Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association de groupements éducatifs (AGE) a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise de condamner le département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 3 480 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'exercice fautif de ses diverses compétences.
Par un jugement nos 1307862, 1400116 du 29 juin 2017, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté les demandes de l'AGE.
Procédure devant la Cour :
Par une requête sommaire, enregistrée le 4 septembre 2017, et un mémoire complémentaire enregistré le 21 septembre 2017, l'AGE, représentée par Me Papon, avocat, demande à la cour :
1° d'annuler ce jugement ;
2° à titre subsidiaire, de réformer ce jugement ;
3° de faire droit à sa demande indemnitaire ;
4° de mettre à la charge du département des Hauts-de-Seine la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal administratif a entaché sa décision d'une erreur de droit, d'une erreur d'appréciation ou, à tout le moins d'une insuffisance de motivation, en jugeant qu'elle n'était pas fondée à demander au juge administratif réparation de la part de son préjudice correspondant à la créance qu'elle prétend tirer de la méconnaissance de son droit à la fixation d'un tarif conforme aux textes en vigueur ; elle n'a jamais demandé à la juridiction administrative de fixer la tarification de la pouponnière Home Saint Vincent mais de statuer sur la responsabilité pour faute du département des Hauts-de-Seine, qui relève de la compétence du juge administratif de droit commun ; le refus de reconnaître l'agrément de la pouponnière est une faute qui est distincte de la tarification au sens strict puisqu'elle a eu des répercussions bien plus importantes ; le département a également été l'auteur de carences fautives dans la gestion du transfert de la tarification suite à la décision du département de Paris ;
- le tribunal administratif a commis une erreur de droit ou une erreur d'appréciation en considérant que la seule faute commise par le département des Hauts-de-Seine a consisté à avoir indiqué aux départements utilisateurs de la pouponnière que l'établissement fonctionnait sans autorisation ; la chute d'activité de la pouponnière est directement imputable aux fautes et aux carences fautives du département des Hauts-de-Seine ; ce dernier a délibérément conduit la pouponnière à réduire son activité ; il a commis une faute en indiquant aux autres départements utilisateurs que la pouponnière ne bénéficiait pas d'une autorisation de fonctionnement ; il n'a en outre jamais rectifié les informations ainsi transmises auprès des autres départements ; malgré les constats positifs faits par l'inspection du conseil général, ce dernier a imposé un protocole d'admission inhabituel et dont le fondement est inexistant ; le département a adopté un comportement préjudiciable à l'activité de la pouponnière dans la gestion de la procédure d'ouverture de l'unité d'accueil des 0-3 mois ; le département n'a pas procédé à l'établissement d'un budget de clôture alors qu'il s'y était engagé.
- le préjudice réparable comprend le solde de la trésorerie de la pouponnière Home Saint Vincent et le coût du plan de sauvegarde de l'emploi, soit une somme totale de 3 480 000 euros.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de Mme Grossholz, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., substituant Me A..., pour le département des hauts-de-Seine.
Considérant ce qui suit :
1. Le département de Paris est propriétaire d'un immeuble situé au 9 rue Ravon à Bourg-la-Reine (Hauts-de-Seine) qu'il a mis, par convention du 3 août 1999, à la disposition de l'association de groupements éducatifs (AGE) afin que cette dernière poursuive l'activité de la pouponnière Home Saint Vincent, établissement bénéficiant d'une autorisation de fonctionner par arrêté préfectoral du 15 juin 1982 puis par un arrêté du président du Conseil de Paris siégeant en formation de conseil général du 19 février 1987. Une convention du 1er octobre 1986 passée entre le département de Paris et le département des Hauts-de-Seine, prévoyait que la tarification de l'établissement de la pouponnière Home Saint Vincent serait assurée par le département de Paris. Par lettre du 4 août 2009 adressée au président du conseil général du département des Hauts-de-Seine, le département de Paris a dénoncé cette convention de tarification avec effet au 1er février 2010 et en a informé par lettre du même jour le président de l'AGE. L'établissement de la pouponnière Home Saint Vincent a finalement cessé toute activité en 2013 au terme d'un plan social. L'AGE a adressé le 2 septembre 2013 au département des Hauts-de-Seine une réclamation indemnitaire tendant à la réparation des préjudices résultant selon elle des fautes commises par la collectivité publique. Elle relève appel du jugement du 29 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses demandes tendant à la condamnation du département des Hauts-de-Seine à lui verser une somme de 3 480 000 euros en réparation des préjudices subis.
