Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La confédération nationale des travailleurs solidarité ouvrière (CNT-SO) a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 34 300,75 euros au titre de son préjudice matériel résultant pour elle de la méconnaissance du principe d'égalité dans l'attribution de subventions et de 20 000 euros au titre de son préjudice moral.
Par un jugement n° 2119678/3-3 du 24 octobre 2023, le tribunal administratif de Paris a condamné l'Etat à lui verser la somme de 1 000 euros en réparation de son préjudice moral, a mis à la charge de celui-ci la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.
Procédure devant la cour :
I- Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 décembre 2023 et 24 octobre 2024, sous le n° 23PA05009, la CNT-SO, représentée par Me Testard, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de joindre les instances n° 23PA05009 et n° 23PA05358 ;
2°) de rejeter l'intervention de la Confédération française et démocratique du travail (CFDT) ;
3°) de rejeter l'appel du ministre en charge du travail ;
4°) d'annuler l'article 3 du jugement du 24 octobre 2023 par lequel le tribunal administratif de Paris, après avoir condamné l'Etat à lui verser la somme de 1000 euros, a rejeté le surplus de sa demande ;
5°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 34 300,75 euros au titre de son préjudice matériel et de 20 000 euros au titre de son préjudice moral ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'appel du ministre contre le jugement du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris, enregistré sous le n° 23PA05358, est tardif ;
- l'intervention volontaire de la CFDT est irrecevable ;
- le ministre ne pouvait pas, sans méconnaître le principe d'égalité, attribuer aux différentes organisations syndicales une subvention destinée à favoriser la participation des électeurs au scrutin concernant les entreprises de moins de onze salariés, prévu à l'article L. 2122-10-1 du code du travail, en se fondant, notamment, sur leur représentativité ;
- en tout état de cause, à supposer qu'il ait pu prendre en compte ce critère, il ne pouvait pas, comme l'a fait, se fonder sur les résultats de la première élection qui a eu lieu en 2012, sans tenir compte des évolutions ultérieures ;
- au regard des deux autres critères de répartition retenus par le ministre, à savoir le champ d'intervention de l'organisation syndicale concernée et la proportionnalité entre son budget et le montant de la subvention, le choix qui a été fait de lui attribuer une subvention de 26 000 euros seulement, contre 512 000 euros aux organisations syndicales CGT, CFDT, CFE-CGC, CFTC, UNSA et Solidarités, est entaché d'illégalité ;
- elle est fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui rembourser la somme de 34 300,75 euros au titre de son préjudice matériel et la somme de 20 000 euros au titre de son préjudice moral.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2024, la ministre du travail et de l'emploi doit être regardée comme concluant au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris et au rejet de la demande présentée par la CNT-SO devant le tribunal.
Elle soutient que :
- à titre principal, le principe d'égalité n'a pas été méconnu et aucune faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat n'a été commise ;
- à titre subsidiaire, il n'y a pas de lien direct et certain entre la faute alléguée et le préjudice matériel dont la CNT-SO demande la réparation, et le préjudice moral n'est pas suffisamment caractérisé.
Par une intervention, enregistrée le 5 septembre 2024, la CFDT demande à la cour de rejeter la requête de la CNT-SO et de faire droit aux conclusions d'appel incident de la ministre du travail et de l'emploi.
Elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre se serait estimé lié par les seuls résultats obtenus aux élections de 2012, et il n'est en tout état de cause pas établi que le poids national de la CNT-SO aurait été modifié depuis cette date ;
- le critère de l'audience est bien conforme à l'objet de la mesure, cette audience conditionnant la capacité à mobiliser les salariés des très petites entreprises afin qu'ils participent aux élections.
II- Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif, enregistrés les 26 décembre 2023 et 10 janvier 2024, sous le n° 23PA05358, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion demande à la cour d'annuler le jugement du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris et de rejeter la demande présentée par la CNT-SO devant le tribunal.
