Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Orange a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler les titres exécutoires n° 509, 510, 547, 549, 550, 551, 559, 560 du 16 mars 2016, n° 1156, 1157, 1158, 1159, 1160, 1161, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169 du 23 mai 2016 et n° 1323, 1325 et 1326 du 1er juin 2016 émis par Montpellier Méditerranée Métropole et d'être déchargée en conséquence du paiement des sommes y afférentes.
Par jugement n° 1603852 du 6 avril 2018, le tribunal administratif de Montpellier a annulé ces titres exécutoires et a déchargé la société Orange de l'obligation de payer les sommes correspondantes.
Par un arrêt n° 18MA02604 du 19 juin 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par Montpellier Méditerranée Métropole contre ce jugement.
Par une décision du 25 juin 2021 n° 441933, le Conseil d'État a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 19 juin 2020 et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille. Cette requête a été réenregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille puis attribuée à la cour administrative d'appel de Toulouse par une ordonnance du 11 avril 2022 du président de la section du contentieux du Conseil d'État.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 4 juin 2018, Montpellier Méditerranée Métropole, représentée par Me Cuzzi, puis, dans le mémoire du 22 septembre 2021, par Me Meneau , demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ce jugement du 6 avril 2018 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) de rejeter les demandes de la société Orange ;
3°) de mettre à la charge de la société Orange la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- comme l'a jugé le Conseil d'État dans son arrêt de cassation du 25 juin 2021 n° 441933, le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que les articles L. 113-3 du code de la voirie routière et L. 47, R. 20-51, R 20-52 du code des postes et des communications électroniques créaient un régime spécial d'instauration de redevances tant pour l'occupation permanente du domaine public routier pour le passage des équipements de réseaux et télécommunication, qu'au titre de l'occupation temporaire du domaine public routier pour les travaux d'installation de ces réseaux ; or, si l'article L. 47 du code des postes et des communications prévoit l'encadrement de la fixation des redevances d'occupation du domaine public en contrepartie des permissions de voirie, le décret du 27 décembre 2005 auquel il renvoie, codifié aux articles R. 20-51 et R. 20-52 du même code, fixe un régime des redevances concernant uniquement l'occupation permanente du domaine public par les réseaux de télécommunication et ne se rapporte qu'au passage des artères et des fourreaux et non à l'occupation temporaire du domaine public routier par des chantiers en vue de l'établissement de réseaux de télécommunication ;
- en vertu de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, toute occupation du domaine public d'une personne publique donne lieu au versement d'une redevance ; c'est donc à bon droit que Montpellier Méditerranée Métropole, détentrice de la compétence en matière de voirie, a soumis l'occupation du domaine public routier pour une occupation provisoire du domaine public au titre de travaux, à un régime de redevances ;
- en ce qui concerne les autres moyens invoqués par la société Orange, auxquels le tribunal administratif n'a pas répondu et dont la cour se trouve saisie, les titres exécutoires en litige ne violent pas les dispositions de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, reprises désormais dans le code des relations entre le public et l'administration, dès lors que, conformément à l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, les ampliations des titres de recette individuels, adressées au redevable, doivent indiquer uniquement le nom et la qualité de leur auteur, ce qui est le cas en l'espèce, la signature pouvant simplement être portée sur le bordereau de titres exécutoires transmis au comptable public, via le logiciel Hélios ; les bordereaux correspondants mentionnent le nom du signataire, M. B..., sa qualité de vice-président délégué ainsi que les lieux et dates de signature ;
- par ailleurs les titres exécutoires indiquent les bases de la liquidation de la redevance, en opérant notamment par renvoi à des documents dont la société Orange avait connaissance ; en effet, chaque titre précise le trimestre auquel il se rapporte, la délibération de la commune de Montpellier sur laquelle le titre est assis et chaque titre renvoie par ailleurs aux formulaires contradictoires établis sur le chantier contradictoirement avec la société Orange ; ces documents sont signés du représentant de cette dernière, qui en a donc eu nécessairement connaissance avant de recevoir les titres exécutoires qui y correspondent.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2018 , la société Orange, représentée par Me Gaudemet, puis, par un mémoire du 28 février 2023, par Me Gaudemet et par Me Mallet, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Montpellier Méditerranée Métropole ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code des postes et des communications électroniques ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la voirie routière ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;
-le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Pierre Bentolila, président-assesseur,
- les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Hudrisier substituant Me Meneau, représentant Montpellier Méditerranée Métropole.
