| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 3ème chambre, 24 janvier 2017, 14VE02705

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La COMMUNE DE COLOMBES a demandé au Tribunal administratif de Paris de condamner l'État à lui verser des sommes s'établissant à 1 064 673 euros et 677 175 euros en réparation des préjudices qu'elle soutient avoir subis du fait des erreurs commises dans la détermination des montants, d'une part, de taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des années 1991 à 2005 et, d'autre part, de taxe professionnelle des années 1991 à 2003.

Par ordonnance en date du 28 janvier 2009, le président de la 1ère section du Tribunal administratif de Paris a, par application des dispositions de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, transmis cette demande au Tribunal administratif de Versailles.

Par un jugement n°0900924 avant dire droit du 28 décembre 2012, le Tribunal administratif de Versailles, après avoir retenu la responsabilité de la commune à hauteur de 60 % du préjudice subi par elle, à raison de la sous-évaluation des valeurs locatives cadastrales de la section A -avenue Kleber et 165, avenue de Valmy-, a ordonné un supplément d'instruction en vue de déterminer contradictoirement l'étendue exacte du préjudice subi.

Par un jugement n°0900924 du 8 juillet 2014, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande de la commune.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 septembre 2014 et 3 juillet 2015, la COMMUNE DE COLOMBES, représentée par Me Gouaislin, avocat, demande à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° de rejeter l'ensemble des prétentions du ministre ;

3° de condamner l'État à lui verser la somme globale de 1 295 531 euros, à parfaire ;

4° de désigner un expert aux fins de déterminer le montant exact de son préjudice ;

5° de mettre à la charge de l'État, outre les dépens, la somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La COMMUNE DE COLOMBES soutient que :

- l'administration ne saurait invoquer la tardiveté de la demande indemnitaire pour s'exonérer de sa responsabilité ; en effet, son action a été diligentée pour la première fois par un courrier du 15 janvier 2007, soit, notamment, bien avant l'intervention du délai de reprise de la taxe foncière pour 2006 ; par ailleurs, en l'espèce, la sous-évaluation des valeurs locatives cadastrales ne procède pas de déclarations irrégulières par les redevables de l'impôt mais d'erreurs commises par les services fiscaux eux-mêmes ; enfin, elle n'a eu connaissance de ces erreurs qu'à la suite de l'audit réalisé par un tiers indépendant fin 2006-début 2007 ;

- étant dans l'ignorance de sa créance jusqu'au 19 mars 2007, date à laquelle le service a expressément reconnu ses erreurs, le ministre n'est pas fondé à lui opposer la prescription quadriennale pour les impositions antérieures à 2003 ;

- le montant des recettes théoriques, qu'elle aurait dû percevoir si l'administration n'avait pas commis d'erreur dans la détermination des valeurs locatives cadastrales de la section A -avenue Kleber et 165, avenue de Valmy- doit être déterminée, conformément à l'arrêt Commune de Valdoie, selon la même méthode que celle utilisée pour la détermination de la cotisation effectivement perçue ; le montant des insuffisances de recettes fiscales peut ainsi être d'ores et déjà estimé à 785 236 euros en ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties des années 1991 à 2005 et à 510 295 euros pour ce qui est de la taxe professionnelle des années 1991 à 2003, en tenant compte du partage des responsabilités.

- une mesure d'expertise est nécessaire dès lors que seule l'administration détient les éléments permettant un chiffrage plus précis du préjudice.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Huon,

- les conclusions de M. Coudert, rapporteur public,

- et les observations de Me Gory, avocat de la commune de Colombes.

1. Considérant que la commune de Colombes a fait réaliser, fin 2006, une étude qui a révélé des erreurs dans les valeurs locatives cadastrales de la section A - avenue Kleber et 165 avenue de Valmy-, correspondant à un ensemble immobilier qui s'est construit et agrandi, par tranches successives, entre 1986 et 2002 ; que, par courrier du 15 janvier 2007, elle a demandé la révision des valeurs cadastrales en cause et l'émission de rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle pour les années 2002 à 2006 ; que, le 19 mars 2007, l'administration a indiqué que les mises à jour nécessaires seraient opérées à compter des impositions établies au titre de l'année 2007 et que des rôles d'imposition supplémentaires seraient émis au titre des années antérieures non prescrites ; que, par une nouvelle demande en date du 4 juillet 2007, la commune de Colombes a sollicité l'indemnisation de son préjudice correspondant à la privation partielle de recettes en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les années 1991 à 2005 et de taxe professionnelle pour les années 1991 à 2003 ; que, par décision du 13 juin 2008, le ministre a rejeté cette demande ; que, saisi de ce litige, le Tribunal administratif de Versailles, par jugement avant dire droit du 28 décembre 2012, après avoir retenu la responsabilité de l'Etat à hauteur de 60 % du préjudice subi par la commune de Colombes, a ordonné un supplément d'instruction en vue de déterminer contradictoirement l'étendue exacte du préjudice subi ; que, par un jugement du 8 juillet 2014, dont la commune relève présentement appel, ce même tribunal a rejeté la demande de la requérante motif pris qu'au vu des résultats de ce supplément d'instruction, l'existence d'un préjudice global subi par elle au cours des années en cause à raison des erreurs de l'administration ne pouvait être tenue pour établie ; que le ministre des finances et des comptes publics conclut au rejet des prétentions de la commune, et, par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du 28 décembre 2012 ayant retenu sa responsabilité partielle ;