Il soutient que :
- à titre principal, le principe d'égalité n'a pas été méconnu et aucune faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat n'a été commise ;
- à titre subsidiaire, il n'y a pas de lien direct et certain entre la faute alléguée et le préjudice matériel dont la CNT-SO demande la réparation, et le préjudice moral n'est pas suffisamment caractérisé.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 avril et 24 octobre 2024, la CNT-SO conclut au rejet de la requête et de l'intervention volontaire de la CFDT, et, par la voie de l'appel incident, demande à la cour d'annuler le jugement du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande et de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 34 300,75 euros au titre de son préjudice matériel et de 20 000 euros au titre de son préjudice moral. Elle demande également que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'appel du ministre contre le jugement du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris est tardif ;
- l'intervention volontaire de la CFDT est irrecevable ;
- le ministre ne pouvait pas, sans méconnaître le principe d'égalité, attribuer aux différentes organisations syndicales une subvention destinée à favoriser la participation des électeurs au scrutin concernant les entreprises de moins de onze salariés, prévu à l'article L. 2122-10-1 du code du travail, en se fondant, notamment, sur leur représentativité ;
- en tout état de cause, à supposer qu'il ait pu prendre en compte ce critère, il ne pouvait pas, comme il l'a fait, se fonder sur les résultats de la première élection qui a eu lieu en 2012, sans tenir compte des évolutions ultérieures ;
- au regard des deux autres critères de répartition retenus par le ministre, à savoir le champ d'intervention de l'organisation syndicale concernée et la proportionnalité entre son budget et le montant de la subvention, le choix qui a été fait de lui attribuer une subvention de 26 000 euros seulement, contre 512 000 euros aux organisations syndicales CGT, CFDT, CFE-CGC, CFTC, UNSA et Solidarités, est entaché d'illégalité ;
- elle est fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui rembourser la somme de 34 300,75 euros au titre de son préjudice matériel et la somme de 20 000 euros au titre de son préjudice moral.
Par une intervention, enregistrée le 5 septembre 2024, la Confédération française et démocratique du travail (CFDT) demande que la cour fasse droit aux conclusions de la requête du ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.
Elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre se serait estimé lié par les seuls résultats obtenus aux élections de 2012, et il n'est en tout état de cause pas établi que le poids national de la CNT-SO aurait été modifié depuis cette date ;
- le critère de l'audience est bien conforme à l'objet de la mesure, cette audience conditionnant la capacité à mobiliser les salariés des très petites entreprises afin qu'ils participent aux élections.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code du travail ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Vrignon-Villalba,
- les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique,
- et les observations de Me Courteille pour la CNT-SO et de M. A... pour la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Considérant ce qui suit :
1. Dans le cadre du scrutin, prévu à l'article L. 2122-10-1 du code du travail, destiné à mesurer l'audience des organisations syndicales auprès des salariés des entreprises de moins de onze salariés, à l'exception de ceux relevant des branches mentionnées à l'article L. 2122-6, qui s'est tenu entre le 22 mars et le 4 avril 2021, l'Etat a accordé une subvention aux organisations syndicales candidates pour les dépenses d'information du public, dans le but, notamment, de favoriser la participation des électeurs. La confédération nationale des travailleurs solidarité ouvrière (CNT-SO) a ainsi obtenu une subvention d'un montant de 26 000 euros. Après avoir saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris, la CNT-SO a obtenu des précisions sur la façon dont les subventions ont été attribuées aux autres organisation syndicales, dont il ressort que la CGT, la CFDT, la CGT-FO, la CFTC, la CFE-CGC, l'UNSA et Solidaires ont reçu, chacune, 512 000 euros, les autres organisation syndicales candidates au niveau national interprofessionnel, dont la CNT-SO, ayant reçu, chacune, 26 000 euros et les organisations syndicales candidates au niveau d'une branche professionnelle ou d'une région ayant reçu, chacune, 18 000 euros. Estimant que cette répartition était illégale, la CNT-SO a demandé, le 18 juin 2021, la réparation des préjudices matériel et moral en résultant qu'elle estime avoir subis. Par un jugement du 24 octobre 2023, le tribunal administratif de Paris a condamné l'Etat à verser à la CNT-SO la somme de 1 000 euros au titre de son préjudice moral et rejeté le surplus de sa demande indemnitaire. Sous le n° 23PA05009, la CNT-SO relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a que partiellement fait droit à sa demande. Sous le n° 23PA05358, le ministre en charge du travail relève appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement fait droit à la demande de la CNT-SO.
2. Les requêtes de la CNT-SO et du ministre en charge du travail sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête du ministre :
3. Aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1". Ce délai est un délai franc.
4. En l'espèce, le jugement du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris a été notifié au ministre en charge du travail le 25 octobre 2023. Il disposait d'un délai franc de deux mois pour faire appel. Sa requête, enregistrée le 26 décembre 2023, n'était donc pas tardive. Par suite, et alors au demeurant que le ministre a, dans le cadre de l'instance 23PA05009, présenté des conclusions d'appel incident tendant aux mêmes fins, la fin de non-recevoir opposée par la CNT-SO, tirée de l'irrecevabilité de la requête 23PA05358, doit être écartée.
Sur les interventions de la CFDT :
5. Eu égard à l'objet des questions soulevées par le litige, la CFDT justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir dans la présente instance. Par suite, son intervention est recevable.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
6. Aux termes de l'article L. 2122-9 du code du travail, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont représentatives au niveau national et interprofessionnel les organisations syndicales qui : / 1° Satisfont aux critères de l'article L. 2121-1 ; / 2° Sont représentatives à la fois dans des branches de l'industrie, de la construction, du commerce et des services ; / 3° Ont recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés résultant de l'addition au niveau national et interprofessionnel des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux comités sociaux et économiques, quel que soit le nombre de votants, des suffrages exprimés au scrutin concernant les entreprises de moins de onze salariés dans les conditions prévues aux articles L. 2122-10-1 et suivants ainsi que des suffrages exprimés aux élections des membres représentant les salariés aux chambres départementales d'agriculture dans les conditions prévues à l'article L. 2122-6. La mesure de l'audience s'effectue tous les quatre ans. ". Aux termes de l'article L. 2122-10-1 du même code : " En vue de mesurer l'audience des organisations syndicales auprès des salariés des entreprises de moins de onze salariés, à l'exception de ceux relevant des branches mentionnées à l'article L. 2122-6, un scrutin est organisé au niveau régional tous les quatre ans. Ce scrutin a lieu au cours d'une période fixée par décret. ".
7. La première et la deuxième édition du scrutin prévu à l'article L. 2122-10-1 du code du travail se sont tenues respectivement en 2012 et en 2016. La troisième élection, initialement prévue en décembre 2020, s'est finalement tenue en avril 2021. En 2016 et en 2021, le ministre du travail a décidé de verser à l'ensemble des organisations syndicales candidates une subvention exceptionnelle destinée, à travers le financement d'actions de campagnes, à favoriser la participation des salariés à ces élections. Le ministre indique qu'en 2021, le montant des crédits ainsi alloués s'élevait à près de 4 millions d'euros. Ainsi qu'il a été dit au point 1, la CGT, la CFDT, la CGT-FO, la CFTC, la CFE-CGC, l'UNSA et Solidaires ont reçu, chacune, 512 000 euros, les autres organisations syndicales candidates au niveau national interprofessionnel, dont la CNT-SO, ont reçu, chacune, 26 000 euros et les organisations syndicales candidates au niveau d'une branche professionnelle ou d'une région ont reçu, chacune, 18 000 euros.
8. Un ministre peut en principe définir, même implicitement, les critères d'attribution des crédits mis à sa disposition. Dans ce cadre, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'il règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier.
9. Il résulte de l'instruction que pour répartir les crédits dont il disposait entre les différentes organisations syndicales candidates, le ministre du travail a fixé trois critères pour procéder à la répartition d'une aide financière exceptionnelle aux candidats pour les dépenses d'information du public, définis comme suit : l'écart important en termes d'audience qui sépare les sept principales organisations nationales interprofessionnelles des autres organisations ; le souci de préserver une proportionnalité entre les ressources de l'organisation candidate et le montant de sa subvention, en évitant, eu égard au montant élevé de l'enveloppe à répartir, que la subvention versée par l'Etat ne constitue in fine la principale ressource financière de l'organisation candidate, ce qui est susceptible de remettre en cause son indépendance financière et, par suite, sa représentativité ; la proportionnalité des besoins de campagne au champ de la candidature, les organisations syndicales professionnelles ou régionales faisant en effet campagne auprès d'un public restreint qui justifie qu'elles perçoivent un montant inférieur aux organisations nationales et interprofessionnelles dont le public cible est plus large. La CNT-SO a fait valoir devant le tribunal que les deux premiers critères, relatif à l'audience des syndicats et à la prise en compte des ressources des syndicats, sont entachés d'illégalité.
10. Il résulte de l'instruction que les subventions versées en vue du scrutin de 2021 l'ont été en fonction de la représentativité des organisations syndicales au niveau national et interprofessionnel, appréciée conformément au 3° de l'article L. 2122-9 du code du travail, pour l'obtention de laquelle ont été additionnés les suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux comités sociaux et économiques, les suffrages exprimés au scrutin concernant les entreprises de moins de onze salariés et ceux exprimés aux élections des membres représentant les salariés aux chambres départementales d'agriculture. Contrairement à ce que soutient la CNT-SO, le critère de l'audience ainsi mesurée est pertinent pour apprécier la capacité des organisations syndicales à mobiliser les salariés des très petites entreprises pour qu'ils participent aux opérations électorales. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction, eu égard notamment aux observations qu'il a produites pour la première fois en appel, que le ministre se serait fondé sur les seules audiences mesurées en 2013, à l'issue du premier cycle d'élections, plutôt que sur celles mesurées en 2016, alors, en tout état de cause, que ces résultats sont sensiblement identiques ainsi que le ministre le relève. Notamment, la CNT-SO a ainsi recueilli 0,12 % des voix en 2016, alors que la CNT (avant scission) avait obtenu 0,24 % des voix en 2012. Si la CNT-SO fait valoir que, s'agissant des seules élections dans les très petites entreprises, il apparaîtrait plus pertinent de ne prendre en compte que les suffrages exprimés lors des précédentes élections dans les entreprises de moins de onze salariés, en 2016, ces résultats ne conduisent pas, en l'espèce, à une appréciation différente, dès lors qu'ils ne diffèrent pas sensiblement des audiences au sens du 3° de l'article L. 2122-9 du code du travail. La CNT-SO a ainsi obtenu, lors de ces mêmes élections, 1,81 % des suffrages, alors que toutes les organisations syndicales qui ont perçu une subvention de 512 000 euros ont obtenu plus de 3 %. Si la CNT-SO fait valoir que le Syndicat professionnel des assistantes maternels et assistants familiaux (SPAMAF) n'a perçu que 18 000 euros alors qu'il avait obtenu 5,52 % des voix aux élections de 2016, soit plus que la CFE-CGC et Solidaires réunis, il s'agit d'une organisation syndicale professionnelle qui ne fait campagne qu'auprès d'un public restreint, ce qui a justifié qu'elle perçoive un montant inférieur aux organisations nationales et interprofessionnelles dont le public cible est plus large, en application du troisième critère mentionné au point 9 et dont la prise en compte n'est pas contestée par la requérante. Enfin, le ministre du travail soutient sans être contesté que les ressources annuelles de la CNT-SO, hors syndicats sectoriels, étaient, en 2018, de 21 542 euros, contre 3 663 424 euros pour Solidaires qui est celle des organisations syndicales auxquelles une subvention de 512 000 euros a été versée qui a le moins de ressources annuelles.
11. Au vu de ces éléments, en prenant en compte, pour décider d'attribuer les subventions litigieuses, tant l'audience des organisations syndicales concernées pour le cycle 2017-2020 que le montant de leurs ressources propres, compte tenu de la nécessité de ne pas remettre en cause l'indépendance financière de l'organisation, le ministre du travail n'a commis ni erreur de droit, ni erreur manifeste d'appréciation, et n'a pas méconnu le principe d'égalité entre les organisations syndicales. Il n'a, par suite, pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a condamné l'Etat à verser à la CNT-SO la somme de 1 000 euros au titre de son préjudice moral, et que la CNT-SO n'est pas fondée à demander que l'Etat soit condamné à lui verser les sommes qu'elle réclame. Par voie de conséquence, les conclusions de cette dernière présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : Les interventions de la CFDT sont admises.
Article 2 : Le jugement n° 2119678/3-3 du 24 octobre 2023 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 3 : La demande présentée par la CNT-SO devant le tribunal administratif de Paris et ses conclusions d'appel sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Confédération nationale des travailleurs - Solidarité ouvrière (CNT-SO), à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles et à la Confédération nationale démocratique du travail (CFDT).
Délibéré après l'audience du 31 mars 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Menasseyre, présidente de chambre,
- Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure,
- Mme Collet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2025.
La rapporteure,
C. Vrignon-VillalbaLa présidente,
A. Menasseyre
La greffière,
N. Couty
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 23PA05009, 23PA05358
