| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 3ème chambre, 27 juin 2023, 21TL04471

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme Enedis a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler les articles 28, 29, 37.2, 37.4, 40, 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie communautaire approuvé par la délibération du conseil de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole du 20 décembre 2018 ainsi que la décision par laquelle le président de cet établissement public a implicitement rejeté son recours gracieux, présenté par une lettre du 21 février 2019, tendant au retrait ou à la modification des articles 28, 29, 37.2, 40, 47.9, 48 et 49 de ce règlement.

Par un jugement n° 1903147 du 23 septembre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le 3ème alinéa de l'article 28, l'article 29, le 1er alinéa de l'article 37.2, le 2ème alinéa de l'article 37.4 et l'article 40 du règlement de voirie approuvé par la délibération précitée du 20 décembre 2018 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de la société Enedis et rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, le 22 novembre 2021, puis devant la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire, enregistré le 17 octobre 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole, représentée par Me Boissy, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 septembre 2021 en tant qu'il a annulé le 3ème alinéa de l'article 28, l'article 29, le 1er alinéa de l'article 37.2, le 2ème alinéa de l'article 37.4 et l'article 40 du règlement de voirie approuvé par la délibération du conseil de communauté du 20 décembre 2018, ainsi que la décision rejetant implicitement le recours gracieux de la société Enedis du 21 février 2019 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Enedis devant le tribunal en tant qu'elle tend à l'annulation du 3ème alinéa de l'article 28, de l'article 29, du 1er alinéa de l'article 37.2, du 2ème alinéa de l'article 37.4 et de l'article 40 du règlement de voirie communautaire approuvé par la délibération du conseil de communauté du 20 décembre 2018 ainsi que la décision par laquelle elle a implicitement rejeté le recours gracieux présenté par cette société par une lettre du 21 février 2019 ;

3°) de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il omet de viser le code de la voirie routière ;

- le tribunal a omis de se prononcer sur la fin de non-recevoir qu'elle a opposée tirée de l'irrecevabilité de la demande en tant qu'elle tend à l'annulation de l'article 37.4 du règlement de voirie, dès lors que ces dispositions n'ayant pas été contestées dans le cadre du recours gracieux présenté par la société Enedis le 21 février 2019, l'exercice de ce recours gracieux, à défaut de porter sur cette disposition, n'a pas eu effet de proroger le délai de recours contentieux.

- l'article 28 alinéa 3 du règlement de voirie en litige " Ouvrages souterrains - Réseaux et canalisation ", qui n'impose pas systématiquement l'emploi de gaines permettant l'entretien des ouvrages sans ouverture de tranchée, ne porte pas atteinte au droit d'occupation reconnu aux concessionnaires du réseau de distribution d'électricité dès lors que la faculté d'édicter des prescriptions techniques peut être justifiée par des motifs tenant à la conservation du domaine public routier ;

- l'obligation d'entretien des émergences instituée à l'article 29 du règlement de voirie communautaire, qui découle de l'article L. 323-11 du code de l'énergie, n'est entachée d'aucune illégalité dès lors que ces émergences, qui constituent des ouvrages accessoires du domaine public routier, doivent être régulièrement nettoyées et entretenues dans un objectif de sécurité publique, de maintien en bon état des ouvrages autorisés et de préservation du domaine public routier ;

- l'article 37.2 du règlement n'est entaché d'aucune illégalité dès lors qu'en vertu de l'article L. 113-1 du code de la voirie routière et de l'article L. 323-1 du code de l'énergie, seul le concessionnaire du réseau public de distribution d'électricité doit solliciter l'accord des services chargés de la gestion de la voirie communautaire quant aux modalités techniques de réalisation des travaux, à l'exclusion de ses sous-traitants ;

- en imposant aux concessionnaires de motiver une demande de travaux portant sur un revêtement dont la dernière réfection est comprise entre trois et cinq ans, l'article 37.4 du règlement relatif aux travaux sur voirie neuve ne comporte pas d'obligation générale, absolue et disproportionnée au regard de ce qui est nécessaire à la préservation du domaine public routier mais se borne à assurer que les travaux entrepris sur des voies, chaussées ou trottoirs dotés d'un revêtement récent soient réellement motivés et demeurent l'exception ;

