France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 29 septembre 2016, 13VE03110

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La COMMUNE DE VERRIERES-LE-BUISSON a demandé au Tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté interministériel en date du 13 décembre 2010 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse et la réhydratation des sols pour l'année 2009 en tant qu'il n'a pas accordé cette reconnaissance à la commune de Verrières-le-Buisson, ensemble la lettre en date du 14 janvier 2011 par laquelle le préfet de l'Essonne lui a notifié cet arrêté et la décision en date du 20 mai 2011 par laquelle le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration a rejeté son recours gracieux.

Par un jugement no 1103563 du 29 juillet 2013, le Tribunal administratif de Versailles, après avoir admis l'intervention de l'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS au soutien de la commune, a rejeté la demande.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 13VE03110 le 3 octobre 2013, la COMMUNE DE VERRIERES-LE-BUISSON, représentée par son maire en exercice, par la Selarl Horus, avocats, demande à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° d'annuler, pour excès de pouvoir, ces décisions ;

3° de mettre à la charge de l'État une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- les premiers juges ont omis d'examiner l'ensemble des moyens invoqués en première instance, notamment le moyen tiré du vice de procédure dont serait entaché l'arrêté litigieux en raison du défaut de consultation de la station météorologique la plus proche ; le moyen tiré de la violation des règles de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle n'a pas davantage été examiné ; enfin, le jugement omet d'examiner le moyen tiré de ce que la commission CatNat n'a pas été sollicitée pour avis, mais a simplement entériné les avis donnés par Météo France ;

- le jugement est entaché d'une dénaturation des faits de l'espèce en estimant que la commission CatNat composée de trois membres a pu, en toute connaissance de cause, dans un délai de sept jours, rendre un avis pour plus de mille communes ;

- elle n'a pas disposé d'un procès équitable au sens de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors, en premier lieu, que les premiers juges ont fait abstraction de certains éléments probants que la commune communiquait, et ont ainsi indument renversé la charge de la preuve en exigeant d'elle une preuve impossible alors que l'État a fait obstruction à la communication de documents administratifs, en deuxième lieu, en lui opposant l'absence de démonstration de l'incidence du rattachement à une maille distincte, en troisième lieu, en exigeant que la commune fasse la preuve de ce que le vice de procédure tiré de la présence, à la réunion de la commission CatNat, des agents de la Caisse centrale de réassurance et de Météo France aurait pu influencer le sens de la décision attaquée ;

Sur la légalité externe de l'arrêté interministériel :

- les dispositions impératives de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ont été méconnues dès lors que la commission CatNat n'a pas été saisie pour avis propre et n'a fait en réalité qu'entériner ceux du ministre de l'intérieur et de Météo France ; il ne pouvait en être autrement dès lors qu'une commission restreinte à trois membres ne pouvait valablement connaître de près de mille dossiers en une seule journée alors qu'une analyse consciencieuse aurait conduit à un avis de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ;

- la commission était irrégulièrement composée dès lors que six membres présents à cette réunion du 21 septembre 2010 lui sont étrangers et que deux représentants, au lieu d'un, de la Caisse centrale de réassurance (société anonyme détenue à 100 % par l'État) siégeaient, ce qui fait peser un doute certain sur l'impartialité de cette commission ; il appartient à l'État de démontrer que la présence des agents de la Caisse, notamment du directeur du département catastrophe naturelle, n'a pas influé sur le sens de l'avis final rendu par la commission ; de toute évidence, la simple présence des agents de la Caisse centrale de réassurance a été de nature à influencer le sens de l'avis rendu au regard de la théorie des apparences ;

- dès lors que l'État et Météo France sont incapables de donner le critère de rattachement d'une commune à une ou plusieurs mailles, et n'ont pas fourni la carte de ces mailles, le défaut de consultation de la station météorologique la plus proche prévue par la circulaire du 27 mars 1984 n° 84-90 entache d'un vice de procédure la décision attaquée ;

