| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 24 septembre 2024, 22TL21553

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 11 février 2021 par lequel le maire de Montarnaud l'a exclu du service pour une durée d'un an dont neuf mois avec sursis et a révoqué son précédent sursis d'un an, d'enjoindre à ce maire de le réintégrer dans l'emploi qu'il occupait avant son éviction du service, dans un délai de huit jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 80 euros par jour de retard, et de procéder à la reconstitution et à la régularisation de sa carrière du 12 octobre 2020 jusqu'à la date de sa réintégration et de mettre à la charge de la commune de Montarnaud une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2101099 du 13 mai 2022, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 11 février 2021 par lequel le maire de Montarnaud a prononcé à l'encontre de M. C... une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un an dont neuf mois avec sursis et a révoqué son précédent sursis d'un an, enjoint au maire de réintégrer juridiquement M. C... dans ses fonctions durant la période de son exclusion illégale, de reconstituer sa carrière et ses droits sociaux en conséquence et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 13 juillet 2022, et un mémoire en réplique, enregistré le 22 mars 2023, la commune de Montarnaud, représentée par Me Passet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2101099 du 13 mai 2022 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) de mettre à la charge de M. C... le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation du maire pour représenter la commune doit être écartée ;

- le jugement est mal fondé en ce que c'est à tort que le tribunal a considéré que le manquement au régime de cumul d'activités n'était pas fautif et qu'il a jugé la sanction disproportionnée ;

- le grief tiré du manquement au régime de cumul d'activités est matériellement établi, ce cumul d'activités n'ayant jamais été déclaré par l'intéressé ; les poursuites disciplinaires n'étaient pas tardives dès lors qu'elle a constaté, en se procurant un extrait k-bis, que la société de l'agent n'avait pas été radiée du registre du commerce et des sociétés ; ce grief est fautif ;

- la sanction a un caractère proportionné dès lors que la réintégration de l'agent a montré qu'il n'effectuait pas ses missions et adoptait un comportement hostile et agressif ;

- M. C..., qui a pris connaissance de son entier dossier et obtenu copie de son dossier disciplinaire le 22 décembre 2020, ne peut soutenir avoir été privé d'une garantie ; il lui est mal aisé de déterminer les pièces dont il n'aurait pas obtenu copie et dont la carence aurait pu le priver d'une garantie ; les dispositions de l'article 14 du décret du 18 septembre 1989 n'exigent pas que le procès-verbal de la séance du conseil de discipline soit communiqué à l'agent ; la motivation de ce procès-verbal est suffisante ;

- le moyen tiré de l'insuffisance de motivation en fait de la décision querellée doit être écarté ;

- la matérialité des faits est établie ; M. C... a, depuis sa réintégration, critiqué son affectation et les choix de la commune, notamment concernant le projet " Montarnaud au quotidien " ; il a tenu des propos déplacés et injurieux à l'encontre de M. A... avec lequel il devait travailler pour la mise en place du projet " Montarnaud au quotidien " ; M. C... n'a pas respecté les consignes données, en refusant les missions qui lui ont été dévolues ; il n'a jamais mis ses compétences professionnelles au service de la collectivité depuis sa reprise et a adopté une posture hostile en refusant de s'impliquer dans le projet confié ;

- l'argumentation de M. C... selon laquelle les faits reprochés ne sauraient constituer des fautes disciplinaires est infondée ;

- l'ensemble des faits justifie la sanction ainsi que la révocation du sursis précédent ;

- la sanction revêt un caractère exécutoire ;

- M. C... n'est pas recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 3 juin 2019, à défaut d'appel contre le jugement du tribunal administratif du 29 janvier 2021 ; cette exception ne peut qu'être écartée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2022, M. C..., représenté par la SCP BCEP Avocats Associés, agissant par Me Callens, conclut, à titre principal, au rejet de la requête comme irrecevable, à titre subsidiaire, au rejet de la requête comme infondée, à titre plus subsidiaire encore, à l'annulation de l'arrêté du 11 février 2021 du maire de Montarnaud, à ce qu'il soit enjoint au maire de Montarnaud de le réintégrer dans l'emploi qu'il occupait avant son éviction du service, dans un délai de huit jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 80 euros par jour de retard, et de procéder à la reconstitution de sa carrière et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Montarnaud au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, faute d'habilitation du maire pour représenter la commune à l'instance ;

