| France, Cour administrative d'appel de PARIS, 3ème chambre, 29 novembre 2024, 24PA01995

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E... C... et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 7 août 2020 par lequel le maire du Raincy a retiré le permis de construire du

5 juillet 2018 et le permis de construire modificatif du 10 décembre 2018 délivrés pour la réalisation d'une maison individuelle à usage d'habitation sur une parcelle située 13 allée du Bel Air, ensemble la décision portant rejet implicite du recours gracieux dirigé contre cet arrêté et de mettre à la charge de la commune du Raincy une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2217554 du 18 mars 2024, le tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté du 7 août 2020 ainsi que la décision portant rejet implicite du recours gracieux dirigé contre cet arrêté, et a mis à la charge de la commune du Raincy une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés respectivement les 3 mai 2024 et

7 octobre 2024 sous le n° 24PA01995, la commune du Raincy, représentée par son maire en exercice, représentée par Me Savignat, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 18 mars 2024 du tribunal administratif de Montreuil ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. C... et Mme A... devant le tribunal administratif de Montreuil ;

3°) de mettre à la charge de M. C... et Mme A... la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a à tort jugé que la demande de M. C... et Mme A... n'était pas tardive, alors que l'arrêté du 7 août 2020 retirant leur permis de construire mentionnait les voies et délais de recours en cas de décision implicite de rejet d'un recours gracieux, et qu'en tout état de cause, le délai raisonnable dans lequel ils pouvaient saisir le tribunal devait courir à compter de leur saisine du défenseur des droits ;

- la décision de retrait litigieuse ne méconnaissait pas les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors que le permis des demandeurs avait été obtenu par fraude et qu'en application de l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration, il pouvait dès lors à tout moment être abrogé ou retiré ;

- les pièces du dossier étaient bien erronées en ce qui concerne la hauteur de la construction, et, en ne faisant pas figurer dans le dossier de demande l'indication du point le plus haut du terrain d'assiette, les pétitionnaires se sont bien livrés à une manœuvre constitutive d'une fraude.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2024, M. C... et Mme A..., représentés par Me Ferrand, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune du Raincy au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que les moyens soulevés par la commune du Raincy ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 23 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 15 octobre 2024.

II. Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 6 mai 2024 et 7 octobre 2024 sous le n° 24PA02038, la commune du Raincy, représentée par son maire en exercice, représentée par Me Savignat, demande à la cour :

1°) d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 2217554 du 18 mars 2024 du tribunal administratif de Montreuil ;

Elle soutient que :

- sa requête satisfait aux conditions posées par l'article R. 811-15 du code de justice administrative dès lors qu'elle comporte des moyens sérieux de nature à justifier l'annulation du jugement et le rejet de la demande de première instance et, par ailleurs, que le prononcé de cette suspension est nécessaire ;

- le tribunal a en effet à tort jugé que la demande de M. C... et Mme A... n'était pas tardive ;

- la décision de retrait litigieuse, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, ne méconnaissait pas les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors que le permis des demandeurs avait été obtenu par fraude et qu'en application de l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration il pouvait dès lors à tout moment être abrogé ou retiré ;

- les pétitionnaires se sont bien livrés à une manœuvre constitutive d'une fraude.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2024, M. C... et Mme A..., représentés par Me Ferrand, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune du Raincy au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que les moyens soulevés par la commune du Raincy ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 23 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 15 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Labetoulle,

- les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique,

- les observations de Me Savignat, avocat de la commune du Raincy,

- et les observations de Me Ferrand, avocate de M. C... et Mme A....

Considérant ce qui suit :

1. Après plusieurs demandes de permis de construire ayant donné lieu à des refus devenus définitifs, le maire de la commune du Raincy a, par un arrêté du 5 juillet 2018, délivré un permis de construire à M. C... et Mme A... pour la construction d'une maison individuelle à usage d'habitation sur une parcelle située 13, allée du Bel Air sur le territoire de cette commune, avant de leur délivrer également un permis de construire modificatif, le 10 décembre 2018. M. et Mme D..., voisins immédiats du terrain d'assiette du projet, qui avaient initialement formé à l'encontre de ce permis de construire un recours gracieux puis un recours contentieux, rejeté pour irrecevabilité par jugement du tribunal administratif de Montreuil du 16 avril 2019 devenu définitif, ont, par courrier du 2 juin 2020, demandé une nouvelle fois au maire de procéder au retrait des permis de construire des 5 juillet et 10 décembre 2018 en faisant valoir qu'ils auraient été obtenus par fraude. Par un arrêté du 7 août 2020, le maire a retiré ces deux permis de construire. M. C... et Mme A... ont alors formé à leur tour, le 24 septembre 2020, un recours gracieux à l'encontre de cet arrêt de retrait, puis, une décision implicite de rejet étant née du silence gardé par la commune sur le recours, ils ont saisi le tribunal administratif de Montreuil d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 août 2020, ainsi que de la décision implicite de rejet opposée à leur recours gracieux. Le tribunal ayant prononcé l'annulation sollicitée par un jugement du 18 mars 2024, la commune du Raincy relève appel dudit jugement par la requête enregistrée sous le n° 24PA01995 et, par la requête n° 24PA02038, elle demande qu'il soit sursis à son exécution.

