Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 18 décembre 2020 par laquelle la maire de Paris a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle.
Par un jugement no 2103081 du 6 avril 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 2 juin 2023, Mme B..., représentée par Me Burguburu, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler la décision du 18 décembre 2020 par laquelle la maire de Paris a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ;
3°) d'enjoindre à la Ville de Paris, à titre principal, de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation ;
4°) de mettre à la charge de la Ville de Paris la somme de 5 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- la décision attaquée méconnaît les principes du contradictoire et du droit de l'agent à obtenir la communication de son dossier, garantis par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 et l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- elle méconnaît la présomption d'innocence, qui est un principe à valeur constitutionnelle et un principe fondamental du droit au procès équitable garanti par les dispositions de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article préliminaire du code de procédure pénale ;
- le refus opposé à sa demande de protection fonctionnelle est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors, d'une part, que la situation constatée au sein du service ne relève pas d'une faute personnelle détachable du service et, d'autre part, que les faits de détournement de fonds publics, pour lesquels elle a également fait l'objet d'une information judiciaire, ne sont pas établis.
Par un mémoire en défense enregistré le 6 janvier 2025, la Ville de Paris, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 8 janvier 2025, la clôture d'instruction a été prononcée au 7 février 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le code de procédure pénale ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi du 22 avril 1905 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 3 avril 2025 :
- le rapport de Mme Milon,
- les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Moreau, représentant Mme B..., et celles de Me Goulard, représentant la Ville de Paris.
Une note en délibérée, présentée pour la Ville de Paris par Me Falala, a été enregistrée le 18 avril 2025.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B..., conservatrice générale du patrimoine à la Ville de Paris, a occupé les fonctions de responsable de l'atelier de restauration et de conservation des photographies jusqu'au mois de septembre 2018, au cours duquel elle a été admise à faire valoir ses droits à la retraite. Par décision du 18 décembre 2020, la maire de Paris a refusé d'accorder à Mme B... le bénéfice de la protection fonctionnelle que celle-ci a sollicité le 1er décembre 2020, dans le cadre d'une procédure pénale ouverte à son encontre. Mme B... fait appel du jugement du tribunal administratif de Paris du 6 avril 2023 rejetant sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il n'appartient pas au tribunal de répondre à l'ensemble des arguments soulevés par un requérant, à l'appui d'un moyen. Ainsi, le jugement attaqué, en ce qu'il ne répond pas à l'ensemble des arguments développés par la requérante au soutien du moyen tiré de l'erreur d'appréciation entachant la décision contestée, notamment à celui tiré de la prétendue partialité des auteurs du rapport de l'inspection générale sur lequel s'est appuyée l'autorité décisionnaire, ne peut donc être regardé comme insuffisamment motivé. Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal a suffisamment motivé les raisons qui l'ont conduit à écarter certains témoignages produits par Mme B... et ne souffre donc, à cet égard, d'aucune insuffisance de motivation.
Sur la légalité de la décision refusant l'octroi de la protection fonctionnelle :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".
4. Ainsi que l'a jugé le tribunal, les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables dans le cas où il est statué, comme en l'espèce, sur une demande. Mme B... n'est donc pas fondée à soutenir que la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est irrégulière faute d'avoir été précédée de la procédure contradictoire prévue par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". Par ailleurs, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, applicable au présent litige : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté ".
6. La décision attaquée, qui refuse à un agent public le bénéfice de la protection fonctionnelle, ne constitue pas une décision prise en considération de la personne, au sens des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905. Le moyen tiré de l'irrégularité entachant cette décision, en l'absence de communication préalable du dossier à l'intéressée, doit donc être écarté.
7. En troisième lieu, aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union. / 2. Ce droit comporte notamment : a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; b) le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires ; c) l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions. (...) ".
8. Les garanties fixées par la charte des droits fondamentaux s'appliquent lorsque les dispositions contestées mettent en œuvre le droit de l'Union. Le bénéfice de la protection fonctionnelle ouvert aux fonctionnaires, sous certaines conditions, n'étant pas régi par le droit de l'Union, le moyen tiré du non-respect de ces garanties est inopérant.
