| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 28 octobre 2021, 19VE03134

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'EURL Pavillon des Ibis et Me Samzun, liquidateur judiciaire, ont demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 23 mars 2017 par lequel la commune du Vésinet a prononcé la résiliation pour faute de la convention d'occupation du domaine public d'une durée de vingt-cinq ans dont l'EURL Pavillon des Ibis bénéficiait, d'ordonner la reprise des relations contractuelles et d'annuler les avis de sommes à payer émis à l'encontre de la société les 16 mai, 1er juin, 7 juillet, 4 août, 18 septembre, 13 novembre et 27 novembre 2017, d'un montant de 22 524,70 euros, 31 739,35 euros, 30 715,50 euros, 31 739,35 euros, 31 739,35, 30 715,50 euros et 31 739,35 euros ou, à titre subsidiaire, d'ordonner la suspension de l'exécution de ces avis.

Par un jugement nos 1702486, 1705134, 1705458, 1705517, 1706040, 1706936 et 180406 du 2 juillet 2019, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre de recettes d'un montant de 31 739,35 euros émis le 1er juin 2017 par la commune du Vésinet à l'encontre de l'EURL Pavillon des Ibis et a rejeté le surplus des conclusions dont il était saisi.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 3 septembre 2019, Me Samzun, représenté par Me Adeline-Delvolvé, avocat, demande à la Cour :

1° d'annuler l'article 2 de ce jugement ;

2° d'annuler l'arrêté du 23 mars 2017 ;

3° d'ordonner la reprise des relations contractuelles ;

4° d'annuler les avis de sommes à payer des 16 mai, 7 juillet, 4 août, 18 septembre, 13 novembre et 27 novembre 2017 ou, à titre subsidiaire, d'ordonner leur suspension jusqu'à l'arrêt à intervenir ;

5° de mettre à la charge de la commune du Vésinet la somme de 12 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier en considérant que la société Pavillon des Ibis n'apportait aucun commencement de preuve tendant à démontrer que le délai de trente jours imposé par la mise en demeure du 16 février 2017 n'aurait pas été suffisant pour procéder aux travaux demandés ;

- il a insuffisamment motivé son jugement s'agissant la légalité de la résiliation, s'agissant de la demande de reprise des relations contractuelles et s'agissant du moyen tiré du défaut de base légale des titres de recette ;

- il a commis une erreur de droit en considérant inopérante la circonstance que le bâtiment municipal faisait l'objet d'un défaut d'entretien ;

- il a commis une erreur d'appréciation ou dénaturé les pièces du dossier en retenant à tort l'existence de manquements graves de la part de la société Pavillon des Ibis ;

- il a également commis une erreur d'appréciation ou dénaturé les pièces du dossier en rejetant les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles ;

- il a commis une erreur de droit en jugeant que la société requérante ne pouvait utilement se prévaloir du moyen tiré du défaut de base légale du titre exécutoire en raison de l'illégalité de la décision de résiliation ;

- l'arrêté du 23 mars 2017 est entaché d'incompétence ;

- il est intervenu en méconnaissance des droits de la défense ;

- la société Pavillon des Ibis n'a pas été mise en mesure de prendre connaissance de son dossier préalablement à la résiliation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le délai de trente jours imposé dans la mise en demeure du 16 février 2017 n'était pas suffisant pour procéder aux travaux demandés ;

- l'arrêté du 23 mars 2017 est entaché d'une erreur matérielle dès lors qu'il retient à tort un montant de 85 454,17 euros au titre de la redevance et le mauvais état du bâtiment ;

