Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La commune de Lespignan, la communauté de communes La Domitienne et la société Ferme éolienne de Lespignan ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 4 avril 2018 par lequel le préfet de l'Hérault a rejeté la demande, présentée par cette dernière société, d'autorisation d'exploiter un parc éolien sur le territoire de la commune de Lespignan.
Par jugement n° 1802588,1802628 du 15 septembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté et a enjoint au préfet de l'Hérault de délivrer l'autorisation sollicitée.
Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 16 novembre 2020 sous le n° 20MA04219 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille puis sous le n° 20TL04219 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la ministre de la transition écologique demande à la cour d'annuler ce jugement.
Elle soutient que :
- ce jugement est irrégulier comme étant entaché d'une contradiction de motifs ;
- il est mal fondé dans la mesure où, ainsi que le préfet l'a estimé, le projet est incompatible avec la préservation de la biodiversité en portant atteinte à l'espèce protégée du faucon crécerellette, ce motif étant à lui seul de nature à justifier le refus opposé.
Par des mémoires enregistrés le 29 avril 2021 et le 14 février 2022, la société Ferme éolienne de Lespignan, représentée par Me Elfassi, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 2 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé et elle fait valoir que les moyens soulevés par l'association intervenante ne seraient pas recevables car présentés après l'expiration du délai de deux mois après la communication aux parties du premier mémoire en défense.
Par des mémoires enregistrés le 3 mai 2021, le 25 octobre 2021 et le 12 février 2022, la commune de Lespignan et la communauté de communes La Domitienne, représentées par la SCP VPNG, concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 4 000 euros à verser à chacune d'elles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent qu'aucun des moyens n'est fondé.
Par un mémoire enregistré le 28 octobre 2021, l'association Pégase, représentée par Lysis Avocats, conclut à l'annulation du jugement et à la mise à la charge de la société Ferme éolienne de Lespignan, de la commune de Lespignan et de la communauté de communes La Domitienne d'une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que le projet porte atteinte aux sites naturels et patrimoniaux du secteur et remet en cause leur classement comme sites protégés, qu'il porte également atteinte à la préservation de l'espèce protégée du faucon crécerellette et qu'il méconnaît l'interdiction d'implantation à moins de 500 mètres des habitations.
Par ordonnance du 18 février 2022, la clôture de l'instruction a été reportée au 7 mars 2022.
Par ordonnance du 7 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête du ministre de l'économie, des finances et de la relance.
Vu le jugement attaqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 2011/92/UE du Parlement et du Conseil européen du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Fabien, présidente assesseure ;
- les conclusions de Mme Cherrier, rapporteure publique ;
- les observations de Me Bézard pour la commune de Lespignan et la communauté de communes La Domitienne et les observations de Me Durand pour la société Ferme éolienne de Lespignan.
Une note en délibéré, présentée pour la la société Ferme éolienne de Lespignan, a été enregistrée le 1er juillet 2022.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 4 avril 2018, le préfet de l'Hérault a refusé d'autoriser la société Ferme éolienne de Lespignan à exploiter à Lespignan un parc éolien comportant cinq éoliennes d'une hauteur de 99,5 mètres en bout de pales et un poste de livraison en se fondant sur l'incompatibilité du projet, d'une part, avec la protection des paysages, sites et vignobles environnants et, d'autre part, avec la conservation de l'espèce protégée du faucon crécerellette. La ministre chargée de l'environnement fait appel du jugement du 15 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté et a enjoint au préfet de l'Hérault de délivrer l'autorisation sollicitée.
Sur l'intervention de l'association Pégase :
2. L'association Pégase, qui a pour objet statutaire la protection des richesses naturelles, de l'environnement et de la qualité de vie dansla basse plaine de l'Aude, a intérêt à intervenir à l'appui de la requête tendant à l'annulation du jugement attaqué. Ainsi, son intervention est recevable.
Sur le bien-fondé du motif d'annulation tiré de l'erreur d'appréciation de l'atteinte à la biodiversité :
3. Il ressort des dispositions combinées des articles L. 181-3 et L. 511-1 du code de l'environnement, dans leur rédaction actuellement en vigueur, que l'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients, soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.
4. Il résulte de l'instruction que la commune de Lespignan figure, depuis l'identification en 2015 dans ce village de plusieurs couples nicheurs de faucons crécerellettes, au sein du périmètre du plan national d'action pour la protection de cette espèce menacée de disparition et classée dans la catégorie " vulnérable " de la liste rouge nationale. Le site d'implantation du projet de parc éolien, situé à environ 1 500 mètres d'un secteur de nidification, est ainsi fréquenté par cette espèce insectivore dont le territoire de chasse s'étend sur plusieurs kilomètres, cette colonie étant considérée actuellement comme la troisième population viable du pays. Or, il est constant que cette espèce n'est pas sensible aux mesures d'effarouchement et que les risques de collision avec les éoliennes restent importants malgré la mise en œuvre du système d'arrêt des pales, dit A..., ainsi qu'en témoignent les relevés de mortalité par collision sur le parc éolien d'Aumelas. Si la société pétitionnaire fait valoir qu'elle envisagerait également de convertir des zones de friches attractives situées à proximité des éoliennes en surfaces agricoles sur lesquelles l'usage de pesticides permet la destruction des insectes présents, une telle mesure emporte une réduction et une altération de l'habitat naturel de cette espèce protégée en nuisant de ce fait à sa conservation, aucune précision n'étant apportée sur la localisation des parcelles de compensation de la destruction des friches permettant de s'assurer que ces parcelles seront bien situées à une proximité suffisante des lieux de nidification. Dans ces conditions, et alors même que la population de faucons crécerellettes s'est redressée ces dernières années sur le territoire français compte tenu des mesures de protection prises, le préfet de l'Hérault n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet portait atteinte à la protection de l'espèce protégée du faucon crécerellette et, en conséquence, à un intérêt protégé par l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Dès lors, la ministre de la transition écologique est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier s'est fondé sur l'existence d'une telle erreur pour annuler l'arrêté du 4 avril 2018.
5. Il résulte de l'instruction que le préfet de l'Hérault aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le seul motif tiré de l'atteinte à la biodiversité qui était de nature à fonder légalement le refus contesté à l'exclusion de celui tiré de l'atteinte portée aux paysages et aux sites.
6. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Ferme éolienne de Lespignan, la commune de Lespignan et la communauté de communes La Domitienne devant le tribunal administratif de Montpellier et la cour administrative d'appel de Toulouse.
Sur les autres moyens soulevés :
En ce qui concerne la régularité de l'avis de l'autorité environnementale :
7. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou au cas par cas (...) ". En vertu des dispositions de l'article R. 512-4, alors en vigueur, du code de l'environnement, le préfet saisit l'autorité environnementale mentionnée à l'article L. 122-1 du même code. Cet article, pris pour la transposition des articles 2 et 6 de cette directive, dispose, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que : " (...) II. - Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale (...) V. - Lorsqu'un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation déposée est transmis par le maître d'ouvrage pour avis à l'autorité environnementale (...) ". Aux termes du I de l'article L. 122-1-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale prend en considération l'étude d'impact, l'avis des autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 ainsi que le résultat de la consultation du public (...) ". Aux termes du IV de l'article R. 122-6 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Dans les cas ne relevant pas du I, du II ou du III, l'autorité environnementale mentionnée à l'article L. 122-1 est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet doit être réalisé (...) ".
8. Les dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 ont pour objet de garantir qu'une autorité compétente et objective en matière d'environnement soit en mesure de rendre un avis sur l'évaluation environnementale des projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l'interprétation des dispositions de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, il résulte clairement des dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce qu'une entité administrative dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné. Les dispositions de l'article R. 122-6 citées au point précédent ont été annulées en raison de l'absence de disposition de nature à garantir que, dans les cas où le préfet de région est l'autorité compétente pour autoriser le projet, en particulier lorsqu'il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région en vertu de l'article 7 du décret du 29 avril 2004 relatifs aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, ou dans les cas où il est en charge de l'élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, la compétence consultative en matière environnementale est exercée par une entité interne disposant d'une autonomie réelle à son égard, conformément aux exigences de la directive.
9. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de disposition alors en vigueur assurant la transposition de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011, il appartient au juge de rechercher si les conditions dans lesquelles l'avis a été rendu répondent ou non aux objectifs de cet article 6.
10. Lorsque le projet est autorisé par un préfet de département autre que le préfet de région, l'avis rendu sur le projet par le préfet de région en tant qu'autorité environnementale ou par une instance collégiale de l'Etat à compétence régionale doit, en principe, être regardé comme ayant été émis par une autorité disposant d'une autonomie réelle répondant aux exigences de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011, sauf dans le cas où le même service a instruit la demande d'autorisation et préparé l'avis de l'autorité environnementale. En particulier, les exigences de la directive, tenant à ce que l'entité administrative appelée à rendre l'avis environnemental sur le projet dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, ne peuvent être regardées comme satisfaites lorsque le projet a été instruit pour le compte du préfet de département par la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et que l'avis environnemental émis par le préfet de région a été préparé par la même direction, à moins que l'avis n'ait été préparé, au sein de cette direction, par le service mentionné à l'article R. 122-21 du code de l'environnement qui a spécialement pour rôle de préparer les avis des autorités environnementales.
11. Il résulte de l'instruction que l'arrêté du 4 avril 2018 rejetant la demande d'autorisation a été signé par le préfet de l'Hérault, qui n'est pas le préfet de la région Occitanie, après instruction du dossier par l'unité territoriale de l'Hérault de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), le rapport de l'inspection des installations classées étant signé en décembre 2017 par le chef de l'unité départementale de l'Hérault et la cheffe de subdivision, inspectrice des installations classées, alors que l'avis a étéémis par l'autorité environnementale le 30 septembre 2016 a été signé par délégation du préfet de la région Occitanie par le directeur adjoint de la DREAL sous l'en-tête " DREAL de l'Occitanie - Unité départementale de l'Hérault - Direction énergie connaissance - Département autorité environnementale ". Ainsi, il a été préparé par un service distinct ayant en charge les avis de l'autorité environnementale au sens de l'article R.122-21 du code de l'environnement précité. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'avis de l'autorité environnementale aurait été émis au terme d'une procédure ne garantissant pas l'autonomie réelle de cette autorité doit être écarté.
En ce qui concerne la motivation de l'arrêté du 4 avril 2018 :
12. L'arrêté du 4 avril 2018, qui vise les dispositions applicables, énonce avec une précision suffisante les circonstances de droit et de fait sur lesquelles le préfet s'est fondé pour estimer que le projet porterait atteinte, d'une part, à l'intérêt des paysages et des sites en induisant des visibilités et des co-visibilités avec le canal du Midi et l'Oppidum de Nissan-lez-Enserune ainsi qu'un mitage du grand paysage et, d'autre part, à la conservation de l'espèce protégée du faucon crécerellette tant en termes de mortalité de spécimens que d'altération de son territoire. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cet arrêté manque donc en fait.
13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur le moyen d'appel tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, que la ministre de la transition écologique est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 4 avril 2018 par lequel le préfet de l'Hérault a rejeté la demande présentée par la société Ferme éolienne de Lespignan d'autorisation d'exploiter un parc éolien sur le territoire de la commune de Lespignan.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes que demandent la commune de Lespignan, la communauté de communes La Domitienne et la société Ferme éolienne de Lespignan sur leur fondement soient mises à la charge de l'Etat qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Elles font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par l'association Pégase qui n'est pas partie mais seulement intervenante dans la présente instance.
D E C I D E :
Article 1er : L'intervention de l'association Pégase est admise.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 15 septembre 2020 est annulé.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Lespignan, la communauté de communes la Domitienne, la société ferme éolienne de Lespignan et l'association Pégase au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la ministre de la transition énergétique, à la commune de Lespignan, à la communauté de communes La Domitienne, à la société Ferme éolienne de Lespignan et à l'association Pégase.
Délibéré après l'audience du 23 juin 2022, à laquelle siégeaient :
M. Barthez, président de chambre,
Mme Fabien, présidente assesseure,
Mme Restino, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 juillet 2022.
La rapporteure,
M. Fabien
Le président,
A. Barthez
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la ministre de la transition énergétique, chacun en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 20TL04219
