Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par deux requêtes, Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Melun, d'une part, d'annuler les arrêtés du 21 mai 2019 par lesquels le maire de Fontenay-sous-Bois a prononcé son changement d'affectation, a défini son régime indemnitaire et a mis fin au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire et d'autre part, d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Fontenay-sous-Bois a rejeté sa demande de protection fonctionnelle et d'enjoindre à la commune de Fontenay-sous-Bois de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.
Par un jugement n° 1906442, 1906694 du 25 mai 2023, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses requêtes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 juillet 2023 et 3 octobre 2023, Mme A..., représentée par Me Maujeul, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Melun du 25 mai 2023 ;
2°) d'annuler les arrêtés du 21 mai 2019 par lesquels le maire de Fontenay-sous-Bois a prononcé son changement d'affectation, défini son régime indemnitaire et mis fin au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) ;
3°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Fontenay-sous-Bois a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Fontenay-sous-Bois la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé, les juges de première instance s'étant abstenu de répondre à l'ensemble des moyens et arguments soulevés ;
- il méconnaît les dispositions des articles R. 741-7 et R. 741-8 du code de justice administrative ;
- il est entaché d'erreurs de droit, d'erreurs d'appréciation et de dénaturation des pièces des dossiers ;
- l'arrêté portant changement d'affectation est entaché de vices de procédure d'une part, en raison, du défaut de publication de la vacance du poste sur lequel elle a été affectée et, d'autre part, dès lors que la commune de Fontenay-sous-Bois avait pris cette décision avant même de saisir la commission administrative paritaire ;
- il constitue une sanction disciplinaire déguisée ;
- les arrêtés portant changement d'affectation, fin d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire et attribution d'un nouveau régime indemnitaire sont entachés d'une erreur d'appréciation ;
- la situation de harcèlement moral qu'elle a subie lui ouvre droit au bénéfice de la protection fonctionnelle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2024, la commune de Fontenay-sous-Bois, représentée par Me Abbal, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 21 mars 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 22 avril 2024.
Un mémoire, enregistré le 19 mai 2025, a été présenté pour Mme A... par Me Maujeul, postérieurement à la clôture d'instruction et n'a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ;
- le décret n° 93-863 du 18 juin 1993 ;
- le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ;
- le décret n° 2010-1139 du 29 septembre 2010 ;
- le décret n° 2014-923 du 18 août 2014 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lorin,
- les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public,
- et les observations de Me Hubert-Hugoud, substituant Me Abbal, représentant la commune de Fontenay-sous-Bois.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... A..., agent non titulaire, a été recrutée par un arrêté du 3 septembre 2014 par la commune de Fontenay-sous-Bois en qualité de puéricultrice, pour exercer les fonctions de directrice de crèche. Par un arrêté du 3 mai 2017, elle a été titularisée dans le cadre d'emplois de puéricultrice territoriale de classe normale. Le 11 janvier 2019, Mme A... a été informée par courrier de la saisine de la commission administrative paritaire (CAP), en vue de sa mutation sur un poste de puéricultrice au sein de la protection maternelle et infantile (PMI). Par arrêté du 31 janvier 2019, elle a été affectée sur un poste d'infirmière au sein de la PMI à compter du 8 février 2019. Par deux arrêtés du 27 février 2019, le maire a mis fin au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) dont Mme A... bénéficiait et a fixé un nouveau régime indemnitaire. Mme A... a contesté ces arrêtés devant le tribunal administratif de Melun. Par une ordonnance n° 1902985 du 23 décembre 2020, le président du tribunal administratif de Melun a prononcé un non-lieu à statuer à la suite du retrait de ces arrêtés par le maire de Fontenay-sous-Bois par trois nouveaux arrêtés du 21 mai 2019. Par ces arrêtés, le maire de la commune a également décidé de son affectation au sein de la PMI sur un poste d'infirmière puéricultrice, supprimé l'attribution de la NBI qui lui était versée et fixé son nouveau régime indemnitaire. En parallèle, le 13 mars 2019, Mme A... a sollicité l'octroi de la protection fonctionnelle auprès de la commune de Fontenay-sous-Bois en raison du harcèlement moral dont elle estime être victime. La commune ayant gardé le silence sur cette demande, une décision implicite de rejet est née sur cette demande. Mme A... relève régulièrement appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces décisions.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen tiré du défaut de publication du poste sur lequel Mme A... a été affectée au point 6 du jugement en énonçant que la vacance d'emploi d'infirmière puéricultrice avait été transmise par la commune de Fontenay-sous-Bois au centre interdépartemental de gestion de la petite couronne de la région d'Ile-de-France en vue d'en assurer la publicité. Par ailleurs, si Mme A... critique la teneur de la réponse apportée à ce moyen, une telle contestation relève du bien-fondé du jugement et non de sa régularité.Enfin, il ressort des pièces du dossier que les premiers juges, qui ne sont pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont répondu, de manière suffisamment précise et complète à l'ensemble des moyens soulevés par la requérante.