- à titre subsidiaire, elle est infondée, du fait de l'absence de matérialité des faits liés à un prétendu cumul d'activités ; ces faits sont, en outre, prescrits ; la sanction est, par ailleurs, disproportionnée ;

- à titre encore plus subsidiaire, la sanction infligée est illégale ;

- il n'a pas eu accès à l'intégralité de son dossier individuel, seulement à la cote disciplinaire ;

- l'arrêté est insuffisamment motivé en fait ;

- la matérialité des faits n'est pas établie ;

- ceux-ci ne peuvent être qualifiés de fautifs ;

- la sanction prononcée est disproportionnée ;

- elle ne saurait prendre effet le 11 février 2021 alors qu'il a reçu la notification de la mesure le 12 février 2021 ;

- le maire a commis une erreur de droit en s'abstenant d'apprécier si la révocation du sursis était proportionnée et en rendant cette mesure automatique et intégrale ;

- la sanction procède d'une décision lui infligeant une sanction disciplinaire du 3 juin 2019, elle-même, illégale, en raison de son défaut de motivation, du manquement aux droits de la défense, de l'erreur dans la qualification de faute disciplinaire et de la disproportion de la sanction.

Par ordonnance du 22 mars 2023, la clôture d'instruction a été reportée au 17 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Thierry Teulière, président assesseur,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Passet, représentant la commune de Montarnaud.

Considérant ce qui suit :

1. M. C..., technicien principal de 2ème classe de la commune de Montarnaud (Hérault), exerçait ses fonctions dans le domaine informatique. Par un arrêté du 3 juin 2019, le maire de Montarnaud a prononcé à l'encontre de M. C... une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans, dont une année avec sursis, à compter du 1er mai 2019. Par un jugement n° 1903335 du 29 janvier 2021, confirmé par un arrêt de la présente cour n°21TL01266 du 6 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté mais seulement en tant qu'il fixait une date de prise d'effet de la sanction antérieure au 7 juin 2019. M. C... a été réintégré dans les effectifs communaux le 1er mai 2020. Placé en autorisation spéciale d'absence en raison de la pandémie de covid 19, puis en congé de maladie ordinaire du 19 juin au 15 septembre 2020, il a repris ses fonctions le 16 septembre 2020 et a été affecté à la mise en œuvre du projet d'application numérique " Montarnaud au quotidien ", aux côtés d'un autre agent, désigné chef de projet. Par un arrêté du 11 février 2021, le maire de Montarnaud l'a exclu de ses fonctions pour une durée d'un an dont neuf mois avec sursis et a révoqué son précédent sursis d'un an. La commune de Montarnaud relève appel du jugement du 13 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a prononcé l'annulation de cet arrêté.

Sur la fin de non-recevoir :

2. La commune de Montarnaud a produit une délibération du 8 juin 2020 par laquelle le conseil municipal a délégué à son maire la compétence d'intenter au nom de la commune des actions en justice dans les cas définis par le conseil municipal ainsi qu'une délibération du 5 décembre 2022 déléguant au maire cette même compétence devant toute juridiction et quel que soit le montant du litige. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation du maire pour représenter la commune à l'instance ne saurait être accueillie.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges :

3. Aux termes de l'article 29 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. / (...) ". Aux termes de l'article 89 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes :/ Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; / Deuxième groupe : la radiation du tableau d'avancement ; l'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; / Troisième groupe : la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; / Quatrième groupe : la mise à la retraite d'office ; la révocation./ (...) ;/ L'exclusion temporaire de fonctions, qui est privative de toute rémunération, peut être assortie d'un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut avoir pour effet, dans le cas de l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins de un mois. L'intervention d'une exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ou d'une sanction disciplinaire des deuxième et troisième groupes pendant une période de cinq ans après le prononcé de l'exclusion temporaire entraîne la révocation du sursis. En revanche, si aucune sanction disciplinaire, autre que l'avertissement ou le blâme, n'a été prononcée durant cette même période à l'encontre de l'intéressé, ce dernier est dispensé définitivement de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis./(...) ".

4. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

5. Pour annuler l'arrêté du 11 février 2021 par lequel le maire de Montarnaud a exclu M. C... de ses fonctions pour une durée d'un an dont neuf mois avec sursis et a révoqué son précédent sursis d'un an, les premiers juges, après avoir estimé le grief tiré d'un manquement au régime de cumul d'activités non fautif mais les autres griefs reprochés tirés d'un comportement nuisible au bon fonctionnement du service, de la tenue de propos déplacés et injurieux, de la désobéissance aux ordres et du non-respect des consignes, matériellement établis et fautifs, ont toutefois jugé la sanction prononcée disproportionnée, nonobstant la précédente sanction dont l'agent avait fait l'objet. Cependant, il ressort des pièces du dossier que M. C..., réintégré dans les effectifs communaux le 1er mai 2020 après un an d'exclusion de fonctions du fait d'une précédente sanction et affecté à compter du 16 septembre 2020 sur une mission consistant à mettre en œuvre un projet d'application dénommé " Montarnaud au quotidien " a eu, le 7 octobre 2020, une vive altercation avec M. A..., un collègue désigné chef de projet et qu'il a, à cette occasion, tenu des propos déplacés et injurieux à son égard. Il ressort également des pièces du dossier que ce comportement agressif n'était pas isolé et s'inscrivait dans un contexte de difficultés quotidiennes de travail depuis le 16 septembre, marqué par des remarques négatives ou désobligeantes récurrentes et des propos critiques dévalorisants adressés à M. A... ainsi que par une attitude très passive de M. C... dans l'exercice de ses fonctions et une absence totale d'implication dans son travail, manifestant son refus de mettre ses compétences au service de la mission commune confiée. Ainsi, il ne réalisait pas les tâches qui lui incombaient, par son refus de l'affectation pourtant mise en place en coordination avec le médecin de prévention. Il ressort également des pièces du dossier que son attitude était source de conflit et d'une ambiance de travail dégradée, le chef de projet ainsi que d'autres agents ayant exprimé une crainte de devoir travailler à ses côtés. Ces faits, matériellement établis notamment par le rapport du chef de projet de l'application numérique et les attestations de deux adjoints au maire de la commune, sont constitutifs d'une faute, susceptible de justifier une sanction disciplinaire. Alors que l'agent, titularisé le 17 avril 2018, a fait l'objet, le 3 juin 2019, d'une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans, dont une année avec sursis, à raison de faits graves intervenus moins de deux mois après sa titularisation, la réitération de son comportement fautif, qui ne peut raisonnablement s'expliquer par les conditions alléguées de sa réintégration et qui traduit une absence totale de questionnement sur soi et de remise en cause ainsi que l'a relevé le conseil de discipline, est de nature à justifier la sanction prononcée à son encontre d'exclusion de fonctions d'une durée d'un an dont neuf mois avec sursis, entraînant de surcroît la révocation du sursis d'une année dont il bénéficiait à la suite de la première sanction. Par suite et pour ces motifs, la commune de Montarnaud est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé la sanction prononcée disproportionnée à la gravité des fautes.

6. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C... tant devant le tribunal administratif de Montpellier qu'en appel.

En ce qui concerne les autres moyens soulevés par M. C... :

7. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) 2° Infligent une sanction ;/(...) ". L'article L. 211-5 de ce code précise que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

8. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué qu'il énonce, de manière suffisamment circonstanciée, les différents griefs reprochés à M. C... ayant conduit à la sanction prononcée à son encontre. Ces griefs portant sur un manquement à l'obligation de servir et d'obéissance, un manquement au devoir de réserve et un manquement au régime de cumul d'activités, étaient assortis de précisions suffisantes. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation en fait dont serait entaché l'arrêté contesté doit, dès lors, être écarté.

9. M. C... soutient qu'il n'a eu accès qu'à la cote disciplinaire et non à l'intégralité de son dossier individuel. Cependant, cette affirmation est contredite par le procès-verbal de consultation du 22 décembre 2020 signé par ses soins qu'il a lui-même versé aux débats dès sa requête de première instance, lequel mentionne que lui ont été présentés, outre son dossier disciplinaire comprenant notamment divers arrêtés le concernant et le rapport disciplinaire assorti de ses documents annexes, son entier dossier individuel. Il ressort également du procès-verbal de consultation antérieur que l'agent a également pu, le 7 janvier 2019, prendre connaissance du dossier disciplinaire de la précédente procédure ayant conduit au prononcé d'une première sanction. S'agissant de son état de santé, M. C... a lui-même versé au dossier de première instance une fiche de compatibilité du médecin de prévention ainsi qu'une étude de poste. Dès lors, le moyen tiré d'un accès partiel à son dossier personnel ne peut qu'être écarté.

