ;

- le terrain n'a comporté que des embranchements particuliers, il n'est pas dans l'emprise de l'ancienne gare des docks de Saint-Ouen, et il n'y avait aucune affectation au service public à la date à laquelle il a été hypothétiquement propriété de la SNCF ;

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Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des transports ;

- la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire ;

- le décret n° 97-445 du 5 mai 1997 portant constitution du patrimoine initial de l'établissement public Réseau ferré de France ;

- le décret n° 2015-138 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de SNCF Mobilités ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Orio,

- les conclusions de Mme Bobko, rapporteure publique,

- et les observations de Me Boucheteil, substituant Me Crespelle, pour les établissements publics SNCF et SNCF mobilités.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes susvisées n° 17VE01706 et n° 17VE01707 présentées pour la société Ansinelli concernent tous les deux la situation de cette société et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt.

Sur la requête n 17VE01706 :

2. La société Ansinelli Industries fait régulièrement appel du jugement n° 1605826 du 20 avril 2017 par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de l'établissement SNCF du 28 avril 2016 portant obligation de libérer les biens immobiliers qu'elle occupe situés 13 bis quai de Seine à Saint-Ouen au plus tard le 31 octobre 2016 et la décision du 11 juillet 2016 rejetant son recours gracieux, du moins en tant que ces décisions ne lui accordent pas un délai suffisant pour libérer les lieux, à ce qu'il soit enjoint à cet établissement public de lui accorder un délai pour quitter les lieux courant jusqu'au 31 décembre 2018, ainsi qu'à la transmission au juge judiciaire d'une question préjudicielle à fin de déterminer le propriétaire des biens dont s'agit et, dans l'attente, au sursis à statuer sur sa demande.

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

3. En premier lieu, si, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires, il n'y est jamais être tenu. Ainsi, la jonction, ou son absence, est, par elle-même, insusceptible d'avoir un effet sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le juge d'appel ou devant le juge de cassation. Par suite, et en tout état de cause, les moyens tirés de ce que les premiers juges, en ne procédant pas à la jonction des demandes n° 1605826 et n° 1609406 présentées par la société Ansinelli Industries, auraient manqué à leur impartialité ou auraient méconnu le droit de la société au procès équitable garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peuvent qu'être écartés.

4. En second lieu, il résulte de l'instruction que le président de la formation de jugement a, le 27 mars 2017, informé les parties, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondée sur le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence de la juridiction administrative, au motif que l'appartenance au domaine public de la parcelle objet du litige n'était pas démontrée. Si le délai imparti accordé pour présenter les éventuelles observations était de seulement cinq jours, le jugement ne peut être regardé comme étant intervenu à la suite d'une procédure irrégulière, dans la mesure où les parties ont pu présenter leurs observations. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du délai de réponse au moyen d'ordre public doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité des décisions de libérer les locaux et de rejet du recours gracieux :

5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques entré en vigueur à compter du 1er juillet 2006 : " Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics. ". Aux termes de l'article L. 2122-1 du même code : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ". Aux termes de l'article L. 2141-1 de ce code : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. ". Avant l'entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l'appartenance d'un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En l'absence de toute disposition en ce sens, l'entrée en vigueur de ce code n'a pu, par elle-même, avoir pour effet d'entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1.

6. D'autre part, lorsque le juge administratif est saisi d'une demande tendant à l'expulsion d'un occupant d'une dépendance appartenant à une personne publique, il lui incombe, pour déterminer si la juridiction administrative est compétente pour se prononcer sur ces conclusions, de vérifier que cette dépendance relève du domaine public à la date à laquelle il statue. A cette fin, il lui appartient de rechercher si cette dépendance a été incorporée au domaine public, en vertu des règles applicables à la date de l'incorporation, et, si tel est le cas, de vérifier en outre qu'à la date à laquelle il se prononce, aucune disposition législative ou, au vu des éléments qui lui sont soumis, aucune décision prise par l'autorité compétente n'a procédé à son déclassement.

7. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section J n° 41P (74), comportant un terrain nu et des locaux, qui est occupée par la société Ansinelli Industries (lot 15) sur autorisation d'occupation temporaire accordée pour cinq ans à compter du 1er juillet 2012, a été acquise, selon acte notarié du 24 mai 1873, par la Compagnie des chemins de fer du nord à laquelle s'est substituée la SNCF, devenue l'établissement public SNCF en 1983, à compter de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1938, de la convention du 31 août 1937 approuvée par décret-loi du même jour. A la suite de la création de l'établissement public Réseau ferré de France (RFF), né de la scission d'avec la SNCF, a été approuvée, par l'arrêté interministériel du 27 novembre 2006 susvisé, la liste des biens intitulée " lots transférés à RFF à l'issue de la mission d'arbitrage ", au nombre desquels ne figure pas le lot 15 en litige maintenu dans le patrimoine de l'établissement public SNCF, ainsi qu'il ressort de la liste des " lots restant affectés à la SNCF ". Aux termes de l'article 25 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 susvisée, l'établissement public dénommé " Société nationale des chemins de fer français " prend la dénomination " SNCF Mobilités ", et hérite du patrimoine de la SNCF dont il ne conserve au 1er janvier 2015 que les biens, dont ceux en litige, autres que ceux transférés en pleine propriété respectivement à l'établissement public SNCF Réseau, qui remplace RFF, et au nouvel établissement SNCF créé le 1er décembre 2014. Ainsi, les biens litigieux, incorporés dans le patrimoine de l'ancienne SNCF le 1er janvier 1938, appartiennent, à la date des décisions attaquées, au domaine de l'établissement public " SNCF Mobilités ", qui deviendra au 1er janvier 2020 la société anonyme à capitaux publics " SNCF Voyageurs " en application de l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 susvisée. Par ailleurs, SNCF Mobilités a confié à la SNCF au moyen d'une convention conclue en vertu de l'article 6 du décret du 10 février 2015 susvisé un mandat portant sur les conventions d'occupation du domaine et en particulier l'expulsion des occupants sans droit ni titre.

8. Ces immeubles sont inclus dans l'emprise de l'ancienne gare de marchandises de Saint-Ouen-les-Docks, et, tout état de cause, ont été affectés au service public ferroviaire, ainsi qu'en attestent le passage de nombreuses voies ferrées sur le terrain reliant les entrepôts à l'ancienne gare ferroviaire, et n'ont fait l'objet d'aucune procédure de déclassement. Ainsi, ces biens, alors même qu'ils ont été mis à la disposition de la société Ansinelli Industries pour un usage industriel et commercial, n'ont jamais cessé de constituer une dépendance du domaine public ferroviaire. Dans ces conditions, la juridiction administrative est seule compétente pour connaître du litige. Par suite, l'exception d'incompétence doit être écartée. Par voie de conséquence, la propriété de la parcelle litigieuse ne soulevant pas de difficulté sérieuse, les conclusions tendant à ce qu'une question préjudicielle soit adressée à l'autorité judiciaire doivent être rejetées.

9. Si la société Ansinelli soutient que le fait que la jurisprudence du conseil d'Etat ne permettant pas de lui reconnaitre le bénéfice d'une convention d'occupation tacite est contraire à l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en vertu duquel, d'une part, toute personne physique a droit au respect de ses biens, d'autre part, nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, la société n'est pas propriétaire de la parcelle litigieuse et la cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales reconnait aux Etats le pouvoir de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. En l'espèce, la société qui a occupé le domaine public sans verser de redevances pendant des années et a pu bénéficier d'une convention d'occupation temporaire de cinq années avant qu'il lui soit demandé de libérer les lieux n'est pas fondée à se prévaloir d'un non respect de ses biens en méconnaissance de l'article 1er du 1er protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