Considérant ce qui suit :
1. La société Orange, opérateur de communications électroniques, était, à la date des faits en litige, titulaire d'une permission de voirie sur le territoire de la commune de Montpellier pour les câbles, équipements et ouvrages implantés en surface ou en sous-sol du domaine public routier. Par une délibération n° 2014/569 du 17 décembre 2014, le conseil municipal de la commune de Montpellier a fixé au point 2.5 de cette délibération " L'occupation du domaine public routier ", au titre des périodes temporaires d'occupation par des chantiers du domaine public routier, une redevance de 0,56 euro par m² et par jour d'occupation par unité de voie de circulation de la voirie routière et des trottoirs et des dépendances, pour l'année 2015. Sur le fondement de cette délibération, Montpellier Méditerranée Métropole, en sa qualité de titulaire de la compétence en matière de voirie, a émis, à l'encontre de la société Orange 24 titres exécutoires datés des 16 mars, 23 mai et 1er juin 2016, pour des chantiers de travaux occupés sur le domaine public routier. La société Orange, après le rejet par Montpellier Méditerranée Métropole, par une décision du 30 juin 2016, du recours gracieux formé le 4 mai 2016, a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de ces titres exécutoires et d'être déchargée du paiement des sommes y afférentes.
2. Par un jugement n° 1603852 du 6 avril 2018, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres exécutoires n° 509, 510, 547, 549, 550, 551, 559, 560 du 16 mars 2016, n° 1156, 1157, 1158, 1159, 1160, 1161, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169 du 23 mai 2016 et n° 1323, 1325 et 1326 du 1er juin 2016 et a déchargé la société Orange de l'obligation de payer les sommes correspondantes.
3. Montpellier Méditerranée Métropole relève appel du jugement précité.
Sur le bien-fondé du jugement et des titres exécutoires attaqués :
4. Aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " (...) les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public (...) peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ". L'article L. 113-4 du même code prévoit que : " Les travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de télécommunications sont soumis aux dispositions des articles L. 46 et L. 47 du code des postes et communications électroniques ". Aux termes de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques : " Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d'un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier (...). / (...) / L'occupation du domaine public routier (...) peut donner lieu au versement de redevances aux conditions prévues [à l'article] L. 47 ". Aux termes de cet article L. 47 dans sa rédaction applicable au litige : " Les exploitants de réseaux ouverts au public peuvent occuper le domaine public routier, en y implantant des ouvrages dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation. / Les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des réseaux sont effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière. / L'occupation du domaine routier fait l'objet d'une permission de voirie, délivrée par l'autorité compétente, suivant la nature de la voie empruntée, dans les conditions fixées par le code de la voirie routière. La permission peut préciser les prescriptions d'implantation et d'exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie. / (...) / La permission de voirie ne peut contenir des dispositions relatives aux conditions commerciales de l'exploitation. Elle donne lieu à versement de redevances dues à la collectivité publique concernée pour l'occupation de son domaine public dans le respect du principe d'égalité entre tous les opérateurs. / L'autorité mentionnée au troisième alinéa se prononce dans un délai de deux mois sur les demandes de permission de voirie. / Un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application du présent article et notamment le montant maximum de la redevance mentionnée à l'alinéa ci-dessus ". Aux termes de l'article R. 20-45 du même code : " La permission de voirie prévue au premier alinéa de l'article L. 47 est délivrée : / (...) / - par l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale gestionnaire du domaine dans les autres cas ". Selon l'article R. 20-51 du même code : " Le montant des redevances tient compte de la durée de l'occupation, de la valeur locative de l'emplacement occupé et des avantages matériels, économiques, juridiques et opérationnels qu'en tire le permissionnaire. / Le gestionnaire du domaine public peut fixer un montant de redevance inférieur pour les fourreaux non occupés par rapport à celui fixé pour les fourreaux occupés. / Le produit des redevances est versé au gestionnaire ou au concessionnaire du domaine occupé, dans les conditions fixées par la permission de voirie ". L'article R. 20-52 de ce code dispose enfin que : " Le montant annuel des redevances, déterminé, dans chaque cas, conformément à l'article R. 20-51, en fonction de la durée de l'occupation, des avantages qu'en tire le permissionnaire et de la valeur locative de l'emplacement occupé, ne peut excéder : / I.- Sur le domaine public routier : / 1° Dans le cas d'une utilisation du sol ou du sous-sol, par kilomètre et par artère : 300 euros pour les autoroutes ; 30 euros pour le reste de la voirie routière ; / 2° Dans les autres cas, par kilomètre et par artère : / 40 euros ; / 3° S'agissant des installations autres que les stations radioélectriques : 20 euros par mètre carré au sol. L'emprise des supports des artères mentionnées aux 1° et 2° ne donne toutefois pas lieu à redevance. / (...) ".
5. En l'absence de réglementation particulière, toute autorité gestionnaire du domaine public est compétente, sur le fondement des dispositions des articles L. 2122-1, L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, pour délivrer les permissions d'occupation temporaire de ce domaine et fixer le tarif de la redevance due en contrepartie de cette occupation, en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de cette occupation.
6. Il ressort des articles L. 45-9 et L. 47 du code des postes et communications électroniques précités qu'ils ont pour objet de réglementer respectivement le droit de passage et la permission de voirie nécessaires à l'implantation des ouvrages par les exploitants des réseaux de communications électroniques et aux travaux correspondants qui doivent être effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière, et de prévoir le principe du paiement d'une redevance due au titre de l'occupation permanente du domaine public routier par ces ouvrages. Par ailleurs, les articles R. 20-45, R. 20-51 et R. 20-52 du même code, auxquels renvoie l'article L. 47, ne font référence qu'à ce même droit de passage et, à ce titre, ne mentionnent que l'occupation du domaine public routier par les artères et les fourreaux, occupés ou non.
7. Par suite, en l'absence de dispositions particulières applicables à l'occupation provisoire du domaine public routier par les chantiers de travaux des exploitants des réseaux de communications électroniques, le conseil municipal de la commune de Montpellier était en droit, par la délibération du 17 décembre 2014, d'instituer une redevance due, au titre de l'année 2015, à la charge des opérateurs de communications électroniques en contrepartie de l'occupation provisoire du domaine public routier pour des travaux, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal.
8. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Orange devant le tribunal administratif de Montpellier ainsi qu'en appel.
9. En premier lieu, aux termes du second alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " 4° (...) En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Selon l'article D. 1617-23 du même code : " Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D. 1617-19, lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution (...) de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. / (...) La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ". L'arrêté du 27 juin 2007 pris pour l'application de l'article précité dispose en son article 2 que : " La validité juridique (...) des titres de recettes et des bordereaux (...) de titres de recettes dématérialisés résulte de l'utilisation du protocole d'échange standard d'Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l'ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l'article 5 ". L'article 5 prévoit notamment que : " La transmission au comptable public par l'ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l'article 4, conformément au protocole d'échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l'ordonnateur ou son représentant de produire (...) les titres de recettes, (...) et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public ". Aux termes du I de l'article 4 du même arrêté : " En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : / - soit d'un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l'une des catégories de certificats visées par l'arrêté du ministre de l'économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / - soit du certificat de signature "DGFiP" délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande ".
10. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales que les titres de recettes individuels ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point précédent du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.
11. Montpellier Méditerranée Métropole a produit en première instance les bordereaux des titres de recettes afférents aux différents titres exécutoires en litige. Ces bordereaux mentionnent le nom du signataire, M. A... B..., sa qualité de vice-président délégué, ainsi que les lieux et dates de signature de ces bordereaux.
