| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 3ème chambre, 17 décembre 2024, 23TL02785

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F... I... a demandé devant le tribunal administratif de Montpellier, par deux demandes distinctes, l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Jujols (Pyrénées-Orientales) du 14 juin 2021 portant classement dans la voirie communale du chemin longeant sa parcelle cadastrée section..., subsidiairement, de surseoir à statuer dans l'attente de la saisine du tribunal judiciaire de Perpignan aux fins de statuer sur la qualification éventuelle de ce chemin en chemin rural, et enfin l'annulation de la décision du 18 novembre 2021 par laquelle le maire de Jujols a implicitement rejeté sa demande d'abrogation de la délibération du 31 mai 2018 relative au classement du chemin longeant la parcelle cadastrée section ... en voie communale

Par un jugement n° 2104851 et 2200151 du 28 septembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 novembre 2023, et un mémoire non communiqué du 19 novembre 2024, Mme F... I..., représentée par Me Koy demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 28 septembre 2023 ;

2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Jujols du 14 juin 2021 portant classement dans la voirie communale du chemin longeant la parcelle cadastrée section ... ;

3°) d'annuler la décision du 18 novembre 2021 par laquelle le maire de Jujols a implicitement rejeté sa demande d'abrogation de la délibération du 31 mai 2018 relative au classement du chemin longeant la parcelle cadastrée section ... en voirie communale ;

4°) d'enjoindre au maire de Jujols de faire procéder à l'abrogation de cette délibération du 31 mai 2018, au besoin sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à compter du huitième jour suivant la notification de l'arrêt à intervenir ;

5°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer dans l'attente de la saisine du tribunal judiciaire de Perpignan aux fins de statuer sur la qualification éventuelle du chemin en cause en chemin rural ;

6°) à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Jujols une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme I... soutient que :

- la délibération du 14 juin 2021 est entachée d'irrégularité au regard de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales faute d'avoir été précédée de convocations adressées aux conseillers municipaux mentionnant dans l'ordre du jour, lequel a été modifié par quatre conseillers municipaux en cours de réunion, la question du classement du chemin litigieux dans la voirie communale ;

- les membres du conseil municipal n'ont donc pas été suffisamment informés de la question du classement du chemin dans la voirie communale en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération méconnaît par ailleurs l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'un conseiller municipal, propriétaire de la parcelle section B n° 196, et intéressé en sa qualité de riverain au classement du chemin en voie communale, en vue de son utilisation, a participé au vote ; compte tenu des conditions dans lesquelles la délibération du 14 juin 2021 a été approuvée par quatre voix pour, une contre et une abstention, la participation et le vote du conseiller municipal intéressé ont eu une influence effective sur cette délibération ; le classement de ce chemin en voie communale permettait par ailleurs audit conseiller municipal intéressé d'être exonéré de l'obligation d'entretenir la partie du chemin se trouvant au droit de sa propriété et de procéder au bornage auquel il était tenu, de sa parcelle ;

- la délibération du 14 juin 2021 est par ailleurs illégale en ce qu'elle incorpore dans la voirie communale un chemin privé dont la commune n'est pas propriétaire ; les premiers juges ont à tort considéré que ce chemin, qui ne figurait pas dans l'inventaire des voies communales de 2007, avait été affecté à l'usage du public, en se fondant sur des attestations sujettes à caution alors que le géomètre-expert mandaté par la commune elle-même en 2018 avait conclu à l'absence d'usage public de ce chemin ; le juge des référés du tribunal de grande instance de Perpignan a, par ailleurs, estimé que le chemin en cause ne constituait pas un chemin rural ;

- ce chemin, qui n'apparaît pas dans les documents cadastraux, n'appartient pas à la commune mais à Mme I..., et, dès lors, les conditions de son classement dans la voirie communale, posées par les articles L 111-1 du code de la voirie routière et L. 2111-14 du code général des collectivités territoriales, ne sont pas réunies ;

- la commune ne démontre pas avoir effectué des actes réitérés de surveillance ou d'entretien, dans les conditions prévues par l'article L. 161-2 du code rural, de nature à faire présumer que le chemin en litige était présumé être affecté à l'usage du public ;

- le classement de ce chemin dans la voirie communale ne saurait avoir pour effet d'en transférer la propriété à la commune ;

- il y aurait lieu, sur le fondement de l'article L. 161-4 du code rural, de surseoir à statuer dans l'attente de l'appréciation par le juge judiciaire de la qualité de propriétaire du chemin en litige ;

- ce chemin, ainsi qu'elle l'établit par des attestations versées au dossier, n'est pas affecté à la circulation terrestre dès lors qu'il n'est emprunté que par les consorts H... pour accéder à leurs parcelles cadastrées section ... ;