- l'article 40 du règlement de voirie en litige pouvait valablement prévoir la démolition des ouvrages hors d'usage eu égard au risque pour les usagers que représente l'abandon de réseaux et d'ouvrages émergents tandis que le transfert de propriété prévu par ces mêmes dispositions ne porte atteinte ni au droit légal d'occupation dont bénéficie la société Enedis ni aux règles spécifiques concernant les biens de retour, le règlement de voirie ayant vocation à s'appliquer dans le respect des autres législations et des cahiers des charges de concession relatifs aux services publics de distribution de l'énergie et sous la réserve des droits des tiers ;

- les prescriptions contenues à l'article 47.9 du règlement en litige ont été édictées dans l'objectif de protection du domaine public routier et ne portent pas une atteinte excessive au droit d'occupation du domaine public dont dispose la société Enedis dès lors qu'elles se bornent à rappeler, d'une part, qu'il ne lui incombe pas de faire réaliser un diagnostic et un repérage d'amiante lorsque les travaux effectués sur la voirie ne sont pas réalisés à sa demande et, d'autre part, qu'en application du principe pollueur-payeur, la société Enedis a le statut de producteur des déchets excavés impliquant l'obligation d'assurer la gestion de ceux-ci jusqu'à leur élimination ou leur valorisation finale ainsi qu'une obligation de diagnostic de la nature et du niveau de pollution des enrobés appelés à être déposés et remplacés lors de travaux ;

- la société Enedis ne démontre pas en quoi les articles 48 et 49 portant respectivement sur " l'exécution de tranchées " et " les réfections provisoires et définitives " excèderaient ce qui est indispensable à la protection du domaine public routier alors qu'elle a seulement entendu, par ces dispositions, uniformiser et encadrer les pratiques entre les intervenants et les services en charge de la gestion de la voirie sur le territoire communautaire ;

- les conclusions à fin d'injonction présentées par la société Enedis doivent être rejetées, aucune mesure d'exécution ne pouvant être prescrite.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2022, la société anonyme Enedis, représentée par Me Rubin, demande à la cour :

1°) à titre incident, d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 septembre 2021 en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande tendant à l'annulation des articles 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole adopté par délibération du 20 décembre 2018, ainsi que la décision par laquelle son recours gracieux a été implicitement rejeté en tant qu'il tend au retrait ou à la modification de ces articles ;

2°) d'annuler les articles 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole adopté par la délibération du 20 décembre 2018 précitée ainsi que la décision implicite de rejet opposée à son recours gracieux du 21 février 2019, en tant qu'il tend au retrait ou à la modification de ces articles ;

3°) d'enjoindre à la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole de procéder à l'abrogation des articles 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, en ce qui concerne l'appel principal, que :

- le tribunal n'a entaché son jugement d'aucune irrégularité ;

- la cour ne pourra que confirmer le jugement attaqué en tant qu'il a annulé le 3ème alinéa de l'article 28, l'article 29, le 1er alinéa de l'article 37.2, le 2ème alinéa de l'article 37.4 et l'article 40 du règlement de voirie communautaire du 20 décembre 2018 ;

- par une décision rendue le 26 septembre 2016 sous le n° 401005, le Conseil d'État a consacré l'existence d'un objectif d'intérêt général tenant à ce que les propriétaires, affectataires ou utilisateurs des voies publiques, et notamment les concessionnaires des réseaux de transport et de distribution d'électricité et de gaz, ne subissent pas des contraintes excessives dans l'exercice de leur activité.

À titre incident, elle soutient que :

- l'article 47.9 du règlement de voirie est illégal dès lors qu'il met à sa charge des obligations matérielles et financières en matière de détection de la présence d'amiante à l'occasion d'interventions ponctuelles sur le domaine public routier alors qu'elle n'est ni propriétaire, ni gardienne de cette voirie et qu'elle n'est pas à l'origine de cette pollution ;

- cet article porte une atteinte excessive à son droit légal d'occupation du domaine public routier et met à sa charge des obligations qui excèdent ce qui est indispensable à la protection du domaine public routier en faisant peser sur elle des dépenses et des obligations qui relèvent exclusivement de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole ;

- en particulier, il méconnaît le principe selon lequel les dépenses d'entretien du domaine public routier incombent à la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole en sa qualité de gestionnaire de ce réseau et de maître d'ouvrage des travaux réalisés sur celui-ci alors que le Conseil d'État juge que l'entretien normal des ouvrages de voirie routière incombe exclusivement à la personne publique propriétaire et ne peut être transféré, même par voie de convention ;

