Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 13 février 2017 par lequel le maire de Pernes-les-Fontaines a refusé de lui délivrer un permis de construire.
Par jugement n° 1701143 du 19 février 2019, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 18 avril 2019 sous le n° 19MA01840 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille puis sous le n° 19TL01840 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et des mémoires enregistrés les 7 juillet 2020 et 30 juin 2022, M. A..., représenté par Me Hequet, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du 13 février 2017 ;
3°) d'enjoindre à la commune de Pernes-les-Fontaines de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Pernes-les-Fontaines la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement ne lui ayant pas été notifié, il n'est pas en mesure de vérifier le respect des dispositions des articles R. 741-7 et 8 du code de justice administrative ;
- le classement de son terrain en zone A par le plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- ce plan a été adopté en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales relatif à la convocation des membres du conseil municipal dans un délai de cinq jours avec transmission d'une note de synthèse ;
- le dossier soumis à enquête publique était incomplet ;
- certaines modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme méconnaissent les articles L. 153-21 du code de l'urbanisme et L. 151-12 alinéa 3 du code de l'urbanisme ;
- un conseiller municipal intéressé a pris part au vote ;
- la création d'une zone 2AUE en vue de l'extension de la zone d'activité du Prato sur des terrains affectés à l'exploitation agricole de même que le classement en zone UE de parcelles situées à l'entrée de la ville au cœur de la zone agricole ainsi que le classement en zone agricole plutôt qu'en zone naturelle de la partie sud du territoire de la commune constituée de collines boisées sont entachés d'erreurs de fait et d'erreurs manifestes d'appréciation.
Par un mémoire enregistré le 18 juillet 2019, la commune de Pernes-les-Fontaines représentée par Me Betrom, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.
Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. A....
La minute du jugement attaqué a été communiquée aux parties le 15 juin 2022.
Par ordonnance du 15 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2022.
Vu le jugement attaqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Fabien, présidente assesseure ;
- les conclusions de Mme Cherrier, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Hequet pour le requérant.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 13 février 2017, le maire de Pernes-les-Fontaines a refusé de délivrer à M. A... un permis de construire en vue de l'édification d'une extension, pour une surface de plancher de 192 m², d'une habitation existante en se fondant sur l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 1er décembre 2016 prévoyant que l'extension d'une habitation existante est limitée à 40 % de la surface de plancher et que l'ensemble, y compris le bâtiment existant, ne doit pas dépasser 120 m² de surface de plancher. M. A... fait appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 19 février 2019 rejetant sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort de la minute du jugement attaqué, qui a été communiquée au requérant, que ce jugement a été signé par le président de la formation de jugement et rapporteur de l'affaire ainsi que par l'assesseur le plus ancien et le greffier d'audience conformément aux dispositions des articles R. 741-7 et 8 du code de justice administrative. Par suite et à supposer que le requérant ait entendu se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions pour soutenir que le jugement est irrégulier, ce moyen n'est pas fondé.
Sur l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme :
3. En premier lieu, si le requérant fait valoir que le plan de prévention des risques d'incendie de forêt du massif des Monts de Vaucluse Ouest, approuvé par arrêté préfectoral du 3 décembre 2015, soit postérieurement à l'adoption du projet de plan local d'urbanisme le 26 novembre 2015, applicable sur le territoire de la commune de Pernes-les-Fontaines à compter du 8 janvier 2016, n'était pas annexé au dossier soumis à l'enquête publique, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de ce plan aurait pu nuire à l'information complète du public ou aurait influencé le sens de l'avis du commissaire enquêteur alors, d'une part, que le dossier incluait l'avis émis le 10 mars 2016 par les services de l'Etat rappelant que ce plan de prévention des risques d'incendie de forêt doit être intégré dans le plan local d'urbanisme et en précisant en annexe les indications relatives à cette intégration et, d'autre part, que plusieurs observations formulées au cours de l'enquête publique concernaient ce plan de prévention, l'avis du commissaire enquêteur du 14 juin 2016 concluant également à la nécessité de l'intégrer au plan local d'urbanisme. Par ailleurs, s'agissant du risque d'inondation qui a notamment fait l'objet, dans le cadre du " porter à connaissance ", d'observations des services de l'Etat prises en considération par la commune ainsi que de recommandations du commissaire enquêteur, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'information du public et du commissaire enquêteur sur ce risque aurait été incomplète faute pour le dossier d'inclure l'étude hydraulique relative aux zones de crue décennale et centennale de la Sorgue de Velleron.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ".
5. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux de Pernes-les-Fontaines, qui ont attesté les 9 et 10 novembre 2016 de la bonne réception des dossiers relatifs à l'approbation du plan local d'urbanisme, qu'ils ont reçu plus de cinq jours francs avant la séance du conseil municipal du 1er décembre 2016 la convocation à cette séance datée du 9 novembre 2016 précisant l'ordre du jour et accompagnée notamment d'une note explicative de synthèse exposant en point 3 la procédure d'adoption et le contenu du plan et, en particulier, les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales manque donc en fait.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.
7. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de Pernes-les-Fontaines prendrait en compte l'intérêt personnel d'un conseiller municipal ayant participé au vote de la délibération du 1er décembre 2016 alors, notamment, que le classement en zone 2 AUH mis en cause concernait également d'autres parcelles que celle lui appartenant. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté.
8. En quatrième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme relatif aux zones agricoles, naturelles et forestières : " Les dispositions du règlement prévues au présent article sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...) ". Par ailleurs, l'article L. 153-21 du même code dispose que : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) / 2° Le conseil municipal (...) ".
9. Le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
10. Le requérant fait valoir que le plan local d'urbanisme de Pernes-les-Fontaines approuvé par délibération du 1er décembre 2016 a été modifié par rapport au projet soumis à enquête publique, notamment en ce qui concerne la possibilité de changement de destination des 83 bâtiments remarquables situés en zone A et N et la suppression dans ces deux zones, pour certaines constructions telle que l'extension d'habitation, de la condition d'être nécessaires à l'exploitation agricole. Toutefois, d'une part il ressort du rapport de présentation au conseil municipal que ces modifications ont été apportées à la suite d'observations de l'Etat et de personnes et organismes consultés, et en particulier de l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui ont été portées à la connaissance du public et du commissaire enquêteur au cours de l'enquête publique. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles remettraient en cause l'économie générale du plan. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 151-12 alinéa 3 et L. 153-21 du code de l'urbanisme doivent être écartés.
11. En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, repris à l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
12. Si le requérant fait valoir que le terrain d'assiette de son projet était précédemment classé en zone d'urbanisation future à vocation touristique et qu'il est bordé en limite ouest par un camping, il ressort des pièces du dossier qu'il est bordé en limite sud par une ancienne gravière classée en zone naturelle et au nord et à l'est par des terrains agricoles, cet ensemble s'insérant lui-même dans une vaste zone à dominante agricole. S'il fait également valoir que son terrain ne supporte plus d'activité agricole depuis des décennies, une telle circonstance ne permet pas d'établir son absence de potentiel agricole. Dans ces conditions et alors que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Pernes-les-Fontaines a notamment pour orientation de maintenir et valoriser la vaste zone agricole qui ceinture l'enveloppe urbaine, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de son terrain en zone A par le plan local d'urbanisme approuvé le 1er décembre 2016 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
13. Enfin, le requérant ne peut utilement se prévaloir du classement selon lui illégal de parcelles distinctes de celle d'assiette du projet.
14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions à fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. A... demande sur leur fondement soit mise à la charge de la commune de Pernes-les-Fontaines qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions du même article, de mettre à la charge de M. A... le versement à la commune de Pernes-les-Fontaines d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés à l'occasion du litige.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : M. A... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Pernes-les-Fontaines au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Pernes-les-Fontaines.
Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient :
M. Barthez, président de chambre,
Mme Fabien, présidente assesseure,
M. Lafon, président assesseur.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 octobre 2022.
La rapporteure,
M. Fabien
Le président,
A. Barthez
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 19TL01840