- le courrier de notification du préfet ne permet nullement de comprendre les motifs de fait et de droit pour lesquels un refus de reconnaissance de la sécheresse a été opposé, notamment en l'absence d'explicitation de la notion de maille de rattachement ; ce défaut de motivation n'est pas purgé par la décision de rejet du recours gracieux de la commune ;

Sur la légalité interne de l'arrêté interministériel :

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors que seules l'intensité et l'anormalité de l'agent naturel à l'origine des dommages ont été prises en compte alors que les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances imposent la réunion de trois éléments, un agent naturel d'une intensité anormale, un lien de causalité et des dommages, en principe, non assurables ; les ministres compétents n'ont analysé, ni le caractère non assurable des dommages soumis à leur appréciation, ni même le lien de causalité, dès lors que le ministre de l'intérieur n'a pris en compte la présence d'argile que dans l'hypothèse où le critère météorologique était rempli ; une erreur de droit et une erreur d'appréciation dans l'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ont ainsi été commises ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors que les critères retenus sont arbitraires, injustifiés et en parfaite inadéquation avec le phénomène climatique observé en 2009 sur le territoire de la commune dont le caractère intense et anormal est établi en adéquation avec les termes de l'article L. 125-1 du code des assurances ; le ministre s'est cru lié par une méthode qui n'est pas adaptée au phénomène et qui est incohérente notamment en ce que les périodes de référence pour les calculs des rapports à la normale, les classements et durées de retour sont différents d'un critère à l'autre ;

- la méthode utilisée dans le seul but de maintenir un taux de reconnaissance global au même niveau est entachée d'un défaut de fiabilité et d'une absence de prise en compte suffisante de données objectives correspondant à une situation réelle ; l'État devait apporter des données climatiques et géotechniques qui soient propres à chaque commune, et non par maille ; Météo France reconnaît que c'est à tort que la méthode fait fi de la nature particulière du sol de chaque commune demandant la reconnaissance d'un état de catastrophe naturelle ; la situation particulière de la commune, notamment l'aléa argile fort, n'a pas été examinée ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation.

.........................................................................................................

II. Par une requête, enregistrée sous le n° 13VE03118 le 3 octobre 2013, et un mémoire de production, enregistré le 25 octobre 2013, L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS, représentée par son président en exercice, par la Selarl Horus, avocats, demande à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° d'annuler, pour excès de pouvoir, ces décisions ;

3° de mettre à la charge de l'État une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- elle n'a pas disposé d'un procès équitable au sens de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors, en premier lieu, que les premiers juges ont fait abstraction de certains éléments probants que la commune et l'association communiquaient, et ont ainsi indument renversé la charge de la preuve en exigeant d'elles une preuve impossible alors que l'État a fait obstruction à la communication de documents administratifs, en deuxième lieu en lui opposant l'absence de démonstration de l'incidence du rattachement à une maille distincte, en troisième lieu, en exigeant que la commune et l'association fassent la preuve de ce que le vice de procédure tiré de la présence, à la réunion de la commission CatNat, des agents de la Caisse centrale de réassurance et de Météo France aurait pu influencer le sens de la décision attaquée ;

Sur la légalité externe de l'arrêté interministériel :

- les dispositions impératives de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ont été méconnues dès lors que la commission CatNat n'a pas été saisie pour avis propre et n'a fait en réalité qu'entériner ceux du ministre de l'intérieur et de Météo France ; il ne pouvait en être autrement dès lors qu'une commission restreinte à trois membres ne pouvait valablement connaître près de mille dossiers en une seule journée alors qu'une analyse consciencieuse aurait conduit à un avis de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ;

Sur la légalité interne de l'arrêté interministériel :