9. En quatrième lieu, Mme B... reproche à la décision attaquée d'affirmer qu'elle a " tenu des propos et adopté des comportements ayant entrainé une dégradation des conditions de travail ainsi que de l'état de santé physique et mentale de l'équipe des agents " de l'atelier de restauration et de conservation des photographies, et qu'elle a " détourné du matériel de la Ville de Paris et du temps de travail des agents à des fins privées ", alors qu'à la date à laquelle a été prise la décision, les faits en cause faisaient l'objet d'une information judiciaire en cours et n'avaient donné lieu à aucune décision pénale, ni même à une décision de renvoi devant le tribunal correctionnel. Toutefois, contrairement à que soutient Mme B..., l'administration pouvait statuer sur sa demande de protection fonctionnelle sans attendre l'issue des poursuites pénales engagées à son encontre, et même avant qu'intervienne la décision de renvoi devant le tribunal correctionnel, au vu des éléments dont elle disposait à la date de sa décision, notamment ceux relevés dans le rapport de l'inspection générale sur le fondement desquels la Ville de Paris a saisi le Procureur de la République. Dans ces conditions, et quand bien même la matérialité des faits n'avait pas été alors établie par le juge pénal, la Ville de Paris n'a pas méconnu le principe de la présomption d'innocence tel qu'énoncé notamment à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les dispositions de l'article préliminaire du code de procédure pénale ne pouvant, quant à elles, être utilement invoquées.
10. En cinquième lieu, aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " (...) III. - Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. / (...). La collectivité publique est également tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale. (...) ".
11. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. Ce principe général du droit réaffirmé par la loi, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires par l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, et par les articles L. 2123-34, L. 2123-35, L. 3123-28, L. 3123-29, L. 4135-28 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales, s'agissant des exécutifs des collectivités territoriales, s'applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d'accès à leurs fonctions.
12. Présentent le caractère d'une faute personnelle détachable des fonctions des faits qui révèlent des préoccupations d'ordre privé, qui procèdent d'un comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l'intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé au maire qui en fait la demande.
13. Il ressort des motifs de la décision attaquée que, pour refuser à Mme B... le bénéfice de la protection fonctionnelle, dans le cadre de la procédure pénale engagée à son encontre pour des faits de détournement de fonds publics et de harcèlement moral commis à l'encontre d'agents placés sous sa responsabilité, la maire de Paris a estimé, au vu du rapport de l'enquête interne menée par l'inspection générale de la Ville de Paris et remis au cours du mois d'avril 2018, que Mme B... a commis les faits qui lui sont reprochés et que ceux-ci, eu égard à leur particulière gravité, sont constitutifs d'une faute personnelle détachable du service, faisant obstacle à l'octroi de la protection demandée. Mme B... conteste cette appréciation.
14. D'une part, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (...) Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus ".
15. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des nombreux témoignages recueillis par les inspecteurs généraux de la Ville de Paris au cours de l'enquête diligentée au début de l'année 2018 à la demande de la maire suite à des signalements concernant la détérioration des conditions de travail au sein de l'atelier de restauration et de conservation des photographies de la ville, que plusieurs agents affectés au sein de ce service, ou l'ayant été, pendant des périodes plus ou moins longues, occupant des postes différents, soit d'assistance, soit de restauration, ont décrit une attitude " dédaigneuse et méprisante " de la part de Mme B..., qui dirigeait alors ce service depuis sa création en 1983, ainsi que des propos inadaptés tenus par cette dernière, propos qu'elle a d'ailleurs elle-même qualifiés comme ayant été parfois " durs ". Il ressort en outre de ces témoignages que Mme B... a pu adresser à ses agents des instructions contradictoires, notamment concernant leur autonomie dans l'envoi, en son nom, de courriers électroniques, provoquant des inquiétudes quant aux attentes de leur responsable hiérarchique. Plusieurs témoignages produits par Mme B... évoquent une femme " exigeante ", dans un contexte d'activité décrit comme " intense ". Il ressort également de ces témoignages que l'attitude adoptée par Mme B... et les propos tenus par celle-ci, qui a d'ailleurs reconnu des difficultés de communication auprès de ses agents, ont été à l'origine d'angoisses et d'un malaise pour plusieurs agents du service, certains d'entre eux, en situation de vulnérabilité, décrivant même un sentiment d'emprise et de peur à son égard, en raison notamment d'une forme de " pression " que celle-ci faisait peser sur les agents en attente d'une décision de renouvellement de leur contrat de travail à durée déterminée. Il ressort du rapport de l'enquête menée entre 2016 et 2017 par le médecin de prévention de la Ville de Paris, qui est intervenu suite à des signalements effectués dans