- la société Pavillon des Ibis n'a commis aucun manquement grave à ses obligations contractuelles qui aurait pu justifier la résiliation dès lors que les sommes restant dues à la commune au titre de la convention du 21 avril 2000 n'ont jamais risqué de ne pas être recouvrées, que les retards de paiement sont en partie dus au fait que la société Pavillon des Ibis était en pleine négociation pour la cession de son activité et donc de la convention l'autorisant à occuper une partie du domaine public communal, que la procédure engagée à l'encontre de la société Pavillon des Ibis est en rupture totale avec les usages jusqu'alors existants entre les parties, ce qui démontre le mauvais vouloir de la commune et que le montant de la somme réclamée dans la mise en demeure du 17 février 2017 est erroné ;

- les avis de sommes à payer litigieux ne comportent ni le nom, ni le prénom, ni la signature de l'ordonnateur, en méconnaissance des dispositions des articles L. 1617-5 et D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales ;

- ces avis sont dépourvus de base légale en raison de l'illégalité de l'arrêté du 23 mars 2017.

..................................................................................................................

Par une ordonnance du président de la 2ème chambre du 7 avril 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 7 mai 2021, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Colrat,

- les conclusions de Mme Margerit, rapporteure publique,

- et les observations de Me Soularue, substituant Me Adeline-Delvolvé, pour Me Samzun, et de Me Lafay pour la commune du Vésinet.

Considérant ce qui suit :

1. Me Samzun, liquidateur judiciaire de l'EURL Pavillon des Ibis, société titulaire d'une convention d'occupation du domaine public conclue le 21 avril 2000 avec la commune du Vésinet, fait appel du jugement du tribunal administratif de Versailles du 2 juillet 2019 en tant qu'il s'est limité à annuler le titre de recettes émis par la commune du Vésinet à l'encontre de l'EURL Pavillon des Ibis le 1er juin 2017 pour un montant de 31 739,35 euros à raison de l'occupation irrégulière de son domaine public.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ".

3. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ont suffisamment développé les motifs les conduisant à considérer la résiliation comme justifiée au point 13 de leur jugement et n'avaient pas à préciser en quoi les circonstances invoquées étaient sans incidence sur le bien-fondé de la résiliation. Par ailleurs, s'agissant des conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles, les premiers juges ayant estimé que les manquements de la société à ses obligations contractuelles présentaient " une gravité suffisante pour justifier la mesure de résiliation " ont implicitement mais nécessairement considéré que le vice entachant la mesure était trop grave pour permettre d'ordonner la reprise des relations contractuelles. Enfin, le tribunal, après avoir indiqué le fondement des pénalités infligées à la société Pavillon des Ibis, a suffisamment répondu au moyen tiré du défaut de base légale des titres de recette en relevant qu'ils n'avaient pas été émis pour l'application de la décision de résiliation et qu'en tout état de cause, la décision de résiliation était fondée. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges, qui n'avaient pas à répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont entaché leur jugement d'une insuffisance de motivation.

4. Si le requérant soutient que les premiers juges ont entaché leur jugement de dénaturation des pièces du dossier, d'erreurs de droit et d'erreurs d'appréciation, de tels moyens relèvent du bien-fondé du jugement et sont sans influence sur sa régularité.

Sur les conclusions " à fin d'annulation " de l'arrêté du 23 mars 2017 :

5. Le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles.

6. Il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux, contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu'il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles à compter d'une date qu'il fixe ou de rejeter le recours en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir au profit du requérant un droit à indemnité. Dans l'hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l'indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles.

7. Pour déterminer s'il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il incombe au juge du contrat d'apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles ainsi qu'aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n'est pas de nature à porter une atteinte excessive à l'intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse.

En ce qui concerne la validité de la décision du 23 mars 2017 de résiliation de la convention d'occupation du domaine public du 21 avril 2000 :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. (...) " Et aux termes de l'article L. 2241-1 du même code : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (...) ".