- il méconnaît également le principe pollueur-payeur prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;

- les articles 48 et 49 du règlement de voirie sont illégaux dès lors qu'ils édictent des prescriptions qui excèdent ce qui est indispensable à la protection du domaine public routier et portent une atteinte excessive au droit permanent d'occupation du domaine public dont elle dispose en lui imposant des travaux supplémentaires, l'utilisation de certains matériaux ou des méthodes particulières de réfection allant au-delà de la simple remise en état des lieux sur l'emprise des tranchées ou des fouilles effectuées.

Par une ordonnance du 29 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 28 octobre 2022, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme El Gani-Laclautre,

- les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique,

- les observations de Me Depuy, représentant la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole, et de Me Jeusset, substituant Me Rubin, représentant la société Enedis.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole est propriétaire et gestionnaire du domaine public routier sur son territoire. En application de l'article L. 323-1 du code de l'énergie, la société Enedis bénéficie d'un droit d'occupation du domaine public pour l'implantation du réseau dont elle est gestionnaire. Par une délibération du 20 décembre 2018, le conseil de communauté de cet établissement public de coopération intercommunale a approuvé le règlement de voirie communautaire. La communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole a implicitement rejeté le recours gracieux, présenté par une lettre du 21 février 2019, par lequel la société Enedis a demandé le retrait ou la modification des articles 28, 29, 37.2, 40, 47.9, 48 et 49 de ce règlement de voirie. La communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 septembre 2021 en tant qu'il a annulé le 3ème alinéa de l'article 28, l'article 29, le 1er alinéa de l'article 37.2, le 2ème alinéa de l'article 37.4 et l'article 40 du règlement de voirie communautaire approuvé par la délibération 20 décembre 2018 précitée, ainsi que la décision rejetant implicitement le recours gracieux de la société Enedis du 21 février 2019.

2. Par la voie de l'appel incident, la société Enedis demande à la cour d'annuler ce même jugement en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande tendant à l'annulation des articles 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie communautaire précité, ainsi que la décision par laquelle son recours gracieux a été implicitement rejeté en tant qu'il tend au retrait ou à la modification de ces mêmes articles.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) ". Au nombre des règles générales de procédure que les juridictions administratives sont tenues de respecter figure celle selon laquelle leurs décisions doivent mentionner les textes dont elles font application.

4. S'il est constant que les visas du jugement attaqué ne font pas mention du code de la voirie routière, les motifs de ce jugement reproduisent le texte des dispositions de ce même code dont le tribunal a fait application. Le jugement attaqué satisfait ainsi aux dispositions précitées de l'article R. 741-2 du code de justice administrative et n'est, contrairement à ce que soutient l'appelante, entaché d'aucune irrégularité sur ce point.

5. En second lieu, un tribunal qui s'abstient de répondre à un moyen qui n'est pas inopérant motive insuffisamment son jugement, y compris si le moyen en cause est irrecevable.

6. Aux termes de la demande soumise aux premiers juges, la société Enedis a demandé au tribunal d'annuler les articles 28, 29, 37.2, 37.4, 40, 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie communautaire approuvé par la délibération du conseil du 20 décembre 2018 ainsi que la décision par laquelle le président de cet établissement public communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole a implicitement rejeté son recours gracieux, présenté par une lettre du 21 février 2019.

7. Il résulte de l'examen du jugement attaqué que le tribunal a omis de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée dans ses mémoires en défense par la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole tirée de ce que la demande de la société Enedis était irrecevable en tant qu'elle tendait à l'annulation de l'article 37.4 du règlement de voirie en litige. Par suite, en omettant de se prononcer sur cette fin de non-recevoir partielle, le tribunal a entaché son jugement d'une insuffisance de motifs. Ce jugement doit donc être annulé, pour irrégularité, dans cette seule mesure, les conclusions de la demande soumise aux premiers juges étant dirigées contre des articles distincts du règlement de voirie présentant un caractère divisible. Par suite, la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a omis de se prononcer sur la fin de non-recevoir partielle qu'elle a opposée à la demande de la société Enedis.

8. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions présentées par la société Enedis devant le tribunal tendant à l'annulation de l'article 37.4 du règlement de voirie de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole et de statuer, par l'effet dévolutif de l'appel, sur le surplus des conclusions de la demande portant sur la légalité de l'alinéa 3 de l'article 28, de l'article 29, de l'article 37.2, de l'article 40, de l'article 47.9, de l'article 48 et de l'article 49 de ce même règlement.

Sur la fin de non-recevoir partielle opposée à la demande en tant qu'elle tend à l'annulation de l'article 37.4 du règlement de voirie :

9. D'une part, aux termes de l'article R*141-14 du code de la voirie routière : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune. / Ce règlement est établi par le conseil municipal après avis d'une commission présidée par le maire et comprenant, notamment, des représentants des affectataires, permissionnaires, concessionnaires et autres occupants de droit des voies communales ". Aux termes de l'article R*141-22 du même code : " Les attributions dévolues au maire et au conseil municipal par les dispositions du présent code sont exercées, le cas échéant, par le président et par l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ". Il résulte de ces dispositions qu'un règlement de voirie communautaire présente le caractère d'un acte réglementaire adopté par le conseil de communauté, organe délibérant de la communauté urbaine.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale dont font partie les communautés urbaines par le renvoi opéré à l'article L. 5211-1 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ".

11. Enfin, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ". L'article R. 421-3 de ce code précise que : " Toutefois, l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet : / 1° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux (...) ".

12. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil de communauté est seul compétent pour retirer une délibération approuvant le règlement de voirie communautaire ou pour modifier tout ou partie de ce règlement, c'est au président de la communauté urbaine qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil de communauté. Par suite, le président de la communauté urbaine a bien compétence pour rejeter un recours gracieux contre une délibération du conseil de communauté approuvant le règlement de voirie.

13. La délibération du 20 décembre 2018 approuvant le règlement de voirie en litige, qui, en raison de son caractère réglementaire, n'avait ni à mentionner les voies et délais de recours, ni à donner lieu à notification individuelle, a été publiée sur le site internet de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole et régulièrement transmise en préfecture le 24 décembre suivant. Il ressort des pièces du dossier que par une lettre du 21 février 2019, mentionnant un envoi par lettre recommandé avec accusé de réception non produit et dont la communauté urbaine appelante a, en tout état de cause, accusé réception par une lettre du 24 avril 2019, la société Enedis a demandé le retrait ou la modification des seuls articles 28, 29, 37.2, 40, 47.9, 48 et 49 du règlement communautaire de voirie, à l'exclusion de l'article 37.4 de ce même règlement. S'il est constant que le silence gardé sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, dans les conditions rappelées aux points 11 et 12, et prorogé le délai de recours contentieux s'agissant des articles 28, 29, 37.2, 40, 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie, ce recours gracieux n'a, toutefois, pas pu conserver le délai de recours contentieux en ce qui concerne les autres dispositions de ce règlement. Par suite, le 21 juin 2019, date à laquelle la société Enedis a saisi le tribunal administratif de Montpellier, l'article 37.4 du règlement de voirie était devenu définitif. Les conclusions tendant à l'annulation de l'article 37.4 du règlement de voirie présentées devant le tribunal administratif sont dès lors irrecevables en raison de leur tardiveté et doivent, par suite, être rejetées. Par suite, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée sur ce point par la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole.

Sur la légalité des articles 28 alinéa 3, 29, 37.2, 40, 47.9, 48 et 49 du règlement de voirie :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

14. D'une part, aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " Sous réserve des prescriptions prévues à l'article L. 122-3, les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public les services publics de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz et les canalisations de transport d'hydrocarbures ou de produits chimiques déclarées d'utilité publique ou d'intérêt général peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre (...) ". Aux termes de l'article L. 323-1 du code de l'énergie : " La concession ou autorisation de transport ou de distribution d'électricité confère à l'entrepreneur le droit d'exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges, des règlements de voirie et des décrets en Conseil d'État prévus à l'article L. 323-11, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière, en particulier de ses articles L. 113-3 et L. 122-3 (...) ".

15. Il découle de ces dispositions que le droit d'occupation du domaine public routier reconnu à la société ERDF, devenue société Enedis, en sa qualité de concessionnaire d'un réseau d'électricité ne peut s'exercer que dans les conditions prévues par les règlements de voirie. Les autorités compétentes peuvent, par la voie de ces règlements, subordonner l'exercice du droit dont il s'agit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection du domaine public routier dont elles ont la charge et en garantir un usage répondant à sa destination.

16. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le concessionnaire d'un réseau public de distribution d'électricité doit, préalablement à la réalisation de tout projet de construction d'ouvrage de ce réseau, d'une part, solliciter l'approbation du préfet au titre du code de l'énergie dans les conditions prévues par le décret du 1er décembre 2011, d'autre part, alors même qu'il tient de la loi le droit d'occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages compatibles avec son affectation à la circulation terrestre et d'exécuter sur les voies publiques tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien de ces ouvrages, recueillir l'accord des services du gestionnaire de la voirie quant aux modalités techniques de réalisation des travaux, dans le respect des prescriptions des règlements de voirie.

17. D'autre part, aux termes de l'article L. 141-11 du code de la voirie routière : " Le conseil municipal détermine, après concertation avec les services ou les personnes intervenant sur le domaine public, les modalités d'exécution des travaux de réfection des voies communales dans lesquelles des tranchées ont été ouvertes. (...) ". Et aux termes de l'article R*141-14 du même code : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune. / Ce règlement est établi par le conseil municipal après avis d'une commission présidée par le maire et comprenant, notamment, des représentants des affectataires, permissionnaires, concessionnaires et autres occupants de droit des voies communales ". Selon les articles L. 141-12 et R* 141-22 du même code, ces attributions sont exercées, le cas échéant, par le président et par l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale compétent.

En ce qui concerne le 3ème alinéa de l'article 28 du règlement de voirie " Ouvrages souterrains - Réseaux et canalisations " :

18. Les prescriptions du règlement de voirie doivent se borner à réglementer l'exercice par les concessionnaires de leur droit d'occupation du domaine public routier mais ne sauraient imposer à ces derniers des modalités techniques d'exécution de leurs travaux.

19. Aux termes du 3ème alinéa de l'article 28 du règlement de voirie en litige : " Les projets [réalisation d'ouvrages, de réseaux souterrains ou toutes interventions sur réseaux existants] sont soumis au contrôle du service gestionnaire de la voie qui peut imposer la mise en place d'une gaine qui permette d'assurer l'entretien le remplacement éventuel sans ouverture de tranchée. Il peut également imposer que les chambres de tirage, robinets, vannes, bouches à clé, regards et tous ouvrages annexes soient posés en dehors de la chaussée ". En permettant aux services en charge de la gestion de la voirie d'imposer la pose de gaines destinées à assurer l'entretien et le remplacement éventuel d'ouvrages sans ouverture de tranchées sans qu'une telle solution technique soit nécessairement justifiée par des motifs tenant à la conservation du domaine public routier, ces dispositions ont pour effet de restreindre le droit d'occupation reconnu aux concessionnaires de réseaux de distribution d'électricité en leur imposant des modalités techniques d'exécution de leurs travaux. Par suite c'est à bon droit que ces dispositions, divisibles du reste de l'article 48 du règlement en litige, ont été annulées par les premiers juges.

En ce qui concerne l'article 29 du règlement de voirie " Entretien des émergences " :

20. Aux termes de l'article 29 du règlement de voirie communautaire : " Les émergences (armoires, coffrets, cabines, ...) implantés [sic] sur le Domaine Public Routier communautaire doivent être accessibles de manière permanente, constamment tenues en bon état de fonctionnement, d'entretien et de propreté et doivent être conformes avec la destination de celui-ci en s'intégrant parfaitement dans l'environnement. / À ce titre, elles doivent faire l'objet de nettoyages et d'entretiens réguliers notamment face aux dégradations courantes (tags, affichages, rouille, ...). Les installations présentant un danger doivent être immédiatement mises en sécurité à compter de leur signalement. / Les installations dégradées doivent faire l'objet d'une remise en état dans un délai de 30 jours ". Outre que l'obligation de nettoyage et d'entretien instituée par ces dispositions porte sur des ouvrages propres aux opérateurs de réseau qui ne sauraient être regardés comme des ouvrages accessoires du domaine public routier, elle n'est, au regard de sa formulation générale, justifiée par aucune considération liée à la préservation du domaine public routier ou à la sécurité des usagers de ce domaine. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a annulé l'article 29 du règlement en litige.