le cadre de risques psycho-sociaux, que les agents de l'atelier ont fait état d'une dégradation de leur état de santé physique et mentale, marquée notamment par des troubles du sommeil, des sensations de stress et de peur ainsi que des troubles anxieux. Il ressort certes des témoignages recueillis, notamment de ceux produits par Mme B..., dont au demeurant certains seulement sont accompagnés de pièces d'identité permettant d'en identifier l'auteur, que les agents affectés dans son service, pour beaucoup recrutés sous contrat à durée déterminée, souffraient de la discordance entre leur emploi de recrutement et les fonctions qu'ils exerçaient effectivement, situation non imputable à Mme B..., et que la frustration en découlant a pu contribuer ainsi à l'ambiance délétère décrite par les agents de l'atelier, laquelle ne peut donc être imputée, de façon exclusive, à l'attitude inappropriée adoptée par Mme B.... Toutefois, les éléments de fait transmis à la Ville de Paris, tenant notamment à une attitude de mépris à l'égard de certains agents, et au " chantage " opéré lors des renouvellements de contrat étaient, au regard de la position hiérarchique occupée par l'intéressée, susceptibles de faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral commise par Mme B... à l'égard de certains de ses agents. Par ailleurs, en dépit du fait qu'ainsi que le relève le rapport d'inspection, Mme B... n'a pas bénéficié, dès les premiers signalements, de l'intervention de sa hiérarchie pour mettre en place des solutions visant à mettre fin aux méthodes d'encadrement inappropriées dont elle faisait usage, ses agissements ne peuvent être regardés comme justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Par suite, la Ville de Paris a pu, sans erreur d'appréciation, estimer que les faits de harcèlement moral reprochés à Mme B... dans le cadre de la procédure pénale ouverte à son encontre constituent une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions ne lui ouvrant pas droit au bénéfice de la protection fonctionnelle.
16. D'autre part, Mme B... conteste avoir commis les faits de détournement de fonds publics pour lesquels elle a également fait l'objet d'une information judiciaire. Il ressort des témoignages collectés lors de l'inspection diligentée au début de l'année 2018 que Mme B... a utilisé, à des fins personnelles, certains moyens matériels mis à sa disposition par la Ville de Paris au sein de l'atelier qu'elle dirigeait, notamment le laboratoire de photographie, ainsi que le scanner et le photocopieur. Il en ressort également qu'elle a confié à certains agents, sur leur temps de travail, notamment au photographe, et à plusieurs reprises, des tâches ne relevant pas de leurs missions, comme, par exemple, la numérisation de photos de famille, la réalisation de tirages de photos personnelles et d'autres activités, notamment au profit de ses enfants. Mme B... ne justifie aucunement que les missions ainsi confiées à ses agents auraient relevé du " statut des conservateurs du patrimoine ", ainsi qu'elle l'allègue, ou auraient alimenté un travail et des recherches professionnelles contribuant au rayonnement de l'atelier. Elle fait valoir que les missions de reproduction en vue de l'élaboration d'un glossaire visuel des procédés photographiques " des origines à nos jours " et d'identification des procédés à l'aide de protocoles spécifiques à mettre au point figurent sur la fiche de poste du photographe du service. Toutefois, il n'est pas établi que les tâches de numérisation confiées au photographe, correspondant, d'après lui, à des " centaines de diapositives personnelles " du mari et des enfants de Mme B..., auraient relevé de l'une ou l'autre des missions indiquées dans sa fiche de poste. L'appelante n'établit pas davantage que la numérisation de ces photos de famille aurait été effectuée dans un but pédagogique, pour les enseignements qu'elle a dispensés, ou encore pour les séminaires et colloques auxquels elle a participé, ni, par suite, que cette mission aurait ainsi contribué au rayonnement de l'atelier. Enfin, Mme B... ne conteste pas avoir régulièrement utilisé à des fins personnelles le photocopieur de l'atelier, en confiant en outre parfois la tâche de photocopie à son assistante. Par suite, la Ville de Paris a pu, sans erreur d'appréciation, estimer que les détournements de fonds publics reprochés à Mme B... dans le cadre de la procédure pénale ouverte à son encontre constituent une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions ne lui ouvrant pas droit au bénéfice de la protection fonctionnelle.
17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Sur les frais non compris dans les dépens :
18. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Ville de Paris, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme B... la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D'autre part, il y a lieu de mettre à la charge de Mme B... la somme de 1 500 euros demandée, sur le même fondement, par la Ville de Paris.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Mme B... versera à la Ville de Paris la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la Ville de Paris.
Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Barthez, président de chambre,
- Mme Milon, présidente assesseure,
- M. Dubois, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 avril 2025.
La rapporteure,
A. MILONLe président,
A. BARTHEZ
La greffière,
C. DABERT
La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23PA02441