9. Il est constant que l'arrêté du 23 mars 2017 a été pris par le maire sans que ce dernier ait été préalablement autorisé par le conseil municipal à engager la procédure de résiliation de la convention du 21 avril 2000. Si l'article 22 de cette convention, approuvée par une délibération du 1er février 2000, prévoit que, dans tous les cas qu'il vise, la résiliation sera prononcée par arrêté du maire, cette stipulation ne saurait s'entendre comme une renonciation des membres du conseil municipal aux attributions qu'ils tiennent des articles précités du code général des collectivités territoriales permettant au maire de décider de la résiliation sans délibération préalable du conseil municipal en ce sens. Par conséquent, la décision de résiliation de la convention du 21 avril 2000 est entachée d'incompétence.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décision mentionnées à l'article L. 211-1 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...) ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 2° Infligent une sanction (...) ".

11. Il ressort des pièces du dossier que, si la société Pavillon des Ibis n'a pas été invitée à présenter ses observations préalablement à la décision en litige, elle a, par l'intermédiaire de son conseil, par courrier du 10 novembre 2016, émis ses observations sur la mise en demeure des 12 et 13 octobre 2016 lui enjoignant de procéder à certains travaux et, par courrier du 16 mars 2017, répondu à la mise en demeure du 16 février 2017 rappelant l'injonction de procéder aux travaux et sollicitant le paiement de redevances non payées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la procédure de résiliation serait irrégulière à défaut pour la société d'avoir été mise à même de présenter ses observations ne peut qu'être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " Et aux termes de l'article L. 122-2 de ce code : " Les mesures mentionné à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. "

13. Les mises en demeure des 12 et 13 octobre 2016, qui se fondent sur l'article 8 de la convention relatif à l'entretien des locaux, détaille les griefs retenus à l'encontre de la société Pavillon des Ibis : dégradation des façades, des cheminées, de certaines menuiseries extérieures, de portes, fissures, installation d'un système de ventilation sans autorisation, construction d'une dalle en béton sans autorisation et installation d'une terrasse en bois. Par ces mises en demeure, la commune du Vésinet a proposé à la société Pavillon des Ibis de lui adresser le rapport de la visite effectuée le 5 octobre au cours de laquelle ont été constatés le défaut d'entretien du bâtiment et la présence d'installations non autorisées. Par la mise en demeure du 16 février 2017, fondée sur l'article 14 de la convention relatif aux modalités de calcul de la redevance, la commune rappelle les mises en demeure de 2014 et 2015 et indique les sommes restant dues au titre des années 2014, 2015 et 2016. Elle revient également sur l'article 18 de la convention concernant l'obligation de transmettre une copie de la déclaration mensuelle du chiffre d'affaire et déplore l'absence de transmission de ce document par la société Pavillon des Ibis depuis 2015. La société Pavillon des Ibis a ainsi été informée des griefs formulés à son encontre. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est pas allégué, que la société aurait tenté d'obtenir en vain la communication du rapport du 5 octobre 2016 que la commune proposait de lui transmettre. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la procédure de résiliation serait irrégulière à défaut pour la société d'avoir pu prendre connaissance de son dossier doit être écarté.

14. En quatrième lieu, si Me Samzun soutient que le délai de trente jours accordé dans la mise en demeure du 16 février 2017 était insuffisant pour procéder aux travaux demandés, il ressort des pièces du dossier, notamment des courriers de la commune en date des 12 et 13 octobre 2016, que cette dernière exigeait de la société qu'elle procède, dans le délai qui était au demeurant celui prévu à l'article 22 de la convention, au seul enlèvement du kiosque et au démontage de la terrasse. S'agissant des autres travaux, la ville exigeait un devis et un programme détaillé des travaux propres à assurer la remise en état du bâti. Par la mise en demeure du 16 février 2017, la commune s'est bornée à réitérer ces exigences. La circonstance que la personne avec laquelle la société était en pourparlers pour la cession de son activité aurait fait savoir que le maire de la commune prévoyait la fermeture du site pendant plusieurs mois afin de réaliser des travaux n'est pas de nature à démontrer l'insuffisance du délai de trente jours susmentionné. Au demeurant, la société Pavillon des Ibis, qui a donc été mise en demeure de procéder aux travaux dès les courriers des 12 et 13 octobre 2016 puis par celui du 16 février 2017, a de fait disposé d'un délai effectif de cinq mois pour procéder aux réparations litigieuses de sorte qu'elle n'est pas fondée à soutenir que le délai qui lui avait été accordé n'était pas suffisant.