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors que seules l'intensité et l'anormalité de l'agent naturel à l'origine des dommages ont été prises en compte alors que les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances imposent la réunion de trois éléments, un agent naturel d'une intensité anormale, un lien de causalité et des dommages, en principe, non assurables ; les ministres compétents n'ont analysé, ni le caractère non assurable des dommages soumis à leur appréciation, ni même le lien de causalité dès lors que le ministre de l'intérieur n'a pris en compte la présence d'argile, que dans l'hypothèse où le critère météorologique était rempli ; une erreur de droit et une erreur d'appréciation dans l'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ont ainsi été commises ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors que les critères retenus sont arbitraires, injustifiés et en parfaite inadéquation avec le phénomène climatique observé en 2009 sur le territoire de la commune dont le caractère intense et anormal est établi en adéquation avec les termes de l'article L. 125-1 du code des assurances ; le ministre s'est cru lié par une méthode qui n'est pas adaptée au phénomène et qui est incohérente, notamment, en ce que les périodes de référence pour les calculs des rapports à la normale, les classements et durées de retour, sont différents d'un critère à l'autre ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation.

.........................................................................................................

Vu les autres pièces du dossier.

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code des assurances ;

Vu le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 septembre 2016 :

- le rapport de Mme Geffroy, premier conseiller,

- et les conclusions de Mme Lepetit-Collin, rapporteur public.

1. Considérant que, la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON, s'estimant en état de catastrophe naturelle, a présenté au préfet de l'Essonne une demande de reconnaissance de cet état au titre d'un phénomène de " sécheresse/réhydratation des sols " sur la période du

1er juin 2008 au 9 novembre 2009 ; que cette demande a été rejetée par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en date du 13 décembre 2010 ; que la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS relèvent régulièrement appel du jugement du Tribunal administratif de Versailles du 29 juillet 2013 par lequel le Tribunal de Versailles a admis, à l'article premier, l'intervention de L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS et, à l'article 2, a rejeté la demande tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 13 décembre 2010 en tant qu'il ne retient pas Verrières-le-Buisson parmi les communes pour lesquelles il constate l'état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse et de la réhydratation des sols, ensemble la notification de cette décision en date du

14 janvier 2011 par le préfet de l'Essonne et les décisions de rejet des recours gracieux formés contre ce refus de reconnaissance ;

2. Considérant que, les requêtes d'appel n° 13VE03110, 13VE03118 présentées pour la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS, concernent ainsi la situation d'une même commune au regard de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutiennent la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS, il ressort du jugement attaqué que les premiers juges n'ont pas omis d'examiner le moyen tiré de l'absence dans le dossier de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle du rapport de la station météorologique la plus proche dont il était soutenu qu'il était exigé par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 en relevant notamment au point 7 de leur jugement, que la circulaire interministérielle n° NOR/INT/E/98/00111C du 19 mai 1988 relative à la constitution des dossiers concernant des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, ne mentionnait plus la nécessité de ce rapport ;

4. Considérant, en deuxième lieu, que les premiers juges, notamment aux points 4 à 7 du jugement attaqué, n'ont, en tout état de cause, pas omis d'examiner le moyen tiré de la violation des règles de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle ;

5. Considérant, en troisième lieu, que les premiers juges, notamment au point 9 du jugement attaqué, n'ont pas omis d'examiner le moyen tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles (CatNat), qui s'est bornée à entériner les avis donnés par Météo France, devait être regardée comme n'ayant pas été valablement consultée pour avis ;

6. Considérant, en quatrième lieu, que les requérantes soutiennent que c'est à tort et au prix d'une dénaturation des faits de l'espèce que, pour écarter le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation de la commission CatNat, le tribunal administratif de Versailles a estimé que cette commission, composée de trois membres, avait pu matériellement, et en toute connaissance de cause, dans un délai inférieur à une semaine, rendre un avis pour plus de mille communes ; que, toutefois, une telle argumentation, qui touche au bien-fondé du jugement attaqué, n'est pas de nature à mettre en cause sa régularité ;

7. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, (...) " ;