En ce qui concerne l'article 37.2 du règlement de voirie " Forme de la demande " :

21. Aux termes du premier alinéa de l'article 37.2 du règlement de voirie : " La demande d'accord sur les conditions techniques d'occupation doit être établie par le pétitionnaire ou le propriétaire du réseau et non par l'entreprise chargée des travaux. (Annexe 8 - Imprimés - Demande d'Autorisation d'entreprendre des travaux) (...) ". En interdisant aux sociétés sous-traitantes de travaux pour le compte de la société Enedis de présenter des demandes d'accord sur les conditions techniques d'occupation, ces dispositions ont pour objet de protéger le domaine public routier en s'assurant, d'une part, que les travaux entrepris sur ce domaine sont effectivement menés par le concessionnaire du réseau, lequel est seul à disposer d'un droit d'occupation et, d'autre part, que les conditions techniques d'occupation n'échappent pas à ce dernier lequel doit seul demeurer l'interlocuteur de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole. Dès lors que ces dispositions, qui sont justifiées par le souci de préserver le domaine public routier, ne portent pas atteinte au droit légal d'occupation dont bénéficie la société Enedis en sa qualité de concessionnaire du réseau de distribution d'électricité, c'est à tort que le tribunal a annulé le premier alinéa de l'article 37.2 du règlement de voirie communautaire.

En ce qui concerne l'article 40 du règlement de voirie " La fin de l'occupation du Domaine Public Routier " :

22. Dans le cadre d'une concession de service public mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l'acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l'ensemble de ces biens, meubles ou immeubles, appartient, dans le silence de la convention, dès leur réalisation ou leur acquisition à la personne publique. Le contrat peut attribuer au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des ouvrages qui, bien que nécessaires au fonctionnement du service public, ne sont pas établis sur la propriété d'une personne publique, ou des droits réels sur ces biens, sous réserve de comporter les garanties propres à assurer la continuité du service public, notamment la faculté pour la personne publique de s'opposer à la cession, en cours de concession, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée.

23. À l'expiration de la convention, les biens qui sont entrés, en application de ces principes, dans la propriété de la personne publique et ont été amortis au cours de l'exécution du contrat font nécessairement retour à celle-ci gratuitement, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique, dans les conditions qu'elles déterminent, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. Le contrat qui accorde au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des biens nécessaires au service public autres que les ouvrages établis sur la propriété d'une personne publique, ou certains droits réels sur ces biens, ne peut, sous les mêmes réserves, faire obstacle au retour gratuit de ces biens à la personne publique en fin de concession.

24. Aux termes de l'article 40 du règlement de voirie en litige : " (...) À la fin de l'occupation, et à la demande du gestionnaire de la voirie, tous les ouvrages seront soit : / • Démolis par le bénéficiaire de l'autorisation. Le permissionnaire devra alors remettre, à ses frais, la chaussée et ses dépendances dans l'état où elles se trouvaient avant l'établissement de l'installation, sur la base, le cas échéant, d'un nouvel arrêté de circulation, dans un délai de deux mois à compter de la fin de l'autorisation ; / • Maintenus en l'état si le gestionnaire du Domaine Public renonce à cette démolition. Dans ce cas, la Communauté Urbaine acquière [sic] la propriété de l'ouvrage à titre gratuit, sans qu'aucune indemnité ne soit due, en application de la règle de l'accession énoncée à l'article 552 du Code Civil, selon laquelle le propriétaire du sol est aussi propriétaire du dessous et du dessus. Cette règle s'applique à la propriété publique. / Par ailleurs, la Communauté Urbaine devra récupérer auprès de l'ex-propriétaire de l'ouvrage, l'ensemble des éléments qu'il jugera utile concernant l'implantation du réseau. / Il pourra ensuite en disposer comme il l'entend, en les mettant à disposition d'un autre occupant, par exemple ".