12. Ces éléments, issus du logiciel Hélios, dont la validité est admise par les dispositions précitées de l'article 2 de l'arrêté du 27 juin 2007, suffisent à établir la réalité de la signature électronique du bordereau dématérialisé, en l'absence de contestation sérieuse de la conformité de la solution logicielle proposée par le prestataire de la commune à la mise en œuvre des protocoles exigés par les dispositions précitées, tout comme de contestation sérieuse de la validité du certificat de signature fourni par ce tiers de transmission au regard des dispositions de l'article 4 de l'arrêté du 27 juin 2007 .
13. Par conséquent, le moyen tiré de l'absence de validité des titres exécutoires au regard des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, doit être écarté.
14. En deuxième lieu, l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable aux collectivités territoriales, prévoit que " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de liquidation (...) ". Les collectivités publiques ne peuvent mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elles se sont fondées pour déterminer le montant de la créance.
15. Les titres exécutoires en litige comportent en objet la mention " Redevance usage domaine public routier ". Ils indiquent à quel trimestre de l'année 2015 ils se rapportent, mentionnent le point " 25 L'occupation du domaine public routier ", de la délibération n° 569 du 17 décembre 2014 par laquelle le conseil municipal de Montpellier a fixé au titre des périodes temporaires d'occupation par des chantiers du domaine public routier, une redevance de 0,56 euro par m² et par jour d'occupation par unité de voie de circulation de la voirie routière et des trottoirs et des dépendances. Les titres exécutoires se référent, par ailleurs, aux bordereaux produits par Montpellier Méditerranée Métropole, établis contradictoirement avec la société Orange, relatifs aux différentes interventions de l'opérateur et indiquant la date des travaux, leur localisation, et les surfaces de voirie occupées pendant ces travaux, auxquels a été appliqué le tarif de redevance de 0,56 euro par m². Dès lors, les titres exécutoires contestés par la société Orange font apparaître de façon suffisamment précise la base et les éléments de calcul sur lesquels ils se fondent.
16. En troisième lieu, la société Orange fait valoir que l'application des redevances instituées par Montpellier Méditerranée Métropole reviendrait à lui faire payer des montants supérieurs aux plafonds fixés par l'article R 20-52 du code des postes et des communications électroniques, révisés par l'article R 20-53 du même code. Toutefois, ainsi qu'il est indiqué au point 5 du présent arrêt, en l'absence de réglementation particulière, toute autorité gestionnaire du domaine public est compétente, sur le fondement des dispositions des articles L. 2122-1, L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, pour délivrer les permissions d'occupation temporaire de ce domaine et fixer le tarif de la redevance due en contrepartie de cette occupation, en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de cette occupation. En conséquence, de tels tarifs ne relèvent pas de l'application des articles R. 20-52 et R. 20-53 du code des postes et des communications électroniques, lesquels ne se rapportent qu'aux redevances perçues sur le domaine public routier, en vertu de l'article L. 47 du même code, relatives au droit de passage sur le domaine public routier et à l'occupation de ce domaine public par les artères et les fourreaux, occupés ou non.
17. Il résulte de tout ce qui précède que Montpellier Méditerranée Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres exécutoires n° 509, 510, 547, 549, 550, 551, 559, 560 du 16 mars 2016, n° 1156, 1157, 1158, 1159, 1160, 1161, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169 du 23 mai 2016 et n° 1323, 1325 et 1326 du 1er juin 2016 émis par Montpellier Méditerranée Métropole et a déchargé la société Orange de l'obligation de paiement des sommes y afférentes.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Orange demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Orange la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au profit de Montpellier Méditerranée Métropole.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1603852 du 6 avril 2018 du tribunal administratif de Montpellier est annulé.
Article 2 : La demande de la société Orange et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées.
Article 3 : La société Orange versera à Montpellier Méditerranée Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole Montpellier Méditerranée Métropole et à la société anonyme Orange.
Délibéré après l'audience du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient :
M. Rey-Bèthbéder, président,
M. Bentolila, président-assesseur,
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2023.
Le rapporteur
P. Bentolila
Le président,
É. Rey-Bèthbéder
La greffière,
C. Lanoux
La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 21TL02519
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