- en ce qui concerne sa demande d'annulation de la décision de rejet de sa demande d'abrogation de la délibération du 31 mai 2018, portant classement du chemin longeant la parcelle cadastrée section ... en voie communale, compte tenu de ce que ce chemin lui appartient, et qu'il n'est pas affecté à l'usage du public, cette décision, qui constitue un acte réglementaire, est illégale ; dès lors la commune était dans l'obligation d'abroger cette délibération par application de l'article L 243-2 du code des relations entre le public et l'administration ; cette délibération du 31 mai 2018 doit par ailleurs être annulée par voie d'exception d'illégalité de la délibération du 14 juin 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2024, la commune de Jujols, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête de Mme I... et à ce que soit mise à sa charge une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme I... ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 9 avril 2024, M. D... B... et M. E... A..., représentés par la société civile professionnelle d'avocats Sagard-Coderch et Associés, concluent au rejet de la requête de Mme I..., et à ce que soit mise à la charge de celle-ci une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent qu'aucun des moyens de la requête de Mme I... n'est fondé.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 5 juillet 2024, M. C... G..., représenté par Me Bruyère, conclut au rejet de la requête de Mme I... et à ce que soit mise à sa charge la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués par Mme I... ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 28 octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 19 novembre 2024 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bentolila, président-assesseur,

- les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bruyère pour M. G....

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 31 mai 2018, le conseil municipal de la commune de Jujols a accepté la proposition du maire tenant à ce que, après concertation avec les propriétaires riverains, le chemin reliant la route départementale n° 57 et le chemin " de la forêt " soit classé dans la voirie communale, et a donné à cette fin pouvoir au maire pour contacter un géomètre-expert chargé de borner les limites de ce chemin afin qu'il figure au nouveau cadastre. Par délibération du 14 juin 2021 le conseil municipal a classé ce chemin dans la voirie communale.

2. Mme I..., propriétaire depuis décembre 2019 de la parcelle cadastrée section ..., qui est longée par ce chemin, a présenté au tribunal administratif de Montpellier, deux demandes distinctes tendant à l'annulation de la décision implicite née le 18 novembre 2021 par laquelle le maire de Jujols a rejeté sa demande d'abrogation de la délibération du 31 mai 2018, et à l'annulation de la délibération du 14 juin 2021 portant classement du chemin longeant sa parcelle dans la voirie communale.

3. Mme I... relève appel du jugement du 28 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.

Sur les interventions de MM. B..., A... et G... :

4. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct (...) ". Est recevable à former une intervention toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige et qui n'a pas qualité de partie à l'instance. MM. B..., A... et G... ont formé, dans la présente instance, une intervention au soutien des conclusions de la commune tendant au rejet de la demande de Mme I.... Eu égard aux intérêts dont ils font état, en lien avec leur qualité de riverains et d'usagers du chemin en litige, ils justifient d'un intérêt à intervenir et il y a lieu d'admettre leur intervention.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 14 juin 2021 :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. Aux termes de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile. Il est tenu de le convoquer dans un délai maximal de trente jours quand la demande motivée lui en est faite (...) par la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-11 de ce code prévoit que : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

6. Il ressort des pièces du dossier que les convocations des conseillers municipaux, établies le 10 juin 2021 pour la séance du 14 juin 2021, lors de laquelle le conseil municipal a classé le chemin reliant la route départementale n° 57 et le chemin " de la forêt " dans la voirie communale, mentionnaient ce point à l'ordre du jour. Dans ces conditions, le moyen invoqué à cet égard par Mme I... manque en fait et doit être écarté. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les membres du conseil municipal n'auraient pas été, avant la séance du 14 juin 2021, suffisamment informés de cette question dont il avait été amplement discuté au conseil municipal lors d'une précédente réunion du 10 décembre 2020, ainsi que le mentionne le procès-verbal de cette séance produit par l'appelante. Au surplus, il ressort du procès-verbal de la séance du 14 juin 2021 que les conseillers municipaux ont pu s'exprimer, poser des questions et débattre du projet de classement du chemin en litige dans la voirie communale. Les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent donc être écartés.

En ce qui concerne la légalité interne :

7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".

8. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité.

9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. Delion, conseiller municipal, a pris part à la délibération du 14 juin 2021, qui a recueilli quatre votes favorables, un vote défavorable et une abstention, alors qu'il est riverain du chemin dont le classement dans la voirie communale a ainsi été décidé. Toutefois, par elle-même, cette circonstance ne suffit pas à faire regarder ce conseiller municipal comme intéressé à l'affaire, au sens des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier qu'il dispose d'un autre accès à sa propriété que celui permis par le chemin en litige, si bien que sa propriété n'est pas enclavée, et qu'il utilise ce chemin comme le font les autres habitants de la commune. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 doit être écarté.