25. Dès lors que la présence de réseaux de transport d'électricité hors d'usage et sécurisés n'est ni de nature à porter atteinte au domaine public routier ni incompatible avec l'affectation à la circulation terrestre pas plus qu'elle ne constitue un danger pour les usagers au sens de l'article R. 113-11 du code de la voirie routière, la première branche de l'alternative ouverte par ces dispositions, qui impose à la société Enedis de démolir les ouvrages lorsqu'elle entend mettre fin à l'occupation du domaine public routier, ne se justifie par aucune considération liée à la conservation de ce domaine. De même, en imposant à la société Enedis, lorsqu'elle renonce à démolir les ouvrages hors d'usage et met fin à l'occupation du domaine public, de maintenir en état les ouvrages de distribution d'électricité et en prévoyant que la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole en devient propriétaire de droit, la seconde branche de l'alternative prévue par les dispositions en litige porte atteinte non seulement au droit légal d'occupation dont bénéficie la société Enedis mais également aux principes précédemment rappelés régissant les biens de retour, la communauté urbaine appelante n'étant pas l'autorité concédante du réseau d'électricité tandis que les biens hors d'usage constituent, en tout état de cause, des biens propres du concessionnaire relevant de sa propriété. La seule circonstance que le règlement de voirie communautaire a vocation à s'appliquer dans le respect des autres législations, des cahiers des charges des concessions relatives aux services publics de distribution de l'énergie et sous réserve des droits des tiers, n'est pas de nature à rendre l'article 40 du règlement de voirie légal eu égard à sa formulation générale, qui ne réserve pas le cas des occupations du domaine public dans le cadre de concessions de distribution d'électricité. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a annulé ces dispositions.

En ce qui concerne l'article 47.9 du règlement de voirie " contrôle sur la présence d'amiante dans les chaussées " :

26. Aux termes de l'article 47.9 du règlement de voirie en litige : " L'amiante a été utilisée dans certaines formules d'enrobés bitumineux. Cela engendre des risques d'émissions de fibres dans l'atmosphère lors des opérations de rabotage. / Toutes les activités autour de la déconstruction des enrobés contenant de l'amiante sont examinées et des mesures d'émissions de fibres sont faites sous le pilotage de l'INRS, l'Institut National de Recherche et de Sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (carottage, rabotage, transport, analyses en laboratoire, ...). / Conformément aux dispositions du Code du Travail, tout maître d'ouvrage ou " donneur d'ordres " doit joindre aux documents de consultation des entreprises tout document permettant le repérage des matériaux contenant de l'amiante. / Avant toute réalisation de travaux, le maître d'ouvrage pourra solliciter la Communauté Urbaine afin de savoir si des données relatives à l'amiante sont déjà connues sur la portion de route concernée. / Dans ce cas, et à la demande du maître d'ouvrage, la Communauté Urbaine mettra à sa disposition, et à titre informatif, les éléments dont elle dispose à propos de la présence d'amiante sur la section concernée. / Ces éléments, qui pourront être transmis par le maître d'ouvrage à toute entreprise intervenant sur le chantier, ne dispensent absolument pas le maître d'ouvrage intervenant sur le Domaine Public Routier communautaire de procéder lui-même au diagnostic, conformément aux dispositions du Code du Travail. / Par ailleurs, dans un esprit de transparence et d'échanges de données, chaque maître d'ouvrage transmettra à la Communauté Urbaine les résultats de ses propres investigations permettant le repérage de l'amiante, avec les plans de récolement des ouvrages implantés, dans les 2 (deux) mois à l'issue de la fin des travaux ".

27. D'une part, l'article L. 110-1 du code de l'environnement institue un principe " pollueur-payeur " selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur. Aux termes de l'article L. 541-1-1 du même code : " Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ; / (...) Producteur de déchets : toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets) ; / Détenteur de déchets : producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets (...) ". L'article L. 541-4-1 du même code dispose que : " Ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre : / - les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés aux sols de manière permanente (...) ". Selon l'article L. 541-2 du même code : " Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. / Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu'à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. / Tout producteur ou détenteur de déchets s'assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge ".

28. Les déblais résultant de travaux réalisés sur la voie publique constituent des déchets au sens des articles L. 541-1-1 et L. 541-1-4 du code de l'environnement et les intervenants sous la maîtrise d'ouvrage desquels ces travaux sont réalisés doivent être regardés comme les producteurs de ces déchets. La circonstance que la voie publique comporte, indépendamment de la réalisation de travaux, des fibres d'amiante ne saurait faire obstacle à l'application de ces dispositions.

29. Dès lors que les dispositions de l'article 47.9 du règlement de voirie sont étrangères au régime du traitement et de gestion des déchets susceptibles d'être générés par les travaux qu'elles concernent et à la détermination du débiteur final du coût de ce traitement, les moyens tirés de ce qu'elles méconnaîtraient le " principe pollueur-payeur " prévu par l'article L. 110-1 du code de l'environnement et l'article L. 541-2 du même code doivent, en tout état de cause, être écartés comme inopérants.