3. En deuxième lieu, il ressort de l'examen de la copie de la minute du jugement attaqué transmise à la Cour sur sa demande que le jugement contesté a été signé par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit donc être écarté.
4. En dernier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, les moyens tirés de ce que les premiers juges ont entaché le jugement contesté d'erreurs de droit, d'erreurs d'appréciation et de dénaturation des pièces des dossiers, qui ne sont pas susceptibles d'être utilement soulevés devant le juge d'appel mais seulement devant le juge de cassation, doivent être écartés comme étant inopérants.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :
5. En premier lieu, aux termes de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa version applicable au présent litige, désormais codifiés à l'article L. 313-4 du code de la fonction publique : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade (...) ". Si ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale pour pourvoir un emploi vacant à l'accomplissement de cette mesure de publicité, elles ne s'appliquent toutefois pas à cette collectivité dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service. En tout état de cause, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, il ressort des pièces du dossier que la commune de Fontenay-sous-Bois a bien informé le Centre interdépartemental de gestion de la petite couronne d'Île-de-France de la vacance du poste d'infirmière puéricultrice afin qu'il en assure la publicité.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 alors en vigueur : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement ; seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l'avis des commissions administratives paritaires (...) ".
7. Mme A... soutient que la commune de Fontenay-sous-Bois a pris la décision de procéder à son changement d'affectation avant même que la CAP n'ait rendu son avis le 20 février 2019. Toutefois, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le compte-rendu de réunion des directrices de crèches du 28 novembre 2018 aux termes duquel la directrice du service de la petite enfance évoque son affectation prochaine en tant qu'infirmière au centre de PMI après avis de la CAP, sans indiquer d'échéance précise, ou le courrier du directeur général des services de la commune en date du 3 janvier 2019 formulant le souhait d'affecter Mme A... au centre de PMI ne permettent pas de révéler que la commune de Fontenay-sous-Bois avait pris la décision attaquée avant que la CAP n'ait rendu son avis. Il ne ressort pas davantage de la chronologie des faits énoncés par l'intéressée dans les observations qu'elle a adressées aux membres de la CAP que la décision de changement d'affectation avait été prise antérieurement à son édiction le 21 mai 2019, quand bien même le projet de cette affectation était effectivement envisagé et soumis pour ce motif aux membres de la commission. Par suite, ce moyen doit être écarté.
8. En troisième lieu, une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.
9. Mme A... soutient que l'arrêté portant changement d'affectation constitue une sanction disciplinaire déguisée dès lors, d'une part, qu'il entraîne une dégradation de sa situation professionnelle, a des conséquences sur sa rémunération et, d'autre part, modifie ses attributions, en la privant de ses fonctions managériales et en la nommant sur un emploi pour lequel elle n'a aucune réelle qualification. Si elle fait valoir que la commune a manifesté la volonté de la sanctionner pour des manquements qui n'étaient pas caractérisés en lui adressant des reproches incessants et des consignes contradictoires, alors même qu'elle exerçait ses fonctions de directrice de crèche dans un contexte très dégradé démontrant une défaillance de la commune dans l'organisation du service de la petite enfance, elle ne l'établit pas par le seul témoignage d'une ancienne collègue. De même, les circonstances qu'elle a fait l'objet en 2017 d'une suspension de fonctions d'une durée de trois jours, et que le service a pu indiquer envisager un renouvellement de cette sanction, ne peuvent être regardées comme démontrant une intention de la sanctionner à raison des faits retenues à l'appui de la décision attaquée. En outre, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier, notamment de la fiche de poste d'infirmière puéricultrice en PMI produite à l'instance, que le changement d'affectation de Mme A... porterait atteinte aux droits et prérogatives qu'elle tient de son statut particulier de puéricultrice territoriale dès lors que les missions qui y sont décrites relèvent de celles susceptibles d'être exercées par les agents appartenant à son cadre d'emploi, tel que défini à l'article 2 du décret n° 2014-923 du 18 août 2014 visé ci-dessus, et qu'elle n'établit aucunement qu'elles ne correspondraient pas à ses qualifications. Contrairement à ce qu'elle soutient, si le