2. Les requêtes enregistrées sous les n° 24PA01995 et 24PA02038 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu d'y statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n°24PA01995 :

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

3. Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai (...) ". Aux termes de l'article L. 110-1 du même code : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration. " Aux termes de l'article L. 112-3 du même code : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception (...) ". Aux termes de l'article R. 112-5 du même code : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / (...) Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision (...) ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation ". " Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée(....)". Aux termes de l'article

R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

4. Il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'en l'absence d'accusé de réception comportant les mentions prévues par ces dispositions, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont, en principe, pas opposables à son destinataire et, d'autre part, qu'un recours gracieux constituant une demande, ce principe s'applique aux décisions rejetant implicitement un tel recours gracieux.

5. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières, dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

6. Les règles énoncées au point 5, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. Ce principe s'applique également au rejet implicite d'un recours gracieux. La preuve de la connaissance du rejet implicite d'un recours gracieux ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation du recours. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'un refus implicite de son recours gracieux, soit que la décision prise sur ce recours a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration. S'il n'a pas été informé des voies et délais dans les conditions prévues par les textes cités au point 3, l'auteur du recours gracieux, dispose, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de cette décision.

7. Il ressort des pièces du dossier qu'après l'intervention de l'arrêté en litige du 7 août 2020, notifié le 10 août 2020, portant retrait du permis de construire accordé à M. C... le 5 juillet 2018, celui-ci a formé contre cette décision de retrait un recours gracieux le 24 septembre 2020, soit dans le délai de recours contentieux. Il en ressort également, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la commune, qu'elle n'a, à la suite du dépôt de ce recours gracieux, jamais délivré à M. C... d'accusé de réception comportant les indications prévues à l'article R. 112-5 précité du code des relations entre le public et l'administration ; dès lors, le délai de recours n'a pu courir alors même que, comme le fait valoir la collectivité requérante, l'arrêté du 7 août 2020 mentionnait les voies et délais de recours, y compris dans l'hypothèse de formation d'une décision implicite de rejet d'un éventuel recours gracieux. En conséquence, M. C... disposait, pour introduire son recours contentieux contre l'arrêté qu'il conteste, à compter du jour où il a eu connaissance de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, du délai raisonnable découlant de la règle énoncée au point 5.

8. Or, contrairement à ce que soutient la commune, il ne ressort pas du courriel de l'avocat des consorts C... du 3 juin 2021 adressé à ceux-ci, puis transféré par eux, et indiquant que " j'ai enfin un retour de l'avocat de la mairie. Toutefois je ne suis pas étonné du contenu de la lettre... " qu'ils auraient nécessairement eu connaissance du rejet de leur recours gracieux à la date de réception de ce courriel, pas plus que le lendemain lorsqu'ils ont adressé un courriel à la commune indiquant certes n'avoir " pas entamé de procédure " et avoir " dépassé le délai " mais sans aucune précision sur la décision à laquelle ils se référaient. De même, le courrier du Défenseur des droits adressé à la commune en date du 17 novembre 2021, qui ne mentionne pas le recours gracieux ni l'intervention d'une décision implicite de rejet, pas plus que la réponse apportée par la commune à ce courrier par lettre du 1er décembre suivant, même si elle mentionne la décision implicite de rejet de ce recours gracieux, ne permettent d'établir que les consorts C... auraient eu alors connaissance de l'existence d'une décision implicite de rejet alors qu'il ne résulte d'aucune pièce du dossier que cet échange leur aurait été communiqué, ni, dans cette hypothèse, à quelle date. Leur connaissance de cette décision ne peut davantage se déduire de la circonstance qu'ils ont saisi le Défenseur des droits, ce qui pouvait s'inscrire dans une tentative de conciliation. En revanche, il ressort des pièces du dossier que les consorts C... ont reçu le 7 décembre 2021 un courrier du maire en date du 6 décembre précédent, leur demandant de l'informer dans les 15 jours des mesures qu'ils envisageaient pour faire disparaitre l'illégalité, en précisant que celle-ci résultait d'une " construction sans autorisation administrative ". Ainsi, ils doivent être regardés comme ayant nécessairement eu connaissance à cette date du rejet de leur recours grâcieux. Toutefois leur requête ayant été enregistrée le 7 décembre 2022, soit dans le délai raisonnable d'un an, la commune n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal a rejeté la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande de première instance.

Sur la légalité de l'arrêté du 7 août 2020 et de la décision de rejet du recours gracieux :

9. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire (...) ".

10. Aux termes de l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ".

11. Un permis ne peut faire l'objet d'un retrait, une fois devenu définitif, qu'au vu d'éléments, dont l'administration a connaissance postérieurement à la délivrance du permis, établissant l'existence d'une fraude à la date où il a été délivré. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré, à l'occasion du dépôt de sa demande, à des manœuvres destinées à tromper l'administration.

12. Pour retenir l'existence d'une fraude justifiant le retrait de l'arrêté de permis de construire devenu définitif accordé aux consorts C..., le maire, dans son arrêté du 7 août 2020, s'est notamment fondé sur les constats d'une étude réalisée par le cabinet Geo-Infra le 22 mai 2020, à la demande de M. D..., voisin du terrain d'assiette du projet, qui a été menée sans que ce cabinet accède à ce terrain et en dehors de toute procédure contradictoire. Or si cette étude retient notamment que les altitudes NGF figurant sur les plans du dossier de demande de permis de construire initial du 21 avril 2018 seraient erronés, que la hauteur au faîtage de la construction serait en réalité de 10,69 mètres, que le niveau de terrain naturel serait en réalité plus bas que celui représenté sur les plans réalisés, il ressort de ses termes mêmes qu'elle a été réalisée sans accéder au terrain des requérants, et que les mesures ont été effectuées à partir du trottoir, alors que le niveau du terrain naturel et la hauteur d'une construction doivent se mesurer sur le terrain d'assiette du projet lui-même ; en outre, cette étude se montre très prudente dans ses constats, rédigés pour l'essentiel au conditionnel à l'exception de la conclusion, laquelle retient notamment que " concernant les altitudes du terrain naturel et les hauteurs du bâtiment, pour confirmer ou infirmer les constats il est obligatoire d'obtenir le plan de la propriété, avec des altitudes, réalisé par un professionnel avant les travaux. Il est aussi possible de faire réaliser un relevé topographique compet du terrain dans son état actuel. Ce relevé pourrait permettre de définir les altitudes du terrain d'origine avant travaux ". Ainsi, l'arrêté en litige prononçant le retrait du permis de construire devenu définitif se fonde sur une étude dont les termes mêmes révèlent que les conclusions n'étaient pas certaines et nécessitaient d'être corroborées par d'autres études. Par ailleurs, s'il est vrai en revanche qu'une note technique émanant du bureau d'études Createc, datée du 29 juin 2022, retient que l'architecte " a établi des plans avec les altimétries se révélant erronées au regard du niveau d'origine du terrain naturel " ce qui tendrait à confirmer l'existence d'erreurs dans le dossier de demande de permis de construire, il résulte de ce qui a été dit précédemment qu'une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres destinées à tromper l'administration, lesquelles ne peuvent davantage se déduire de ce que les pétitionnaires du permis n'auraient pas fait figurer dans leur dossier de demande des informations qu'aucun texte ne leur imposait d'y faire figurer et que les services instructeurs ne leur avaient pas demandées. Par suite, alors que la fraude est caractérisée lorsqu'il ressort des pièces du dossier que le demandeur a eu l'intention de tromper l'administration pour obtenir une décision indue, l'arrêté attaqué ne pouvait légalement se borner, pour caractériser l'élément intentionnel de la fraude, à relever que " la multiplication de données incomplètes ou erronées caractérise l'intention de tromper le service instructeur sur la réalité du projet ". En conséquence, dès lors que l'intention de tromper l'administration n'est pas établie en l'espèce, l'existence d'une fraude ne l'est pas davantage et la commune ne pouvait ainsi légalement, par son arrêté du 7 août 2020, retirer le permis de construire accordé le 5 juillet 2018 aux consorts C... et devenu définitif.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Raincy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté du 7 août 2020, ainsi que la décision portant rejet implicite du recours gracieux dirigé contre cet arrêté.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. C... et Mme A..., qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune du Raincy demande au titre des frais de l'instance. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune du Raincy une somme de

1 500 euros à verser à M. C... et Mme A... sur le fondement des mêmes dispositions.

Sur la requête n° 24PA02038 :

15. La cour se prononçant, par le présent arrêt, sur la requête n° 24PA01995 de la commune du Raincy tendant à l'annulation du jugement n° 2217554 du tribunal administratif de Montreuil du 18 mars 2024, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête n° 24PA02038 par laquelle l'appelante sollicite que soit ordonné le sursis à exécution dudit jugement.

D É C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 24PA02038.

Article 2 : La requête n°24PA01995 de la commune du Raincy est rejetée.

Article 3 : La commune du Raincy versera à M. C... et Mme A... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Raincy, à M. E... C... et à Mme B... A....

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Julliard, présidente,

- Mme Labetoulle, première conseillère,

- Mme Palis De Koninck, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2024.

La rapporteure,

M-I. LABETOULLE La présidente,

M. JULLIARD

La greffière,

N. DAHMANI

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 24PA01995, 24PA02038