Sur les conclusions d'appel incident du ministre :

2. Considérant, en premier lieu, qu'une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'État à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice ; qu'un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement ; que l'administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s'il n'est pas le contribuable, du demandeur d'indemnité comme cause d'atténuation ou d'exonération de sa responsabilité ;

3. Considérant que le ministre fait valoir qu'à la date à laquelle la commune de Colombes a appelé son attention sur la possible sous-évaluation des bases de taxe professionnelle des années 1991 à 2003 et de taxe foncière des années 1991 à 2005, les impositions en cause étaient prescrites et que la circonstance que les services fiscaux n'aient pas spontanément engagé, avant l'expiration du délai de reprise, une procédure de rectification des bases déclarées au titre de ces années n'est pas, à elle seule, de nature à caractériser une faute de nature à engager la responsabilité de l'État ;

4. Considérant, toutefois, ainsi que l'a relevé le Tribunal administratif, qu'il résulte de l'instruction et, en particulier des termes clairs du courrier adressé le 19 mars 2007 par le service d'assiette à la Commune de Colombes, et qu'il n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté en appel, que les insuffisances de recettes fiscales afférentes à l'ensemble immobilier en litige procédaient, non d'omission ou d'erreurs déclaratives, mais, d'une part, de l'absence de prise en compte, par l'administration elle-même, de certaines superficies pour le calcul de la valeur locative cadastrale, et, d'autre part, du caractère inapproprié du local-type retenu pour certains bâtiments compte tenu de l'affectation de ces locaux ; que ces manquements étant ainsi imputables au service et non, même pour partie, aux contribuables concernés, le ministre ne saurait, au cas particulier, s'abriter derrière l'expiration du délai de reprise pour faire échec à la mise en jeu de la responsabilité de l'État, dès lors que la faute à raison de laquelle cette responsabilité est engagée ne procède pas de l'absence de contrôle des bases déclarées mais de dysfonctionnements de l'administration ;

5. Considérant en second lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement " ; qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968 que la connaissance par la victime de l'existence d'un dommage ne suffit pas à faire courir le délai de la prescription quadriennale ; que le point de départ de cette dernière est la date à laquelle la victime est en mesure de connaître l'origine de ce dommage ou du moins de disposer d'indications suffisantes selon lesquelles ce dommage pourrait être imputable au fait de l'administration ;

6. Considérant que le ministre soutient que la commune, qui a manqué de la vigilance nécessaire alors que l'ensemble immobilier en cause, construit par tranches successives sur une période de près de dix-sept ans entre 1986 et 2002 et parvenu à son terme, constituait une zone économique spécifique caractérisée par un nombre élevé d'entreprises locataires ainsi que par la fréquence des transformations et changements de superficies, disposait bien avant l'année 2007 d'éléments suffisants lui permettant de conclure à une sous-évaluation des bases d'imposition aux impôts locaux dudit ensemble immobilier ; qu'à cet égard, l'administration fait valoir que la commune de Colombes, d'une part, avait, au travers des permis de construire ou des déclarations de travaux, nécessairement connaissance des constructions nouvelles édifiées sur son sol et de leur superficie, d'autre part, que, représentée par son maire au sein de la commission communale des impôts directs, elle avait communication chaque année de l'évaluation de chaque local commercial et, enfin, qu'elle était destinataire des matrices cadastrales ; que, toutefois, et dès lors en particulier que la commune ne disposait pas des déclarations souscrites par les contribuables qu'elle aurait pu confronter aux données retenues par le service d'assiette, il ne ressort pas de ces circonstances qu'elle aurait nécessairement pu détecter les erreurs affectant les surfaces retenues ou le rattachement de certains immeubles à un local de référence et ce, d'autant que le ministre a lui-même admis la complexité des opérations concourant à l'établissement des impositions correspondantes ; que, dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que la connaissance de la sous-évaluation des bases, à raison de ces erreurs, aurait été révélée à la commune avant que lui soit rendu l'audit qu'elle a fait réaliser par un consultant externe fin 2006-début 2007 ; que, par suite, l'exception de prescription quadriennale soulevée par le ministre ne peut qu'être écartée ;

7.