courrier de saisine de la CAP daté du 3 janvier 2019 fait ressortir des difficultés récurrentes et persistantes de Mme A... dans l'accomplissement de ses fonctions de directrice de crèche qui se sont manifestées dans ses relations professionnelles, dans les modalités de gestion et d'organisation de ce service et dans le respect des consignes données, il ne révèle aucune intention de sanctionner un comportement fautif. En revanche, il ressort de ce courrier que ce changement d'affectation a été décidé dans l'intérêt du service compte tenu de sa manière de servir, afin de mettre un terme à une situation très dégradée générant un climat de tension et des dysfonctionnements importants. S'il est constant que Mme A... a perdu les fonctions de responsabilités qu'elle détenait, le maire de la commune de Fontenay-sous-Bois a pu estimer que son affectation sur un poste au sein de la PMI, correspondant davantage à ses aptitudes, était justifiée dans l'intérêt du service compte tenu des difficultés relevées dans sa manière de service sur un poste de directrice de crèche. Enfin, la suppression de la nouvelle bonification indiciaire résulte de la seule circonstance qu'elle ne remplissait plus les conditions prévues par les décrets n° 93-863 du 18 juin 1993 et n° 2006-779 du 3 juillet 2006, faute d'exercer des fonctions lui ouvrant doit au bénéfice de la NBI telle que prévue par ces décrets, un nouveau régime indemnitaire lui ayant par ailleurs été attribué. Par suite, il ne ressort pas de l'ensemble de ces circonstances, que le changement d'affectation de Mme A... aurait été décidé pour des considérations étrangères à l'intérêt du service et serait constitutif d'une sanction disciplinaire déguisée.
10. En quatrième lieu, si Mme A... soutient que les arrêtés attaqués seraient entachés d'une erreur d'appréciation, elle n'invoque aucun argument distinct de ceux énoncés au point précédent tenant aux conditions d'exercice de ses fonctions de directrice de crèche révélant une défaillance de la commune dans l'organisation du service de la petite enfance et le caractère disciplinaire de la décision portant changement d'affectation prise par le maire de la commune de Fontenay-sous-Bois. Ainsi qu'il a été énoncé, faute d'établir que cette décision serait constitutive d'une sanction disciplinaire déguisée, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation de ce changement d'affectation et des décisions portant sur son régime indemnitaire prises consécutivement, doit être écarté.
11. En dernier lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 visée ci-dessus : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (...) ". Aux termes de l'article 11 de la même loi : " I. A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. (...) IV. La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (...) ".
12. D'une part, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. D'autre part, pour être qualifiés de harcèlement moral, les agissements en cause doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral.
13. Pour établir l'existence d'une situation de harcèlement moral dont elle estime avoir été victime, Mme A... retient que la commune a, par un arrêté du 8 novembre 2016, prorogé d'une année sa période de stage, en dépit d'un avis défavorable de la CAP, alors même que sa titularisation est intervenue le 3 mai 2017, soit avant même la fin de cette prorogation. Elle invoque également une procédure disciplinaire irrégulièrement conduite au mois de novembre 2017 et la sévérité excessive de la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois jours, prononcée à son encontre au regard des faits reprochés. Elle indique avoir été contrainte de faire face à des consignes contradictoires qui ont été à l'origine de griefs formulés à son encontre par sa hiérarchie, à un dénigrement de son travail, y compris publiquement, par la responsable du service de la petite enfance ainsi qu'à des mesures vexatoires notamment par des refus répétés de ses demandes de congés et dénonce l'absence de soutien de sa hiérarchie. Mme A... fait état des conditions dans lesquelles son changement d'affectation est intervenu, la procédure suivie, le retrait de ses fonctions de directrice de crèche et de ses attributions d'encadrement constitutive d'une rétrogradation, la perte de rémunération en résultant, ainsi que l'absence de formation préalable à sa nouvelle prise de poste au sein de la PMI sur des fonctions ne correspondant pas à sa spécialisation. Elle soutient ainsi que la dégradation de ses conditions de travail ont porté atteinte durablement à son état de santé, comme en atteste l'arrêt de travail qui lui a été prescrit entre les mois de novembre 2018 et juin 2019 et sa reprise d'activité à
mi-temps thérapeutique, sans que la collectivité ne prenne de mesures pour y remédier et dénonce la lenteur avec laquelle la commune a traité ses demandes d'imputabilité au service d'accident et de maladie en 2019 et 2020.
