| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 1ère chambre, 08 novembre 2022, 21TL01985

Vu 1°) la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 7 août 2018 par lequel le maire de Nîmes a refusé de lui délivrer le permis de construire une maison d'habitation et une piscine.

Par un jugement n° 1803198 du 18 décembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 15 février 2021 sous le n° 21MA00623 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille puis sous le n° 21TL00623 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire enregistré le 29 mars 2022, Mme A..., représentée par Me Gras, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 7 août 2018 ;

3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier pour défaut de signature de la minute ;

- c'est à tort que le maire a considéré que le certificat d'urbanisme du 17 juillet 2017 n'avait pas cristallisé les règles d'urbanisme opposables, les conditions du sursis à statuer n'étant pas remplies ;

- le plan local d'urbanisme révisé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il classe son terrain en zone Nh et qu'il crée l'ensemble de cette zone ;

- ce plan est également entaché d'illégalité en tant qu'il ne fixe pas des règles suffisantes permettant d'assurer l'insertion des extensions et annexes aux habitations de la zone Nh dans leur environnement, en méconnaissance de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires enregistrés les 17 mars 2021 et 24 juin 2021, la commune de Nîmes, représentée par Me Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.

Par ordonnance du 12 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 août 2022.

Vu le jugement attaqué.

Vu 2°) la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 1er février 2019 par lequel le maire de Nîmes a fait opposition à sa déclaration préalable de division de son terrain en vue de la construction.

Par un jugement n° 1902607 du 6 avril 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 26 mai 2021 sous le n° 21MA01985 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille puis sous le n° 21TL01985 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, Mme A..., représentée par Me Gras, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 1er février 2019 ;

3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier pour défaut de signature de la minute ;

- c'est à tort que le maire a considéré que le certificat d'urbanisme du 17 juillet 2017 n'avait pas cristallisé les règles d'urbanisme opposables, les conditions du sursis à statuer n'étant pas remplies ;

- le plan local d'urbanisme révisé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il classe son terrain en zone Nh et qu'il crée l'ensemble de cette zone ;

- ce plan est également entaché d'illégalité en tant qu'il ne fixe pas des règles suffisantes permettant d'assurer l'insertion des extensions et annexes aux habitations de la zone Nh dans leur environnement, en méconnaissance de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 29 novembre 2021, la commune de Nîmes, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.

Par ordonnance du 12 août 2022, la clôture de l'instruction a été reportée au 31 août 2022.

Vu le jugement attaqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fabien, présidente assesseure ;

- les conclusions de Mme Cherrier, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Aldigier pour Mme A... et de Me Lenoir pour la commune de Nîmes.

Considérant ce qui suit :

1. Par une requête enregistrée sous le n° 21TL00623, Mme A... fait appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 18 décembre 2020 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 août 2018 par lequel le maire de Nîmes a refusé de lui délivrer le permis de construire une maison d'habitation et une piscine sur des parcelles de terrain cadastrées section AL n° 840 et 841, chemin du puits de Brunel. Par une requête enregistrée sous le n° 21TL01985, Mme A... fait appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 6 avril 2021 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er février 2019 par lequel le maire de Nîmes s'est opposé à sa déclaration préalable en vue de créer deux lots à bâtir sur des parcelles de terrain cadastrées BW n° 20, 28, 29, 30 et 31, chemin des Aucubas. Ces deux requêtes présentant à juger des questions semblables, il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.

Sur la régularité des jugements attaqués :

2. Il ressort des minutes des jugements du 18 décembre 2020 et du 6 avril 2021 dont la copie a été communiquée à la requérante en cours d'instance qu'elles ont été signées conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative.

Sur le bien-fondé des jugements attaqués :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme :

3. D'une part, il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. D'autre part, il appartient seulement au juge administratif de vérifier que le classement retenu par l'autorité administrative est légal au regard des critères réglementaires et non pas de se prononcer sur l'opportunité des choix effectués par les auteurs d'un plan local d'urbanisme.

4. Au nombre des objectifs majeurs fixés par le plan d'aménagement et de développement durables adopté dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme de Nîmes figure en 3-3-1 " la protection des espaces naturels et agricoles... en confortant le respect de la spécificité de la garrigue nîmoise considérée comme réservoir de biodiversité " et en " préservant la vocation des garrigues comme jardin habité de la ville en restreignant la constructibilité dans les secteurs à forts enjeux environnementaux et patrimoniaux et en maîtrisant le développement urbain diffus ". Une zone Nh où la possibilité de construire est désormais circonscrite à la rénovation et à l'extension des constructions déjà existantes a en conséquence été créée pour intégrer les secteurs dits de " garrigues habitées " qui étaient auparavant classées, selon leur degré de densité d'habitat, en zones naturelles N1, N2, N3, N4 ou N5 et où les constructions étaient autorisées auparavant sur des superficies de terrains variant de 1 000 à 3 000 m². Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme, cette nouvelle zone Nh, d'une superficie d'environ 2 092 hectares, se caractérise majoritairement par une zone de garrigue occupée par l'homme sous forme de " mazet " ou d'habitat diffus sur des unités foncières importantes. Elle doit jouer ainsi le rôle " d'espace tampon entre les quartiers plus urbains au sud et les garrigues naturelles au nord ". Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme justifie, en outre, la création de la zone Nh non seulement par l'impact environnemental et paysager de ces secteurs mais aussi par l'insuffisance de desserte par les réseaux publics et d'équipements de lutte contre l'incendie ainsi que par les risques liés à l'imperméabilisation des sols.