Sur les conclusions d'appel principal de la commune de Colombes :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir soulevée par le ministre :

8. Considérant que, dans le dernier état de ses écritures de première instance, la commune de Colombes a fixé ses prétentions indemnitaires à la somme globale de 1 741 848 euros ; qu'en cause d'appel, elle a limité sa demande à la somme de 1 295 531 euros ; qu'ainsi, le moyen soulevé par le ministre et tiré de ce que cette demande excéderait celle présentée devant le Tribunal et serait donc partiellement irrecevable manque en fait, peu important à cet égard que la somme précitée de 1 741 848 euros n'ait pas tenu compte de ce que la responsabilité de l'État ne pouvait être retenue qu'à hauteur de 60 % ;

En ce qui concerne l'évaluation du préjudice :

9. Considérant que, pour rejeter au fond la demande indemnitaire de la commune de Colombes, le Tribunal administratif s'est fondé sur la circonstance que le montant des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties effectivement perçues de 1991 à 2005 était supérieur de 1 967 506 euros à celui des cotisations théoriques et que, si la commune de Colombes avait chiffré l'insuffisance de recettes de taxe professionnelle à 677 175 euros pour les années 1991 à 2003, ce montant était, en tout état de cause, inférieur à celui de l'excédent de recettes constaté en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, de sorte qu'elle ne pouvait se prévaloir d'aucune perte nette au titre de l'ensemble des impositions et années en cause ;

10. Considérant, en premier lieu, qu'il est constant que le montant des recettes perçues par la commune de Colombes s'établit à 6 849 534 euros en ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties des années 1991 à 2005 ; que, par ailleurs, le ministre, qui ne propose aucun chiffrage alternatif, ne conteste pas, ainsi qu'il ressort du tableau de synthèse produit par la commune en cause d'appel, que les recettes de taxe professionnelle afférentes aux années 1991 à 2003 s'élevaient à 4 212 684 euros ;

11. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction et, en particulier, de la confrontation entre les tableaux détaillant les calculs de l'administration et les matrices cadastrales, que, pour déterminer le montant des " recettes théoriques " de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle, c'est-à-dire celles qui auraient dû être perçues par la commune en l'absence d'erreurs dans la fixation des valeurs locatives cadastrales, le service n'a retenu que les immeubles pour lesquels des erreurs avaient été commises alors que pour calculer le montant des recettes effectivement perçues au cours des années en litige, le service a retenu la totalité des bâtiments de l'ensemble immobilier en litige ; qu'en réintégrant les bâtiments exclus par l'administration pour le calcul des cotisations théoriques, celles-ci s'établissent, conformément aux éléments précis et concordants présentés par la commune et, au demeurant, non sérieusement contestés, à 8 158 261 euros pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et 5 063 175 euros pour la taxe professionnelle ; que, compte tenu des recettes réelles telles que rappelées au point 9, l'insuffisance de recettes pour chacune de ces deux taxes s'élève ainsi respectivement à 1 308 727 euros et 850 491 euros, soit au total 2 159 218 euros ; que, compte tenu du partage de responsabilité opéré par le Tribunal, la commune de Colombes justifie ainsi d'un préjudice indemnisable de 1 295 531 euros ;

12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'expertise, que la commune de Colombes est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande à hauteur de 1 295 531 euros ;

En ce qui concerne les conclusions de la commune de Colombes tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que les dépens de l'instance soient mis à la charge de l'Etat :

13. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Colombes et non compris dans les dépens ; qu'en l'absence de dépens dans la présente instance, les conclusions de la commune de Colombes tendant à ce que ceux-ci soient mis à la charge de l'État ne peuvent qu'être rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'État est condamné à verser la somme de 1 295 531 euros à la commune de Colombes.

Article 2 : Le jugement n° 0900924 du 8 juillet 2014 du Tribunal administratif de Versailles est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L'État versera à la Commune de Colombes une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Colombes et les conclusions du ministre des finances et des comptes publics sont rejetées.

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N° 14VE02705