14. Toutefois, les circonstances relatives, d'une part, à la prorogation de sa période de stage fondée sur la manière de servir de Mme A... et dont il n'est pas établi qu'elle n'aurait pas été justifiée ou, d'autre part, à sa titularisation intervenue avant la fin de cette période probatoire qui lui est favorable, ne sauraient laisser présumer l'existence de faits constitutifs d'une situation de harcèlement. Ces faits de harcèlement ne peuvent non plus se déduire de la procédure disciplinaire engagée à son encontre en 2017 à raison du non-respect répété des procédures et de l'usage de propos diffamatoires ou du caractère prétendument disproportionné de la sanction prononcée qui n'est pas démontré et dont la légalité n'a pas été contestée. Ainsi, ces différentes décisions sont justifiées par des considérations étrangères à tout harcèlement et relèvent de mesures prises dans l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Aucune des pièces produites au dossier ne permet de retenir que des consignes contradictoires lui auraient été adressées, qu'elle aurait fait l'objet de mesures vexatoires, de griefs injustifiés, de dénigrements de son travail, ou de discrimination dans les décisions lui refusant la prise de congés en dehors de toute nécessité de service. A ce titre les éléments factuels mis en avant par Mme A... s'inscrivent dans le cadre du fonctionnement, certes contraint et difficile du service de la petite enfance, mais ne peuvent, à eux seuls, et au regard également de l'absence de remise en question de la requérante en dépit des remarques provenant tant de sa hiérarchie que de ses collègues, faire présumer des agissements de harcèlement moral à son égard. Il résulte en effet des pièces produites à l'instance que Mme A... entretenait des relations conflictuelles tant avec sa hiérarchie, qu'avec ses collègues comme en atteste notamment un rapport du 26 novembre 2018, que son refus répété de se conformer aux procédures mises en place ou aux consignes de ses supérieurs en dépit de rappels à l'ordre répétés qui ressortent de différents rapports ou échanges de courriels, comme ses difficultés à travailler en coopération avec ses collègues qui ont été décrites notamment dans une lettre collective du 16 avril 2018, ont été à l'origine de dysfonctionnements persistants du service de la petite enfance et ne sont pas sérieusement contredits par les deux témoignages de collègues évoquant une atmosphère délétère et un manque de cohésion d'équipe. Cette situation de harcèlement ne saurait davantage être caractérisée par son changement d'affectation décidé le 21 mai 2019 dans le seul intérêt du service pour les motifs énoncés au point 9 en raison des difficultés persistantes rencontrées par la requérante dans l'exercice de ses fonctions, sans que cette décision puisse être regardée comme excédant les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Ainsi qu'il a été précédemment énoncé, la nouvelle affectation de Mme A... a été décidée sur un emploi correspondant à son grade et, ainsi qu'elle l'indique elle-même, a été précédée d'un stage de cinq jours dans une structure de planning familial du département, de sorte qu'aucun des faits invoqués à ce titre ne fait présumer d'agissement de harcèlement moral à son égard. Enfin, aucune pièce justificative ne permet de retenir que la dégradation de son état de santé procèderait d'une situation de harcèlement moral, que la commune aurait manqué à son obligation en matière de sécurité au travail ou encore que le délai au terme duquel la commune a traité ses demandes de reconnaissance d'imputabilité au service de ses arrêts de travail devrait être regardé comme anormalement long et constitutif à ce titre d'une situation de harcèlement.
15. Par suite, les faits allégués par Mme A..., pris isolément ou dans leur ensemble, ne permettent pas de présumer l'existence de la situation de harcèlement qu'elle dénonce. Par suite, en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, le maire de Fontenay-sous-Bois, n'a pas porté sur sa situation une appréciation erronée, ni davantage méconnu les dispositions précitées des articles 6 quinquies et 11 de la loi du 13 juillet 1983.
16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Fontenay-Sous-Bois, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme A... de la somme qu'elle demande au titre des frais qu'elle a exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A... le versement d'une somme demandée au même titre par la commune de Fontenay-sous-Bois.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : La demande présentée par la commune de Fontenay-sous-Bois au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Fontenay-sous-Bois.
Délibéré après l'audience du 30 mai 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Carrère, président,
- M. Lemaire, président assesseur,
- Mme Lorin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 13 juin 2025.
La rapporteure,
C. LORIN
Le président,
S. CARRERE
La greffière,
C. DABERT
La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23PA03383