10. En second lieu, les décisions du 28 avril 2016 et du 11 juillet 2016 sont signées par M. B... C..., responsable du département gestion et optimisation de la direction immobilière Ile-de-France de la branche SNCF Immobilier. Il résulte de la délégation consentie par le directeur de la direction immobilière Ile-de-France de SNCF Immobilier le 23 octobre 2015, publiée le 25 juin 2015, que le chef du département gestion et optimisation au sein de cette direction s'est vu conférer des pouvoirs, notamment en matière de gestion du domaine public ou privé, et en particulier en matière d'autorisations d'occupation du domaine public de SNCF Mobilités, au titre des missions exercées par le nouvel établissement public SNCF créé le 1er décembre 2014, dans le cadre de la convention de gestion et de valorisation immobilière conclue avec l'établissement public SNCF Mobilités, désormais société anonyme SNCF Voyageurs. Le moyen tiré de ce que la délégation attribuée à M. A... ne serait pas opposable faute de publication doit donc être écarté comme manquant en fait.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Ansinelli n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la SNCF et la SNCF mobilités au titre de ces mêmes dispositions.

Sur la requête n° 17VE01707 :

12. La société Ansinelli Industries fait appel du jugement n° 1609406 du 20 avril 2017 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a donné acte du désistement d'instance de la requête des établissements publics SNCF et SNCF mobilités, qui lui avaient demandé, notamment, d'ordonner l'expulsion de cette société et de tous occupants de son chef de la parcelle, située 13 bis quai de Seine à Saint-Ouen, au motif qu'elle est occupée sans droit ni titre.

Sur la régularité de ce jugement :

13. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux.". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 613-2 du même code : " Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne.". Aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction. / Si les parties présentent avant la clôture de l'instruction des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux, la juridiction ne peut les adopter sans ordonner un supplément d'instruction. ". Aux termes de l'article R. 613-4 du même code : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. (...) / La réouverture de l'instruction peut également résulter d'un jugement ou d'une mesure d'investigation ordonnant un supplément d'instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l'instruction sont communiqués aux parties. ".

14. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'il décide de soumettre au contradictoire une production de l'une des parties après la clôture de l'instruction, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être regardé comme ayant rouvert l'instruction. Lorsque le délai qui reste à courir jusqu'à la date de l'audience ne permet plus l'intervention de la clôture automatique trois jours francs avant l'audience prévue par l'article R. 613-2 du code de justice administrative mentionné ci-dessus, il appartient à ce dernier, qui, par ailleurs, peut toujours, s'il l'estime nécessaire, fixer une nouvelle date d'audience, de clore l'instruction ainsi rouverte.

15. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, le 3 avril 2017, soit moins de trois jours francs avant l'audience du 6 avril 2017 à l'issue de laquelle a été prononcé le jugement attaqué et, par suite, après clôture automatique de l'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-2, le greffe du tribunal administratif de Montreuil a communiqué à la société Ansinelli Industries, qui avait la qualité de partie défenderesse dans cette instance, un acte en désistement des établissements requérants, en la priant de produire ses observations éventuelles dans les meilleurs délais. Il résulte de ce qui a été dit au point 14 que cette communication a eu pour effet de rouvrir l'instruction et que, par suite, en s'abstenant de clore à nouveau l'instruction alors que le délai de trois jours francs prévu par l'article R. 613-2 était expiré, le tribunal a rendu son jugement au terme d'une procédure irrégulière. Dès lors, la société Ansinelli Industries est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montreuil a donné acte du désistement des établissements publics SNCF et SNCF mobilités. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête n° 17VE01707, le jugement du tribunal administratif de Montreuil n° 1609406 du 20 avril 2017 doit être annulé.

16. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les établissements publics SNCF et SNCF Mobilités devant le Tribunal administratif de Montreuil.

17. Le désistement d'instance des établissements publics SNCF et SNCF mobilités est pur et simple. Si la société Ansinelli indique s'opposer à ce désistement, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte. En revanche, il y a lieu de statuer sur ses conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Toutefois, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à sa demande sur ce point.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête enregistrée sous le numéro 17VE01706 est rejetée.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montreuil n° 1609406 du 20 avril 2017 est annulé.

Article 3 : Il est donné acte du désistement d'instance de la requête de SNCF et SNCF Mobilités exprimé en première instance dans le cadre de la demande enregistrée sous le numéro 1609406.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

N° 17VE01706...

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Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision