| France, Cour administrative d'appel de PARIS, 9ème chambre, 13 juin 2025, 23PA04026

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... A... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 27 octobre 2021 par lequel la maire de B... a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle.

Par un jugement n° 2200739 du 12 juillet 2023, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 septembre 2023, 3 novembre 2023 et 29 octobre 2024, Mme A..., représentée par Me Cavelier, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Melun du 12 juillet 2023 ;

2°) d'annuler la décision du 27 octobre 2021 par laquelle la maire de B... a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle ;

3°) de mettre à la charge de la commune de B... la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le jugement attaqué est entaché de contradiction de motifs quant à l'appréciation de ses capacités professionnelles ;

- la décision de licenciement attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière, compte tenu du caractère disciplinaire des manquements qui lui sont reprochés, de l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable devant la commission paritaire compétente la privant des garanties attachées à cette procédure et du défaut de communication de son dossier individuel ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure ;

- elle ne pouvait intervenir préalablement à la formation d'intégration obligatoire dont elle n'a pas bénéficié ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle révèle un processus de harcèlement moral dont elle a été victime.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 décembre 2023 et 15 novembre 2024, ce second mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de B..., représentée par Me Richer, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête, qui ne critique pas les motifs du jugement contesté, est irrecevable ;

- aucun des moyens soulevés par Mme A... n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publiques ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 ;

- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;

- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ;

- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;

- le décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lorin,

- les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public,

- et les observations de Mme A....

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... a été recrutée à compter du 1er février 2021 en qualité d'attachée territoriale stagiaire à temps complet pour occuper les fonctions de directrice des affaires juridiques et de la citoyenneté de la commune de B..., ville de près de 28 000 habitants. Par un arrêté du 27 octobre 2021, la maire de la commune a prononcé son licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle à compter du 1er novembre 2021. Mme A... relève régulièrement appel du jugement du 12 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, une éventuelle contradiction de motifs est sans incidence sur la régularité d'un jugement. D'autre part, dans le cadre de l'effet dévolutif, le juge d'appel, qui est saisi du litige, se prononce non sur les motifs du jugement de première instance mais directement sur les moyens mettant en cause la légalité de la décision administrative en litige. Par suite, Mme A... ne peut utilement soutenir que les premiers juges auraient entaché leur jugement de contradiction de motifs.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 5 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. (...) ".

4. L'arrêté attaqué prononçant le licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme A... en cours de stage a été pris sur la base de deux rapports d'évaluation portant sur son aptitude à exercer les fonctions de directrice des affaires juridiques et de la citoyenneté et, de manière générale, sur sa manière de servir. Si, à l'appui de ces appréciations, la directrice générale des services de la commune de B... a relevé l'absence de Mme A... auprès des équipes mobilisées pour assurer le déroulement des opérations électorales organisées au mois de juin 2021, ce manquement a été retenu à titre d'illustration de son manque d'implication dans ses fonctions et ne visait pas en l'espèce à caractériser un comportement fautif. Par ailleurs, contrairement à que soutient Mme A..., si les rapports d'évaluation font état d'un manque de communication avec les agents dont elle assurait l'encadrement ou d'un accompagnement insuffisant, il ne ressort ni de la décision attaquée, ni des pièces du dossier que l'administration lui aurait reproché d'entretenir des relations conflictuelles avec les agents de la collectivité susceptibles de constituer un grief à titre disciplinaire. Par voie de conséquence, en l'absence de faute relevée sur la manière de servir de Mme A..., la commune de B... n'était pas tenue de mettre en œuvre une procédure disciplinaire.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article 37-1 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, alors en vigueur : " I.- Les commissions administratives paritaires connaissent : / 1° En matière de recrutement, des refus de titularisation et des licenciements en cours de stage en cas d'insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire (...) ".

6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 23 août 2021 reçu le 30 août suivant, la maire de la commune a informé Mme A... de la saisine comme du motif de la consultation de la commission administrative paritaire et, dans ce cadre, de son droit d'obtenir la communication de son dossier individuel et de se faire assister du défenseur de son choix, ainsi que de la possibilité de présenter des observations écrites. D'une part, aucune disposition législative ou règlementaire, ni aucun principe ne prévoit que le fonctionnaire stagiaire doive être mis à même de présenter des observations orales devant la commission administrative paritaire appelée à donner son avis sur la proposition de licenciement. Par suite, la circonstance que la date de la réunion de cette commission, qui s'est tenue le 11 octobre 2021, n'a pas été précisée à Mme A... n'a pu constituer une irrégularité dans la procédure suivie par l'administration. D'autre part, si aucune indication ne lui a été donnée sur le délai dans lequel elle pouvait présenter des observations, il ressort des pièces du dossier que l'intéressée, qui n'indique même pas avoir entendu faire usage de ce droit, ne s'est pas manifestée entre la date à laquelle elle a été avisée de la saisine de la commission et celle de la réunion de cette instance, plus de cinq semaines plus tard, ou même celle de la décision attaquée. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que cette omission ait exercé, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou ait privé Mme A... d'une garantie.

8. En quatrième lieu, si Mme A... soutient que les coordonnées du directeur des ressources humaines auprès duquel elle devait prendre attache pour obtenir la communication de son dossier individuel étaient erronées, ce dernier ayant quitté ses fonctions, elle n'établit par aucune pièce avoir tenté de contacter les agents de ce service et ne justifie pas davantage que cette mention erronée révèlerait une volonté délibérée de la commune de faire obstacle à l'exercice de ce droit. Dans ces conditions, Mme A..., qui avait précédemment obtenu communication des rapports d'évaluation de sa période de stage sur la base desquels la décision attaquée a été prise, n'est pas fondée à soutenir que la commune aurait édicté l'arrêté en cause au terme d'une procédure irrégulière, faute de lui avoir communiqué son dossier individuel.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " La formation professionnelle tout au long de la vie au sein de la fonction publique territoriale comprend : / 1° La formation d'intégration et de professionnalisation, définie par les statuts particuliers, qui comprend : / a) Des actions favorisant l'intégration dans la fonction publique territoriale, dispensées aux agents de toutes catégories (...) ". Aux termes de l'article 6 du décret du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux : " La formation mentionnée au a du 1° de l'article 1er de la loi du 12 juillet 1984 susvisée vise à faciliter l'intégration des fonctionnaires territoriaux par l'acquisition de connaissances relatives à l'environnement territorial dans lequel s'exercent leurs missions. Elle porte notamment sur l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, les services publics locaux et le déroulement des carrières des fonctionnaires territoriaux. (...) ". L'article 7 de ce décret précise que : " Les statuts particuliers des cadres d'emplois définissent la durée de la formation d'intégration prévue à l'article précédent qui est dispensée au cours de la première année qui suit la nomination du fonctionnaire dans son cadre d'emplois et les conditions dans lesquelles elle peut être fractionnée. (...) ". L'article 10 du même décret énonce que sauf dispositions statutaires contraires, la titularisation est subordonnée au respect de l'obligation de suivi de la formation d'intégration. Enfin, en application de l'article 7 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, cette formation d'intégration se déroule sur une durée totale de dix jours.

10. Il ressort des dispositions précitées que la formation d'intégration de Mme A... pouvait être dispensée au cours de la première année suivant sa prise de fonctions le 1er février 2021. Les pièces produites par la commune de B... attestent des démarches entreprises pour permettre à l'intéressée de suivre cette formation dès sa prise de fonction et de l'absence de session organisée par le centre national de la fonction publique territoriale à laquelle Mme A... aurait pu être inscrite entre le 1er février et le 31 août 2021, en raison notamment de la crise sanitaire. Il est par ailleurs constant que Mme A... a sollicité et obtenu un congé pour suivre sa scolarité à l'institut régional d'administration de Nantes à compter du 1er septembre 2021, alors que la commune disposait encore d'une période de cinq mois pour organiser cette formation. Enfin, il ressort des pièces du dossier que son licenciement n'a pas été motivé par une insuffisante connaissance de l'organisation et du fonctionnement de la commune, mais par un manque de motivation et de rigueur professionnelles ainsi que par des insuffisances managériales et relationnelles. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée ne pouvait intervenir en l'absence de suivi de la formation d'intégration obligatoire ne peut qu'être écarté.