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le secteur inclus dans la nouvelle zone Nh correspond aux garrigues d'habitat diffus alors que les parcelles des zones N1 et N2, les plus densifiées et les mieux raccordées aux réseaux, ont été incluses en zone U pour une superficie totale d'environ 130 hectares. Dans ces conditions et alors d'ailleurs que la requérante ne conteste pas l'intérêt environnemental s'attachant à la protection des garrigues, le plan local d'urbanisme révisé, en tant qu'il crée la zone Nh, n'apparaît pas entaché d'erreur de fait ou d'erreur manifeste d'appréciation.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles d'implantation du projet de construction d'une superficie de 2 908 m² ainsi que celles faisant l'objet du projet de division en deux lots à bâtir, d'une superficie totale de 9 740 m², qui étaient précédemment classées en zone N3 où la constructibilité était autorisée sur des unités foncières de 3 000 m² minimum, ne sont pas bâties et sont situées en zone végétalisée de garrigue, dans la partie la plus éloignée de la zone urbanisée et la plus proche de la zone naturelle N au nord de la commune. La notice de présentation du permis de construire décrit d'ailleurs les parcelles d'implantation du projet comme situées en terrain de garrigue très arboré dans un quartier d'habitat diffus. Il ressort également de l'étude sur la biodiversité réalisée en octobre 2016 que, si ce terrain a été considéré comme situé en " milieu fermé " où la richesse en biodiversité est la plus faible, ce " milieu fermé " n'en constitue pas moins aux termes de cette étude une zone de refuge et de nidification pour la faune. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement de ces terrains en zone Nh n'est pas fondé.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Les dispositions du règlement prévues au présent article sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ".

8. Si les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone Nh autorisent, comme l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme le permet, les extensions et annexes des habitations existantes, il ressort de la lecture de ces dispositions qu'elles ne sont autorisées que dans les limites qui sont précisément définies, notamment par rapport à la surface de plancher déjà existante. Contrairement à ce que soutient la requérante qui fait d'ailleurs valoir que près de 2 800 parcelles des garrigues habitées resteront nues par suite de la création de la zone Nh, cette dernière ne favorise donc pas l'étalement urbain et ne contredit pas l'objectif 3-3-1 de " modération de la consommation d'espace " également fixé par le projet d'aménagement et de développement durables et les règles édictées dans cette zone n'apparaissent pas insuffisantes au regard de l'objectif d'insertion des constructions dans leur environnement. Les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme et de la contradiction avec l'objectif 3-3-1 précité ne sont donc pas fondés.

En ce qui concerne la " cristallisation " des règles d'urbanisme :

9. D'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique (...) ". Aux termes, d'autre part, du dernier alinéa de l'article 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

10. Les certificats d'urbanisme délivrés le 17 juillet 2017 à Mme A... pour les terrains d'implantation des projets prévoyaient expressément que, dans le cadre de la révision en cours du plan local d'urbanisme, un sursis à statuer était susceptible d'être opposé à une future demande d'autorisation d'urbanisme dans la zone N3 à laquelle appartenaient les terrains concernés. D'une part, il n'est pas contesté qu'à cette date, le débat sur les orientations du plan d'aménagement et de développement durables dans le cadre de la procédure de révision du plan local d'urbanisme décidée par délibération du 29 mai 2010 avait déjà eu lieu en faisant l'objet d'une délibération le 2 juillet 2016. D'autre part, et compte tenu de la superficie importante des parcelles en cause ainsi que de leur situation en zone Nh dans les parties les plus éloignées de la zone urbanisée et les plus proches de la zone N, ainsi que de l'importance du projet de construction d'une habitation de 157 m² en R+1, et des risques liés à l'imperméabilisation des sols et aux incendies dont la prévention est prise en considération par les objectifs de création de la zone Nh, la constructibilité de ces différentes parcelles aurait été de nature à compromettre, à la date du 7 juillet 2017, la réalisation du plan révisé. La requérante n'est donc pas fondée à soutenir que les conditions du sursis à statuer n'étaient pas remplies à la date du 7 juillet 2017 et que le plan local d'urbanisme révisé, adopté le 7 juillet 2018, ne pouvait lui être opposé le 7 août 2018 et le 1er février 2019.

11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que Mme A... demande sur leur fondement soit mise à la charge de la commune de Nîmes qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions du même article, de mettre à la charge de Mme A... le versement à la commune de Nîmes d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés à l'occasion du litige.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de Mme A... sont rejetées.

Article 2 : Mme A... versera une somme de 2 000 euros à la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Nîmes.

Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Barthez, président de chambre,

Mme Fabien, présidente assesseure,

M. Lafon, président assesseur.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 novembre 2022.

La rapporteure,

M. Fabien

Le président,

A. Barthez

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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Nos 21TL00623 et 21TL01985