10. En second lieu, aux termes de l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ". L'article L. 161-2 du même code précise que : " L'affectation à l'usage du public est présumée, notamment par l'utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale. Lorsqu'elle est ainsi présumée, cette affectation à l'usage du public ne peut être remise en cause par une décision administrative. La destination du chemin peut être définie notamment par l'inscription sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée ". Enfin, aux termes de l'article L. 161-3 de ce même code : " Tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière : " Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales. ". Aux termes de l'article L. 141-3 du même code : " Le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par le conseil municipal. ".

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies qui y sont produites, que le chemin en litige, qui est carrossable et présente une largeur suffisante pour permettre la circulation d'un véhicule dans des conditions normales, et qui longe une dizaine de parcelles, permet de rejoindre la route départementale n° 57. Les nombreuses attestations produites au dossier par la commune de Jujols, dont certaines émanent d'anciens maires et d'un ancien garde-champêtre, indiquent que ce chemin se trouve emprunté, de façon très ancienne, par des véhicules, par les habitants de la commune, mais aussi par des promeneurs et vacanciers, et qu'il a fait l'objet d'actes d'entretien de la part de la commune. Les quelques attestations contraires produites par l'appelante à cet égard ne contredisent pas suffisamment les attestations, nombreuses, précises et concordantes, produites par la commune. Dans ces conditions, le chemin en litige doit être regardé comme affecté à l'usage du public, et est ainsi présumé appartenir à la commune en application des dispositions précitées de l'article L. 161-3 du code rural et de la pêche maritime.

12. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que Mme I... serait susceptible d'être propriétaire du chemin en litige, une telle propriété n'étant établie ni par l'acte par lequel elle a fait l'acquisition, le 11 décembre 2019, de la parcelle cadastrée section ... ni, en tout état de cause, par le plan cadastral qui lui était annexé. Est sans incidence à cet égard, la circonstance qu'un géomètre-expert ait estimé, dans un courrier du 20 janvier 2022, que le chemin appartenait à Mme I... au vu du plan cadastral napoléonien, en l'absence d'autres éléments portés à sa connaissance et faute d'avoir trouvé " trace d'un chemin public ". Dans ces conditions, les éléments invoqués par Mme I... ne permettent pas de renverser la présomption, résultant de l'article L. 161-3 du code rural et de la pêche maritime, selon laquelle tout chemin situé sur le territoire d'une commune est présumé appartenir à celle-ci lorsqu'il est affecté à l'usage du public.

13. Dès lors, eu égard à l'affectation du chemin en litige à la circulation publique, le conseil municipal de Jujols pouvait, sans méconnaître les dispositions citées au point 10, décider de l'incorporer dans la voirie communale.

14. Mme I... n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 28 septembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Jujols du 14 juin 2021 portant classement dans la voirie communale du chemin longeant sa parcelle cadastrée section ....

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision de refus d'abrogation de la délibération du 31 mai 2018 :

15. Compte tenu, ainsi qu'il est dit aux points précédents, de ce que le chemin longeant la parcelle de Mme I... se trouvait, avant son classement dans la voirie communale, affecté à l'usage du public, et alors qu'en tout état de cause la délibération du 31 mai 2018 ne constitue qu'un acte préparatoire dès lors qu'elle se bornait à autoriser le maire à contacter un géomètre-expert en vue du bornage du chemin, les conclusions présentées par Mme I... tendant à l'annulation du refus d'abrogation de cette délibération ne peuvent être que rejetées.

Sur les conclusions à fins de sursis à statuer :

16. Si le juge administratif doit renvoyer à l'autorité judiciaire la solution d'une question préjudicielle de propriété lorsque, à l'appui de la contestation, sont invoqués des titres privés dont l'examen soulève une difficulté sérieuse, tel n'est pas le cas en l'espèce. Dans ces conditions, les conclusions présentées à titre subsidiaire par Mme I..., aux fins pour la cour de surseoir à statuer dans l'attente de la saisine du tribunal judiciaire de Perpignan quant à la question de la propriété du chemin en litige, doivent être rejetées.

17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme I... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il en soit fait application au profit de l'appelante à l'encontre de la commune de Jujols, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme I..., au profit de la commune de Jujols, la somme de 1500 euros sur le fondement de ces dispositions. Les conclusions présentées sur ce fondement par MM. B... et A... et M. G..., qui ne sont qu'intervenants à l'instance et non des parties, ne peuvent par ailleurs qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : Les interventions de Messieurs B..., A... et G... sont admises.

Article 2 : La requête de Mme I... est rejetée.

Article 3 : Mme I... versera la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à la commune de Jujols.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties et des intervenants est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... I... et à la commune de Jujols. Copie pour information en sera délivrée à M. D... B... à M. E... A... et à M. C... G....

Délibéré après l'audience du 3 décembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Faïck, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2024.

Le rapporteur,

P. Bentolila

Le président,

F. Faïck

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 23TL02785 2