11. En sixième lieu, Mme A... soutient que cette mesure de licenciement est l'aboutissement d'un processus de harcèlement dont elle aurait été victime et que sa manière de servir a été appréciée de manière erronée.

12. D'une part, Mme A... fait valoir que la directrice générale des services de la commune a sollicité l'intervention du directeur du service informatique pour s'introduire dans sa messagerie électronique et faire disparaître un courriel, en simulant une panne informatique, et que les deux périodes d'arrêts de travail qui lui ont été prescrits ont donné lieu à des visites de contrôle. Elle précise qu'une plainte pour harcèlement moral a été déposée contre la directrice générale des services qui aurait été congédiée en 2024 à la suite de nouvelles plaintes et que le harcèlement qu'elle dénonce s'inscrit dans un contexte de mal-être généralisé au sein de la collectivité qui est illustré notamment par un renouvellement régulier d'agents affectés sur des postes de direction et par la reconnaissance, dans un jugement du tribunal administratif de Melun du 8 décembre 2022, de défaillances dans l'obligation de la commune d'assurer la santé et la sécurité de ses agents. Toutefois, ni les contrôles des arrêts de maladie de la requérante, qui ont été effectués dans le cadre de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, ni les conditions dans lesquels ils ont été effectués ne peuvent être regardés comme susceptibles de faire présumer l'existence du harcèlement moral allégué. Mme A... ne démontre pas davantage par la production d'une attestation d'une ancienne collègue, ou par la circonstance que la commune aurait mis fin aux fonctions du directeur du service informatique, que la directrice générale des services aurait cherché à faire disparaître un courriel dont le contenu n'est au demeurant pas précisé. Par ailleurs, si la collectivité a été reconnue responsable de défaillances dans son obligation d'assurer la santé et la sécurité de ses agents, les faits rapportés par l'intéressée, pris isolément ou dans leur ensemble, ne permettent pas de présumer l'existence d'une situation de harcèlement dont elle aurait été personnellement victime.

13. D'autre part, les fonctions de directrice des affaires juridiques et de la citoyenneté occupées par Mme A... comportaient des missions définies dans la fiche de poste produite au dossier, comprenant notamment la coordination et le suivi de toutes les instances municipales, la supervision de la ventilation des délibérations dans les services, la sécurisation des actes administratifs, ainsi que des missions d'expertise juridique à destination des services, de planification et de supervision des activités de cette direction, d'encadrement et d'animation des équipes. Les deux rapports d'évaluation trimestriels établis par la directrice générale des services relèvent des initiatives insuffisantes notamment dans la préparation des réunions de direction et un manque de maîtrise des dossiers et sujets présentés en comité de direction, ainsi qu'une implication insuffisante dans ses activités de préparation et de suivi des conseils municipaux. Ils retiennent également que Mme A... ne s'est pas investie à hauteur de ses fonctions dans l'organisation et le déroulement des élections départementales et régionales de juin 2021 comme dans l'accompagnement des différents intervenants au cours de ces opérations électorales. Il est également noté un manque de rigueur, de précision et de priorisation dans l'accomplissement des missions qui lui ont été confiées et de respect du processus décisionnel indispensable à la sécurisation des actes de la commune, ainsi qu'un manque de réactivité et d'efficacité et un manque de discrétion. Un investissement insuffisant dans ses fonctions de management, de pilotage des missions relevant de sa direction et plus généralement d'accompagnement et d'information des agents ont également été soulignés.

14. Mme A..., qui conteste l'ensemble de ces appréciations, ne peut utilement soutenir que ces deux rapports d'évaluation n'auraient pas été établis conformément à l'article 3 du décret du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux, applicable à l'entretien professionnel dont les fonctionnaires doivent bénéficier chaque année. En particulier, l'appréciation portée sur la manière de servir d'un stagiaire, qui est dans une situation probatoire et provisoire, ne vise pas à évaluer l'atteinte d'objectifs qui lui auraient été fixés annuellement par l'autorité hiérarchique mais à apprécier de manière globale son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé. Mme A... n'apporte aucun élément de nature à infirmer la matérialité des insuffisances précisément relevées par la directrice générale des services dans ces deux rapports, confirmées en particulier par les échanges de courriels produits au dossier. Si elle conteste la valeur des attestations présentées par la commune, elle évoque des liens de parenté qui ne sont aucunement établis ou des liens de subordination avec la directrice générale des services, sans toutefois produire de pièce susceptible d'en démentir le contenu. L'ensemble des éléments versés au dossier attestent de ce qu'elle n'a pas pris la mesure de ses responsabilités en qualité de directrice des affaires juridiques, notamment de l'impact de ses activités sur la sécurisation des actes de la collectivité et de la dimension managériale de ses fonctions. Il résulte également de ces pièces que la façon dont Mme A... a accompli l'ensemble de ses missions n'a pas connu d'amélioration au cours des deux trimestres évalués et a généré un travail significatif de supervision à la charge de la directrice générale des services qui a été conduite, à plusieurs reprises et parfois dans l'urgence, à reprendre certaines des missions attribuées à l'intéressée pour assurer la continuité des activités de la collectivité dans les délais exigés. A ce titre, le bon déroulement des élections départementales et régionales de juin 2021 ne remet pas en cause les insuffisances de la requérante dans l'organisation du processus électoral, rapportées en particulier dans les témoignages d'élus de la collectivité. Enfin, si Mme A... n'a effectivement pas bénéficié de la formation d'intégration obligatoire, cette circonstance ne saurait à elle seule démontrer l'absence de volonté d'accompagnement de la commune dans sa prise de fonctions, alors que son statut de débutante a été pris en considération et qu'elle a été invitée à se rapprocher de l'agent en charge des assemblées pour appréhender la préparation et le suivi des conseils municipaux, sans donner suite à ce conseil. Par suite, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, qui caractérisent des insuffisances professionnelles dans l'exercice des fonctions qui lui étaient confiées, correspondant à un emploi du type de ceux qu'elle avait vocation à occuper, et des conséquences de ces insuffisances sur le fonctionnement de la collectivité, s'agissant notamment de la communication auprès des conseillers municipaux ou de la sécurité juridique des décisions prises en conseil municipal, il ne ressort pas des pièces du dossier que la maire de la commune de B... aurait inexactement apprécié son aptitude professionnelle en prononçant son licenciement en cours de stage. A cet égard, la circonstance qu'elle ait obtenu sa titularisation à l'issue de sa formation à l'institut régional d'administration est sans incidence sur cette appréciation. Pour les mêmes motifs, l'appréciation portée sur sa manière de servir au regard des faits qui viennent d'être énoncés ne permet pas de présumer l'existence d'une situation de harcèlement.

15. En septième lieu, la décision en litige ayant été prononcée au seul motif de l'insuffisance professionnelle de l'intéressée, à supposer même que la maire de B... ait accepté tardivement sa demande de congé pour scolarité à compter du 1er septembre 2021 à la suite de sa réussite au concours de l'institut régional de Nantes, le moyen tiré du détournement de pouvoir ou de procédure dont serait entaché l'arrêté attaqué ne peut qu'être écarté.

16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 27 octobre 2021 prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle.

Sur les frais liés à l'instance :

17. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de B..., qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A..., au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D'autre part et dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A... la somme demandée au même titre par la commune de B....

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : La demande présentée par la commune de B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... et à la commune de B....

Délibéré après l'audience du 30 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Fombeur, présidente de la Cour,

- M. Carrère, président de la chambre,

- Mme Lorin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour le 13 juin 2025.

La rapporteure,

C. LORIN

La présidente,

P. FOMBEUR

La greffière,

C. DABERT

La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 23PA04026