Sur la responsabilité du département des Hauts-de-Seine :
En ce qui concerne les fautes alléguées dans l'exercice de la compétence du département en matière de tarification sanitaire et sociale :
2. Aux termes de l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles : " Les recours dirigés contre les décisions prises par (...) le président du conseil général, (...) déterminant les dotations globales, les dotations annuelles, les forfaits annuels, les dotations de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation, les remboursements forfaitaires, subventions obligatoires aux établissements de santé mentionnés à l'article L. 4383-5 du code de la santé publique les prix de journée et autres tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé et d'organismes concourant aux soins, sont portés, en premier ressort, devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale ". Lorsque le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale est saisi d'un recours introduit sur le fondement de ces dispositions et qu'il estime qu'un tarif a été illégalement fixé, il lui appartient, en sa qualité de juge de plein contentieux, de fixer pour l'exercice en cause un tarif conforme aux textes en vigueur et les autorités compétentes doivent, conformément aux dispositions de l'article L. 351-6 du même code, en tirer les conséquences sur le financement de l'établissement concerné.
3. Il résulte de l'instruction que l'association de groupements éducatifs demande notamment la réparation du préjudice financier résultant des fautes commises par le département des Hauts-de-Seine dans l'exercice de son pouvoir de tarification, tenant à son refus de reconnaître son autorisation de fonctionnement et, par suite, à son refus de procéder à la tarification de l'établissement entre 2010 et 2012. De telles conclusions, qui tendent à obtenir l'indemnisation du préjudice découlant directement de la méconnaissance par le département de son droit à la fixation d'un tarif conforme aux textes en vigueur, ont en réalité le même objet que les recours de plein contentieux que l'association a introduits ou aurait pu introduire devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Paris, juge de plein contentieux, sur le fondement de l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles.
4. Ainsi, l'existence de la voie de recours dont disposait l'AGE devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Paris s'opposait à ce qu'elle engageât devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise une action mettant en cause la responsabilité du département des Hauts-de-Seine en raison des fautes commises par lui dans l'exercice de son pouvoir de tarification. La requérante n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal de Cergy-Pontoise a rejeté, pour ce motif et par un jugement suffisamment motivé, sa demande sur ce point.
En ce qui concerne les autres fautes alléguées du département des Hauts-de-Seine :
5. En premier lieu, il résulte de l'instruction, ainsi que le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Paris l'a jugé dans sa décision du 21 décembre 2012, que, nonobstant la dénonciation par le département de Paris de la convention de tarification qu'il avait conclu avec le département des Hauts-de-Seine, la pouponnière Home Saint Vincent demeurait titulaire de l'autorisation qui lui avait été délivrée par le président du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002. C'est donc à tort que le département des Hauts-de-Seine a refusé de reconnaître l'autorisation de fonctionner de la pouponnière et a demandé à l'AGE de déposer un dossier de demande d'autorisation. Ces illégalités fautives sont susceptibles d'engager la responsabilité du département.
6. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que le département des Hauts-de-Seine a adressé le 16 février 2011 aux départements de l'Essonne et du Val-de-Marne un courrier précisant que la pouponnière avait " déposé en 2010 une demande de régularisation d'autorisation de fonctionner, déclarée irrecevable en l'état par le département des Hauts-de-Seine ". Les termes de ce courrier ne pouvaient qu'être interprétés comme remettant en cause, auprès des départements utilisateurs, l'autorisation même de fonctionner de la pouponnière. Par ailleurs, l'AGE soutient également, sans être contredite en défense, que le département des Hauts-de-Seine s'est abstenu d'adresser le moindre rectificatif aux départements placeurs, après avoir reçu notification du jugement du 21 décembre 2012 du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Paris. Ainsi, la communication d'une information susceptible de porter préjudice à l'association et l'absence de rectification constituent également une faute susceptible d'engager la responsabilité du département des Hauts-de-Seine.
7. En troisième lieu, l'AGE soutient que le département lui a imposé une procédure d'admission des enfants particulièrement contraignante et dépourvue de base légale.
8. D'une part, la décision du 27 août 2012 de mettre en place un protocole de post-admission des enfants afin de vérifier l'adéquation entre les besoins de l'enfant et l'offre d'accueil de la pouponnière trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article L. 2324-3 du code de l'action sociale et des familles aux termes desquelles " Lorsqu'il estime que la santé physique ou mentale ou l'éducation des enfants sont compromises ou menacées : / 1° (...) le président du conseil général peut adresser des injonctions aux établissements et services [gérés par une personne physique ou morale de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans] ".
9. D'autre part, il résulte de l'instruction que cette décision du 27 août 2012 a été motivée par les constatations effectuées lors de la visite de la pouponnière par les services départementaux, le 14 août 2012. Il a été observé à cette occasion qu'un bébé de douze jours était présent au sein d'une unité de vie comprenant des enfants plus âgés dont certains marchaient, en méconnaissance des dispositions de l'article D. 312-123 du code de l'action sociale et des familles. Par ailleurs, au cours de cette même visite, le médecin avait prescrit la mise en oeuvre de diverses mesures d'hygiène et de sécurité au sein de l'établissement. Enfin, des constatations de même nature avaient déjà été effectuées à l'occasion des visites de contrôle des 13 septembre 2011 et 28 mars 2012. Dans ces conditions, l'AGE, qui ne conteste pas la matérialité de ces constations, n'est pas fondée à soutenir que la décision d'imposer à la pouponnière une procédure d'admission contraignante, qui visait à permettre la prise en compte des besoins spécifiques des enfants nouvellement admis, était entachée d'illégalité et qu'elle revêtait, par suite, un caractère fautif susceptible d'engager la responsabilité du département des Hauts-de-Seine.