30. D'autre part, en application de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, la communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire portant, notamment, sur la création, l'aménagement et l'entretien de la voirie.

31. Dès lors que les dispositions précités de l'article 47.9 du règlement de voirie se bornent à rappeler aux intervenants appelés à exécuter des travaux sur le domaine public routier les obligations prescrites par les lois et règlements applicables en matière d'amiante destinées à assurer la protection des travailleurs et la préservation de l'environnement et à instituer une pratique d'échanges d'informations sur la présence d'amiante sur ce domaine entre la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole et ces mêmes intervenants, de telles prescriptions, qui fixent les modalités d'exécution des travaux incombant aux intervenants sur le domaine public routier en imposant un diagnostic préalable de la présence d'amiante répondent à la nécessité de garantir la protection de ce domaine, dans sa dimension environnementale et entrent, dès lors, pleinement dans le champ d'application de l'article R*141-14 du code de l'environnement. Indépendamment de l'obligation d'entretenir la voirie routière mise à la charge de cet établissement public par les dispositions de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, la société Enedis ne peut, dès lors, utilement soutenir qu'elle n'est ni propriétaire ni gardienne ni gestionnaire du domaine public routier communautaire sur lequel elle intervient ni qu'elle n'est pas à l'origine d'une éventuelle pollution à l'amiante alors que, en tout état de cause, elle doit être regardée comme ayant la qualité de " productrice " des éventuels déchets contenant des fibres d'amiante issus de l'excavation des sols lors de travaux qu'elle réalise sous sa maîtrise d'ouvrage sur le domaine routier.

32. Pour les mêmes motifs que ceux retenus au point précédent, la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que l'article en litige porterait une atteinte excessive à son droit légal d'occupation du domaine public routier en faisant peser sur elle des dépenses et des obligations en matière de diagnostic d'amiante qui relèvent exclusivement de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de l'article 47.9 du règlement de voirie.

En ce qui concerne les articles 48 " Exécution de tranchées " et 49 " Réfections provisoires et définitives " :

33. En se bornant à soutenir que les articles 48 et 49 du règlement de voirie édictent des prescriptions qui excèdent ce qui est indispensable à la protection du domaine public routier et portent une atteinte excessive au droit permanent d'occupation du domaine public dont elle dispose en lui imposant des travaux supplémentaires, l'utilisation de certains matériaux ou des méthodes particulières de réfection allant au-delà de la simple remise en état des lieux sur l'emprise des tranchées ou des fouilles effectuées, la société Enedis n'apporte aucune précision au soutien de ses allégations et ne précise pas davantage celles des prescriptions contenues dans ces dispositions qui mettraient à sa charge des travaux supplémentaires excédant ce qui est nécessaire à la remise en état de la chaussée. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a rejeté la demande de cette société tendant à l'annulation des dispositions des articles 48 et 49 du règlement de voirie.

34. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le deuxième alinéa de l'article 37.4 du règlement de voirie ainsi que le premier alinéa de l'article 37.2 de ce même règlement ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de la société Enedis en tant qu'elle a porté sur les dispositions du règlement de voirie qui viennent d'être citées, et, d'autre part, que l'appel incident de la société Enedis doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

35. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole la somme que la société Enedis demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole soient mises à la charge de la société Enedis, qui n'est pas la partie perdante.

DÉCIDE:

Article 1 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 septembre 2021 est annulé en tant qu'il annule, d'une part, le premier alinéa de l'article 37.2 et le deuxième alinéa de l'article 37.4 du règlement de voirie de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole adopté par une délibération du conseil de communauté du 20 décembre 2018 et, d'autre part, la décision implicite de rejet du recours gracieux de la société Enedis en tant qu'elle a porté sur les dispositions du règlement de voirie qui viennent d'être citées .

Article 2 : La demande présentée par la société Enedis devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée en tant qu'elle tend à l'annulation du premier alinéa de l'article 37.2 et du deuxième alinéa de l'article 37.4 du règlement de voirie de la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole adopté par une délibération du conseil de communauté du 20 décembre 2018.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole et à la société anonyme Enedis.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La rapporteure,

N. El Gani-LaclautreLe président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21TL04471