10. Aux termes de l'article 14 du décret du 18 septembre 1989 : " L'avis émis par le conseil de discipline est communiqué sans délai au fonctionnaire intéressé ainsi qu'à l'autorité territoriale qui statue par décision motivée. (...) ". Ces dispositions n'impliquent pas que soit communiqué à l'intéressé, avant que soit édictée une sanction, le procès-verbal du conseil de discipline. Une notification du sens de l'avis est, en tout état de cause, suffisante. En l'espèce, il n'est pas contesté que M. C... a pu, à l'issue de la séance du 5 février 2021, prendre connaissance du sens de l'avis du conseil de discipline. Par ailleurs, l'avis du conseil de discipline versé aux débats par la commune ne souffre d'aucun défaut de motivation.

11. En l'absence de tout élément de preuve quant à la poursuite d'activité de la société de prestations informatiques dirigée par M. C... mais qui a été dissoute et mise en liquidation à compter du 1er avril 2017, soit antérieurement à son engagement par la commune, selon les informations publiées dans un journal d'annonces légales le 17 janvier 2019, la commune de Montarnaud n'établit pas un manquement de l'agent au régime de cumul d'activités, d'autant que l'absence de mention de dissolution au registre du commerce et des sociétés ne suffit pas, par elle-même, à établir la poursuite d'activité de ladite société. En revanche, s'agissant des autres griefs reprochés à M. C..., pour les motifs précédemment exposés au point 5, les moyens tirés de l'absence de matérialité des faits, de l'absence de faute et de la disproportion de la sanction ne peuvent qu'être écartés.

12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Montarnaud n'aurait pas tenu compte des faits de l'espèce ainsi que de l'adéquation de la sanction aux fautes commises lorsqu'il a choisi le quantum de la nouvelle sanction disciplinaire du troisième groupe entraînant la révocation du sursis. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit en raison du caractère automatique de la révocation du sursis doit être écarté.

13. D'une part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires, l'administration ne peut déroger à cette règle générale en leur conférant une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation.

14. D'autre part, une sanction disciplinaire ne peut prendre effet à une date antérieure à la notification de la décision qui la prononce.

15. L'arrêté contesté précise, en son article 3, que la sanction d'exclusion temporaire de fonctions infligée à M. C... prend effet à compter de sa notification à l'intéressé. Par suite et nonobstant une possible erreur matérielle sur la date de notification indiquée sur l'acte, laquelle n'est au surplus pas établie en l'absence de preuve de la date effective de sa notification, le moyen tiré de ce que cet arrêté serait entaché de rétroactivité illégale doit être écarté.

16. M. C... excipe de l'illégalité de l'arrêté du 3 juin 2019 prononçant à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans, dont une année avec sursis, à compter du 1er mai 2019, aux motifs d'un défaut de motivation de cet arrêté, d'un manquement aux droits de la défense, de l'erreur dans la qualification de faute disciplinaire et de la disproportion de la sanction. Toutefois, ces moyens ont été écartés par un arrêt de la présente cour n°21TL01266 du 6 juin 2023 devenu définitif. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité doit être écarté. La seule circonstance que l'arrêté du 3 juin 2019 soit entaché de rétroactivité illégale est sans incidence sur l'acte litigieux.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Montarnaud est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté susvisé du maire et lui a enjoint de réintégrer l'intimé. Les conclusions à fin d'annulation et d'injonction sous astreinte présentées à l'instance par M. C... ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montarnaud, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Montarnaud et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2101099 du 13 mai 2022 du tribunal administratif de Montpellier est annulé.

Article 2 : La demande d'annulation présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Montpellier et les conclusions de ce dernier à fin d'injonction sous astreinte et au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées de même que ses conclusions d'appel à fin d'annulation et d'injonction sous astreinte.

Article 3 : M. C... versera une somme de 1 000 euros à la commune de Montarnaud au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié M. B... C... et à la commune de Montarnaud.

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

M. Teulière, président assesseur,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2024.

Le rapporteur,

T. Teulière

La présidente,

A. Geslan-Demaret La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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