8. Considérant que les requérantes soutiennent que les premiers juges n'ont pas respecté les règles de la charge de la preuve en ne tenant pas compte de leurs arguments et des éléments qu'elles produisaient sans pour autant ordonner une expertise et en exigeant des preuves impossibles de démonstration, d'une part, de ce que la commune aurait dû être rattachée à une autre maille, d'autre part, de ce que l'irrégularité de la composition de la commission CatNat en raison de la présence des agents de la Caisse centrale de réassurance et de Météo France avait pu influencer le sens de la décision attaquée et enfin du caractère arbitraire et inadapté des critères météorologiques retenus pour reconnaître un état de catastrophe naturelle ; qu'il ressort de la lecture du jugement attaqué, que les premiers juges ont, pour vérifier l'exacte application de l'article L. 125-1 du code des assurances disposant notamment que la commune est le demandeur de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, présenté les arguments des deux parties, en les confrontant, pour rendre leur jugement au vu des éléments apportés par chacune des parties ; qu'en l'espèce, la circonstance, à la supposer établie, que des documents dont les requérantes demandaient la communication à l'État ne leur avaient pas été communiqués, lesquels, selon leurs allégations, étaient susceptibles de prouver notamment l'existence de vices de procédure et d'erreurs commises par Météo France, n'est pas de nature à constituer une violation du droit à un procès équitable protégé par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la commune ayant pu en effet, présenter en application de l'article L. 125-1 du code des assurances, les éléments en sa possession de nature à prouver qu'elle avait subi une catastrophe naturelle ;

9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier ;

Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur à la demande de première instance :

10. Considérant que, le ministre de l'intérieur soutient que la demande introductive de première instance est irrégulière faute d'être signée par son auteur ou un mandataire habilité ; qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que, la demande a été présentée et signée par un avocat de la SELARL Horus, lequel n'a pas à justifier du mandat qui lui a été confié par la commune ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

11. Considérant qu'aux termes du 4ème alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances : " L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile." ;

12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice explicative adressée à la commune, que le système de zonage Aurore a été remplacé en 2009 par un nouvel outil mis au point par Météo-France qui, utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologique des 4 500 postes

Météo-France, modélise le bilan hydrique de l'ensemble de la France métropolitaine à l'aide d'une grille composée de 8 977 mailles carrées de 8 km de côté et que ce remplacement de système de mesures tient compte de l'état des connaissances acquises ; qu'il ressort des pièces du dossier que, la COMMUNE DE VERRIERES-LE-BUISSON, où l'aléa argile est avéré sur la plus grande partie de son territoire, a rempli le critère ainsi modélisé de sécheresse estivale pour la partie de son territoire située sur la maille n° 1678 soit 3,01 % dudit territoire ; qu'il ressort des pièces du dossier que, les ministres ont fondé le refus qu'ils ont opposé à la COMMUNE DE VERRIERES-LE-BUISSON sur le fait que l'intensité anormale de l'agent naturel en cause n'était pas démontrée sur au moins 10 % du territoire de la commune pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2009 ; que cependant un tel critère, qui n'est prévu par aucun texte et qui est sans rapport avec la mesure de l'intensité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, est entaché d'une erreur de droit ;

13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande tendant à l'annulation de l'arrêté du

13 décembre 2010 des ministres de l'intérieur, de l'économie et du budget et des décisions de rejet des recours gracieux formés contre cet arrêté, en tant que ces décisions refusent de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle sur le territoire de la COMMUNE DE

VERRIERES-LE-BUISSON ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la COMMUNE DE

VERRIERES-LE-BUISSON et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement à l'Etat des sommes demandées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de l'Etat, le versement à la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS, chacun, d'une somme de 1 000 euros au titre des frais qu'elles ont exposés sur ce fondement ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'article 2 du jugement no 1103563 du 29 juillet 2013 du Tribunal administratif de Versailles est annulé.

Article 2 : L'arrêté du 13 décembre 2010 des ministres de l'intérieur, de l'économie et du budget et les décisions de rejet des recours gracieux formés contre cet arrêté, en tant qu'ils refusent de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune de

Verrières-le-Buisson, sont annulés.

Article 3 : L'Etat versera à la COMMUNE DE VERRIÈRES-LE-BUISSON et à L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES SINISTRÉS SÉCHERESSE VERRIÉROIS, chacun, une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

N° 13VE03110, 13VE03118

| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 29 septembre 2016, 13VE03110

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision