| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 17 juin 2025, 23TL01942

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 27 avril 2021 par lequel la présidente de la région Occitanie a mis fin à son stage et l'a radié des effectifs de la collectivité, d'enjoindre à la région Occitanie de le réintégrer sur son poste d'agent de maintenance des bâtiments à temps complet au sein du service " maintenance exploitation " auprès de l'équipe régionale de maintenance des Pyrénées-Orientales, à Perpignan, et de procéder à sa titularisation dans un délai de 15 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la région Occitanie la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2103129 du 6 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 27 juillet 2023, M. B... A..., représenté par Me Cacciapaglia, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 juin 2023 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 27 avril 2021 par lequel la présidente de la région Occitanie a mis fin à son stage en qualité d'adjoint technique et l'a radié des effectifs ;

3°) d'enjoindre à la région Occitanie de le réintégrer sur son poste d'agent spécialisé en maintenance des bâtiments à temps complet dans le service " maintenance exploitation ", au sein de l'équipe régionale de maintenance des Pyrénées-Orientales à Perpignan et de procéder à sa titularisation, dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de condamner la région Occitanie aux entiers dépens et de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il est entaché de violations de la loi et d'erreurs d'appréciation ;

- l'arrêté du 27 avril 2021 est insuffisamment motivé en fait ;

- il est entaché d'un vice de procédure dès lors que son dossier administratif, qu'il a consulté, était incomplet ; pour cette raison, l'arrêté litigieux méconnaît le principe général des droits de la défense, le principe du contradictoire, l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ainsi que l'article 1-1 du décret n°88-145 ;

- il est entaché d'erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation quant à sa prétendue insuffisance professionnelle ;

- il est entaché d'une erreur de droit, la présidente de la région s'étant à tort crue liée par l'avis émis par la commission administrative paritaire ;

- il constitue une sanction disciplinaire déguisée ;

- il est entaché de détournement de pouvoir et de procédure et méconnaît les dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 et les articles 36-1 et 37 du décret n° 88-145 du 15 février 1988.

Par un mémoire en défense et un mémoire en production de pièces, enregistrés le 21 novembre 2023, la région Occitanie, représentée par le cabinet d'avocats Bardon et de Faÿ, agissant par Me de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens tirés de l'irrégularité du jugement dont se prévaut l'appelant sont inopérants ;

- l'arrêté litigieux, qui ne constitue pas une décision refusant un avantage dont l'attribution constituait un droit pour M. A..., en l'absence de tout droit à être titularisé à l'issue de son stage, n'entre dans aucune catégorie de décisions soumises à obligation de motivation en vertu de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le refus de titularisation litigieux étant uniquement fondé sur l'insuffisance professionnelle de M. A..., elle n'était pas soumise à l'obligation de lui communiquer préalablement son dossier individuel ; si l'appelant soutient que ce dossier, qu'il a pu consulter, était incomplet, il ne l'établit pas et il n'a pas sollicité la communication des pièces qu'il indique être manquantes ;

- contrairement à ce que soutient l'appelant, elle n'était aucunement tenue de l'alerter, en cours de stage, concernant son insuffisance professionnelle ;

- elle ne s'est pas crue liée par l'avis émis par la commission administrative paritaire ;

- l'arrêté litigieux n'est entaché ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation concernant l'insuffisance professionnelle de M. A..., qui est établie par de nombreux rapports précis et circonstanciés ; M. A... a bénéficié du temps et des moyens pour progresser ; il a suivi trois formations, pour un total de 55 heures, a bénéficié d'un suivi régulier grâce à divers entretiens et son stage probatoire a été prolongé pour lui permettre de faire ses preuves et s'améliorer ;

- il est uniquement fondé sur l'insuffisance professionnelle de M. A... et ne constitue pas, par suite, une sanction disciplinaire déguisée ; les lenteurs dans l'exécution de tâches ou la mauvaise exécution de tâches qui lui sont reprochées relèvent de l'insuffisance professionnelle et non de la faute disciplinaire.

Par une ordonnance du 20 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 21 octobre 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hélène Bentolila, conseillère,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Akel, substituant Me Cacciapaglia, représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a été recruté par la région Occitanie en qualité d'agent contractuel pour exercer les fonctions d'agent technique en maintenance des bâtiments, dans le service " maintenance exploitation " de la direction de la maîtrise d'ouvrage éducative du 2 mai au 31 juillet 2018, puis du 1er août au 31 octobre 2018. Il a ensuite été nommé à compter du 1er novembre 2018 comme adjoint technique territorial stagiaire pour une durée d'un an et a occupé le poste d'agent technique en maintenance des bâtiments au sein de l'équipe régionale de maintenance de Perpignan (Pyrénées-Orientales), relevant de la direction de la maîtrise d'ouvrage éducative. Par un arrêté du 6 décembre 2019, la présidente de la région Occitanie a prolongé sa période de stage pour une durée d'un an, du 1er novembre 2019 au 31 octobre 2020. A la suite d'un accident de service survenu le 24 février 2020, il a été placé en congé de maladie imputable au service puis en congé de maladie ordinaire, du 25 février au 27 juillet 2020. Par un arrêté du 27 avril 2021, suivant l'avis favorable émis par la commission administrative paritaire dans sa séance du 26 avril 2021, la présidente de la région Occitanie a mis fin au stage de M. A... en qualité d'adjoint technique et l'a radié des effectifs de la collectivité. Il relève appel du jugement du 6 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 27 avril 2021.

Sur la régularité du jugement :

2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs d'appréciation et des " violations de la loi " qu'auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués par M. A....

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

4. Si la nomination dans un cadre d'emplois en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Ainsi, la décision refusant de le titulariser à l'issue du stage n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait pour lui un droit ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Une telle décision n'est, dès lors, pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. La décision litigieuse du 27 avril 2021 portant refus de titularisation de M. A... à l'issue de son stage, lequel a donné lieu à une prorogation, et qui est uniquement fondée sur son insuffisance professionnelle, ne saurait dès lors être regardée comme une décision lui refusant un avantage dont l'attribution constituerait pour lui un droit. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté comme inopérant.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905, dans sa rédaction en vigueur au jour de l'arrêté litigieux : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ".

6. Un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. Il en résulte qu'alors même que la décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne, elle n'est pas, sauf à revêtir le caractère d'une mesure disciplinaire, au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de faire valoir ses observations ou de prendre connaissance de son dossier, et n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et les règlements.

7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. En l'espèce, la décision litigieuse, qui repose uniquement sur l'insuffisance professionnelle de M. A..., ne revêt pas le caractère d'une mesure disciplinaire. Ainsi, en application de ce qui a été dit au point 6, l'administration n'était pas légalement tenue de le mettre à même de prendre connaissance de son dossier individuel préalablement à l'édiction de cette décision. M. A... soutient, sans l'établir, avoir consulté son dossier individuel le 8 avril 2021, sans que n'y figurent deux rapports, qu'il indique être datés des 29 janvier 2019 et 23 mars 2021. Toutefois, il les a lui-même produits en première instance, sans préciser qu'ils ne lui auraient été communiqués que postérieurement à l'édiction de la décision. De plus, il ressort des pièces du dossier que le rapport qu'il indique être daté du 29 janvier 2019, qui comporte la mention manuscrite " Annexe 4 juin 2019 ", était annexé au rapport d'évaluation intermédiaire établi le 4 juin 2019, lequel mentionne expressément " cf rapport d'entretien ci-joint ", que M. A... s'est vu notifier le 21 juin 2019, sa signature en attestant. S'agissant du bilan de fin de stage du 23 mars 2021, celui-ci mentionne que M. A... a refusé de le signer et l'intéressé n'établit ni même n'allègue que cette information serait erronée. Dans ces circonstances, à la supposer l'établie, l'irrégularité tirée de l'incomplétude du dossier individuel que M. A... a, selon ses dires, consulté, ne l'a en l'espèce privé d'aucune garantie et n'a exercé aucune influence sur le sens de la décision litigieuse. Dès lors, ce moyen doit être écarté. Pour les mêmes motifs, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le principe général des droits de la défense et le principe du contradictoire auraient été méconnus.

9. En troisième lieu, il ne ressort ni des termes de l'arrêté litigieux, ni des autres pièces du dossier que la présidente de la région Occitanie se serait crue liée par l'avis favorable au refus de titularisation émis par la commission administrative paritaire le 26 avril 2021. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

10. En quatrième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne.

11. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.

12. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations.

13. Enfin, une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

14. Il ressort des pièces du dossier que le refus de titularisation contesté, à l'instar de l'arrêté qui avait prorogé le stage de M. A..., est fondé sur son insuffisance professionnelle, résultant d'un manque de polyvalence, d'autonomie, de rigueur et d'organisation et de compétences techniques limitées. La seule mention, au cours de la réunion de la commission administration paritaire, selon laquelle M. A... " éprouve des difficultés à se remettre en question ", " ne prend pas en compte les remarques de son manager ni de ses collègues " ou " considère systématiquement détenir la vérité " ne saurait caractériser l'existence d'une volonté de le sanctionner ou un motif disciplinaire. Par ailleurs, s'il soutient avoir été mis à l'écart par ses collègues parce qu'il n'est pas catalan, il n'apporte aucun commencement de preuve à l'appui de ses allégations. Dès lors, les moyens tirés de ce que la décision litigieuse constituerait une sanction déguisée, de sorte qu'il aurait été privé de la procédure contradictoire applicable en matière disciplinaire et celui tiré du détournement de procédure et de pouvoir, doivent être écartés.

15. De plus, il ressort des pièces du dossier, en particulier des différents rapports établis au cours de la période de stage de M. A..., que s'il disposait d'une expérience professionnelle antérieure en matière de carrelage et de peinture, il a manqué de polyvalence et d'autonomie, en particulier dans les corps de métier revêtement, plomberie et électricité. Ces rapports font état des nombreuses erreurs qu'il a commises dans la réalisation de chantiers, de son incapacité à évaluer le temps de réalisation des chantiers, de sa lenteur dans l'exécution de ses tâches, ayant eu des répercussions sur la charge de travail de ses collègues, de son manque d'organisation et de manière générale, de son manque de compétences techniques. Ces rapports soulignent également son absence de progression durant son stage, malgré les formations suivies en interne et en externe et qu'il n'a pas progressé au cours de la période de deux ans et demi passée au sein de l'équipe régionale de maintenance. Ces appréciations sont corroborées par les témoignages concordants de ses encadrants et par des photographies légendées faisant état des nombreuses insuffisances techniques dans la réalisation des tâches lui ayant été confiées. Si, pour remettre en cause ces appréciations, M. A... produit des photographies de réalisations techniques telles que la pose de carrelage, d'un évier ou la réalisation d'un revêtement en crépi, celles-ci ne sauraient remettre en cause les nombreux rapports faisant état des insuffisances précitées. Enfin, si l'intéressé soutient ne pas avoir bénéficié de suffisamment de formations, qui lui auraient permis de progresser, il ressort des pièces du dossier qu'il a suivi 55 heures de formation et n'établit pas que des formations auxquelles il aurait demandé à participer lui auraient été refusées par l'administration. Par ailleurs, les formations auxquelles il s'est lui-même inscrit, qui ont été annulées en raison d'un manque de places disponibles ou de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19, ne devaient quant à elles débuter, pour la première d'entre elles, que le 3 mai 2020, alors que son stage avait débuté le 1er novembre 2018 et que la prolongation de cette période probatoire, décidée en raison de ses insuffisances professionnelles, avait débuté le 1er novembre 2019. Dans ces conditions, l'appelant n'est pas fondé à soutenir qu'en refusant de le titulariser, la présidente de la région Occitanie aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Les conclusions à fin d'annulation présentées par l'appelant étant rejetées, ses conclusions aux fins d'injonction doivent également l'être.

Sur les frais liés au litige :

18. En premier lieu, en l'absence de dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions de M. A... relatives à leur charge sont sans objet et doivent être rejetées.

19. En second lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du même code font obstacle à ce que soit mis à la charge de la région Occitanie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la région Occitanie présentées en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la région Occitanie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la région Occitanie.

Délibéré après l'audience du 3 juin 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,

Mme Bentolila, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2025.

La rapporteure,

H. Bentolila

La présidente,

A. Geslan-Demaret La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de la région Occitanie, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N°23TL01942