10. En quatrième lieu, l'AGE soutient que la responsabilité du département est engagée à raison des conditions de la gestion de la procédure d'ouverture de l'unité d'accueil des nourrissons de moins de trois mois. Il résulte toutefois de l'instruction qu'à la suite de la décision du 23 août 2012 de fermeture à titre provisoire et conservatoire de l'accueil des enfants de moins de trois mois et à la demande de création d'une unité dédiée aux nourrissons, l'AGE a fait procéder à des travaux pour pouvoir ouvrir cette unité. Si une demande de réouverture a été adressée au département le 24 septembre 2012, il est constant que la cheffe du service " Contrôle des établissements d'accueil et de prévention " et le médecin référent des services de la protection maternelle et infantile ont tous deux émis, les 10 et 24 décembre 2012, un avis défavorable à cette réouverture, aux motifs du risque sanitaire présenté par la méthode de conservation des biberons, de l'absence de séparation entre les nourrissons et les enfants marchant et du caractère inadapté des locaux. La présentation du nouvel aménagement de l'unité dédiée aux enfants de moins de trois mois a permis la levée de la suspension des accueils de nourrissons par décision du 9 avril 2013. Contrairement à ce que soutient l'association requérante, qui ne conteste pas le bien-fondé des prescriptions imposées par les services du département, il ne résulte pas de l'instruction que ces derniers auraient tardé à effectuer les visites de contrôle de la conformité des travaux effectués au sein de la pouponnière ou qu'ils auraient tardé à prendre la décision autorisant la réouverture de l'unité en cause.
11. En cinquième lieu, l'AGE soutient que le département a commis une faute en ne tenant pas informés les départements utilisateurs de la décision de réouverture de l'unité d'accueil des nourrissons de moins de trois mois. Toutefois, à supposer même qu'il incombait au département de délivrer une telle information, il résulte de l'instruction que par délibération du conseil d'administration du 23 avril 2013 a été décidée la cessation de l'activité de la pouponnière. Dans ces conditions, la carence alléguée ne constitue pas une faute susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique.
12. En dernier lieu, si l'association requérante soutient que, contrairement à l'engagement qui avait été pris par le directeur général adjoint du pôle solidarités du conseil général des Hauts-de-Seine lors du conseil d'administration extraordinaire du 16 avril 2013, aucun budget de fermeture de la pouponnière n'a été établi par les services du conseil général, il ne résulte pas des éléments produits tant en première instance qu'en appel qu'un tel engagement, dont la réalité a été contestée par le département par un courrier du 21 juin 2013, ait été pris. Il suit de là que l'AGE n'est pas fondée à soutenir que la responsabilité du département des Hauts-de-Seine est engagée à raison du manquement allégué.
Sur les préjudices :
13. En premier lieu, si c'est à tort que le département des Hauts-de-Seine a refusé initialement de reconnaître l'autorisation de fonctionner de la pouponnière Home Saint Vincent et a demandé à l'AGE de déposer un dossier de demande d'autorisation, il résulte de l'instruction que l'établissement a pu néanmoins poursuivre son activité. Dans ces conditions, l'AGE n'établit pas l'existence d'un préjudice résultant de cette première faute autre que celui résultant de l'absence de tarification dont, ainsi qu'il a été dit au point 7, elle ne peut demander l'indemnisation au juge administratif de droit commun.
14. En second lieu, s'agissant de la faute résultant de la communication d'une information susceptible de porter préjudice à l'association quant à l'absence d'autorisation de la pouponnière et de l'absence de rectification de cette information, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a estimé que l'AGE n'établissait pas l'existence d'un lien direct de causalité entre cette faute et les préjudices correspondant au déficits cumulés et au coût du plan de sauvegarde de l'emploi dont elle demande l'indemnisation. Il ne résulte en effet pas de l'instruction que cette faute serait à l'origine de la baisse du taux d'occupation de la pouponnière, constatée à compter de l'année 2011, et des déficits en résultant, la chute d'activité de la structure s'expliquant par les tarifs journaliers pratiqués par l'AGE et la fermeture à titre provisoire à compter du mois d'août 2012, de l'unité d'accueil des nourrissons de moins de trois mois. Dans ces conditions, l'AGE n'établit pas l'existence d'un préjudice en lien direct avec la faute dont s'agit.
15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le département des Hauts-de-Seine, que l'AGE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses demandes.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Le département des Hauts-de-Seine n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par l'AGE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent être que rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AGE une somme de 1 500 euros à verser au département des Hauts-de-Seine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l'AGE est rejetée.
Article 2 : L'AGE versera la somme de 1 500 euros au département des Hauts-de-Seine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par le département des Hauts-de-Seine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.
N° 17VE02858 2