15. En cinquième lieu, si Me Samzun soutient que le montant réclamé par la mise en demeure du 16 février 2017 est erroné au titre des arriérés de redevances, il n'apporte aucun élément de nature à établir l'existence de cette erreur.

16. En sixième lieu, Me Samzun se prévaut également d'une erreur de fait s'agissant de l'état du bâtiment. Toutefois, les photographies constituant des vues d'ensemble du bâtiment qu'il produit ne permettent pas de remettre en cause l'appréciation portée par la commune sur l'état des locaux qui est étayée par un constat d'huissier du 23 mars 2017 faisant état des dégradations extérieures du pavillon.

17. Enfin, aux termes de l'article 7 de la convention du 21 avril 2000 : " (...) Par ailleurs, le preneur ne pourra modifier la disposition ou la distribution intérieure ou extérieure des bâtiments, faire au dehors aucune augmentation, établir aucune tente à titre permanent en dehors de celles nécessaires à certaines manifestations, en un mot ne faire aucun changement, de quelque nature que ce soit, sans avoir obtenu au préalable l'autorisation écrite de la ville du Vésinet. (...) " Aux termes de l'article 8 de cette convention : " (...) Le preneur entretiendra constamment en bon état, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, le bâtiment et ses dépendances qui devront toujours présenter un aspect soigné. (...) / Les décorations et peintures extérieures seront renouvelées en accord avec les représentants des services de la ville du Vésinet, de telle façon qu'elles soient toujours en état de propreté et de fraîcheur. (...) " Aux termes de son article 13 : " (...) Le preneur devra respecter le décor paysager constaté lors de la prise en charge de l'entretien, les remaniements éventuels ne pourront être effectués qu'avec l'accord de la ville du Vésinet. (...) " L'article 14 de la convention prévoit la perception par la commune d'une redevance dont le montant est fixé en fonction du chiffre d'affaires du titulaire de la convention. Enfin, aux termes de l'article 18 de cette convention : " Le preneur adressera à la commune copie de sa déclaration mensuelle de chiffre d'affaires à l'administration fiscale. / A l'issue de chaque année, il transmettra à la ville du Vésinet, en même temps qu'aux services fiscaux compétentes, copie de ses déclarations annuelles de bilan, de compte de résultat, ainsi que de toutes autres déclarations se rapportant à son activité et ce telles que les administrations fiscales sont ou seront en droit de les exiger. (...) "

18. Il est constant que la société Pavillon des Ibis avait installé un kiosque et une terrasse en bois sur le site faisant l'objet de la convention d'occupation du domaine public sans obtenir ni même solliciter d'autorisation de la part de la commune en méconnaissance des stipulations contractuelles. Il n'est, par ailleurs, pas contesté que la société Pavillon des Ibis n'a pas transmis ses déclarations mensuelles de chiffre d'affaires à la commune en méconnaissance de l'article 18 de la convention. L'absence de règlement de plusieurs redevances n'est pas davantage contesté. Les manquements de la société Pavillon des Ibis à ses obligations contractuelles sont donc établis.

En ce qui concerne la reprise des relations contractuelles :

19. La circonstance selon laquelle la société Pavillon des Ibis aurait pris les lieux dans un état fortement dégradé n'est pas de nature à diminuer la gravité du manquement de cette société du fait d'un défaut d'entretien dès lors que la convention mettait à la charge du preneur d'importants travaux à réaliser avant le 31 décembre 2000, à savoir la réparation des murs, la réparation ou le remplacement de toutes les menuiseries extérieures, le ravalement complet et la réhabilitation complète du deuxième étage et du sous-sol. La gravité des manquements n'est pas davantage affectée par le fait que la société se trouvait en négociation pour la cession de son activité, ni par les circonstances, au demeurant non établies, qu'il n'existait pas de risque réel de ne pas recouvrer les sommes réclamées et que les travaux auraient un coût moindre que celui énoncé par la commune dans ses écritures contentieuses ni même par le fait que la commune s'était montrée jusque-là plus tolérante, circonstance qui, au demeurant, ne caractérise pas un mauvais vouloir de la commune. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit précédemment, il n'est pas établi que le montant réclamé par la commune au titre des redevances non payées était erroné. Ainsi, compte tenu des manquements constatés au point 18, de leur gravité, eu égard aux faits que le tribunal de commerce de Versailles a placé la société Pavillon des Ibis en liquidation judiciaire par un jugement du 11 janvier 2018 et que la commune a conclu une nouvelle convention d'occupation du domaine public le 19 février 2018 pour l'exploitation du pavillon des Ibis et nonobstant le vice d'incompétence retenu au point 9 du présent arrêt, il n'y a pas lieu d'ordonner la reprise des relations contractuelles.

20. Il résulte de ce qui précède que Me Samzun n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté ses conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles.

Sur les conclusions à fin d'annulation des titres de recette émis les 16 mai, 7 juillet, 4 août, 18 septembre, 13 novembre et 27 novembre 2017 :

21. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " (...) 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. (...) / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délai de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (...) ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait de titre de recettes collectif dont l'ampliation est adressée au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.

22. Il résulte de l'instruction que les avis de sommes à payer du 16 mai 2017, du 7 juillet 2017, du 4 août 2017, du 18 septembre 2017, du 13 novembre 2017 et du 27 novembre 2017 indiquent les nom, prénom et qualité de l'émetteur, à savoir, pour certains le maire du Vésinet et pour les autres le maire adjoint. Toutefois, pas plus en appel qu'en première instance, la commune ne fournit de bordereau pour les titres de recettes des 16 mai, 7 juillet, 4 août, 18 septembre et 13 novembre 2017. Et s'agissant du bordereau déjà produit en première instance concernant le titre de recettes du 27 novembre 2017, il ne comporte pas la signature de l'ordonnateur. Dans ces conditions, les titres exécutoires en litige sont irréguliers en la forme, ainsi que le fait valoir le requérant en appel et doivent être annulés. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse. Par suite, il n'y a pas lieu de décharger la société Pavillon des Ibis de l'obligation de payer les sommes en cause.

23. Si Me Samzun soutient par ailleurs que les titres de recettes litigieux seraient dépourvus de base légale dès lors que la décision de résiliation est entachée d'incompétence, un tel vice n'affecte pas le bien fondé des créances litigieuses qui sanctionnent, ainsi qu'il a été dit, l'occupation irrégulière par la société Pavillon des Ibis du domaine public de la commune du Vésinet.

24. Il résulte de ce qui précède que Me Samzun est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Versailles a, par le jugement attaqué, rejeté sa demande d'annulation des avis de sommes à payer émis les 16 mai, 7 juillet, 4 août, 18 septembre, 13 novembre et 27 novembre 2017.

Sur les frais liés au litige :

25. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Les titres de recettes émis le 16 mai 2017 d'un montant de 22 524,70 euros, le 7 juillet 2017 d'un montant de 30 715,50 euros, le 4 août 2017 d'un montant de 31 739,35, le 18 septembre 2017 d'un montant de 31 739,35 euros, le 13 novembre 2017 d'un montant de 30 715,50 euros et le 27 novembre 2017 d'un montant de 31 739,35 euros sont annulés.

Article 2 : Le jugement nos 1702486, 1705134, 1705458, 1705517, 1706040, 1706936 et 180406 du 2 juillet 2019 du tribunal administratif de Versailles est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

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N° 19VE03134