| France, Cour administrative d'appel de PARIS, 7ème chambre, 14 novembre 2024, 22PA05490

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... A..., née B..., a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'arrêté n° 2021/2484 du maire de Nouméa du 13 septembre 2021 constatant la prolongation de son congé de longue durée à titre de régularisation, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 18 novembre 2021 à l'encontre de cet arrêté.

Par un jugement no 2200119 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé ces deux décisions.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 décembre 2022, 12 septembre et 25 octobre 2023, la commune de Nouméa, représentée par Me Charlier, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;

2°) de mettre à la charge de Mme A... une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté ne procède pas à une rétroactivité illégale ;

- il n'est pas entaché d'erreur de droit résultant de la prise en compte de la date de consolidation de l'état de santé de Mme A... ; à titre subsidiaire, elle demande une substitution de motifs dès lors que l'arrêté est fondé sur l'absence de lien direct entre la pathologie consolidée et l'accident de service survenu en 2016 ;

- dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, la cour rejettera les autres moyens d'annulation soulevés en première instance ; l'arrêté ne devait pas être motivé et, est en tout état de cause suffisamment motivé ; l'abrogation de l'arrêté du 30 décembre 2016 est légale ; l'arrêté attaqué n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; le moyen tiré de l'absence de fixation de date de reprise et de l'absence de changement de service ou d'aménagement du poste de travail de Mme A... est inopérant.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 juillet et 10 octobre 2023, Mme C... A..., représentée par Me Joannopoulos, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune Nouméa une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 14 novembre 2023 par une ordonnance du 11 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi 99-210 du 19 mars 1999 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté n°1066 du 22 août 1953 ;

- la délibération n° 486 du 10 août 1994 ;

- l'arrêté n° 67-481/CG du 28 septembre 1967 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Laforêt,

- les conclusions de Mme Jurin, rapporteure publique.

- et les observations de Me Kukuryka substituant Me Charlier pour la commune de Nouméa.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... est rédactrice de la filière administrative des communes de Nouvelle-Calédonie et de leurs établissements publics. Elle a été victime le 29 novembre 2016 d'un accident reconnu imputable au service par un arrêté du maire de Nouméa du 30 décembre 2016 et a été placée en congé de maladie pour accident de service. Par un dernier certificat médical, son arrêt maladie a été prolongé jusqu'au 30 septembre 2021. Souhaitant vérifier si son état rendait Mme A... toujours inapte au service, la commune a saisi la commission d'aptitude. Mme A... a été examinée par un médecin psychiatre qui a considéré que son état était consolidé à la date du 16 avril 2021, avec un taux d'IPP de 5 % et qu'elle est apte à reprendre son activité professionnelle sous réserve de la contre-indication à reprendre au service RH de la mairie de Nouméa. Par un avis du 6 juillet 2021, la commission d'aptitude a validé ces conclusions. Par un arrêté n° 2021/2484 du 13 septembre 2021 " constatant la prolongation de son congé de longue durée à titre de régularisation ", le maire de Nouméa a prolongé le congé de longue maladie de Mme A... pour la période du " 17 avril au dernier septembre 2021 ", a pour la période du " 19 avril au dernier septembre 2021 " rémunéré Mme A... à demi traitement, a suspendu diverses indemnités et a abrogé, à compter du 17 avril 2021, l'arrêté du 30 décembre 2016. Mme A... a introduit un recours gracieux contre cet arrêté. Par un jugement no 2200119 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé l'arrêté du 13 septembre 2021 ainsi que le rejet du recours gracieux. La commune de Nouméa demande à la cour d'annuler ce jugement.

Sur la légalité de l'arrêté du 13 septembre 2021 :

En ce qui concerne les moyens d'annulation retenus par le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie :

2. D'une part, aux termes de l'article 16 de la délibération n° 486 du 10 août 1994 portant création du statut général des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Calédonie, applicable à l'espèce : " Les fonctionnaires ont droit à des congés selon les règles applicables aux fonctionnaires territoriaux. ". L'article 6 de l'arrêté n°1066 du 22 août 1953, fixant le régime des congés des personnels civils relevant de l'autorité du chef du territoire, dispose que : " En cas de maladie dûment constatée et mettant le fonctionnaire dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, il est de droit mis en congé de maladie. ". Aux termes de l'article 7 de cet arrêté : " Le fonctionnaire en congé de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, conservera l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité des prestations familiales. / (...) ". L'article 9 de cet arrêté dispose : " I - Le fonctionnaire ayant obtenu pendant une période de vingt-quatre mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale d'un an et ne pouvant à l'expiration de son dernier congé, reprendre son service est, soit mis en disponibilité, soit, sur sa demande et s'il est reconnu définitivement inapte, admis à la retraite. / (...) / II - Toutefois, si la maladie provient, (...) d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite. Il a droit, en outre, à l'hospitalisation à titre gratuit et éventuellement au remboursement des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. / (...) ".

3. Le droit, prévu par les dispositions du II de l'article 9 précitées, de conserver l'intégralité du traitement est soumis à la condition que la maladie mettant l'intéressée dans l'impossibilité d'accomplir son service soit en lien direct, mais non nécessairement exclusif, avec un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions.

4. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué du 13 septembre 2021 que le maire de Nouméa a motivé le placement de Mme A... en congé de longue durée du fait de la " consolidation de l'accident du travail au 16 avril 2021 ". En appel, la commune indique qu'elle a entendu prendre en considération, non pas la consolidation, mais le fait qu'il n'y avait plus de lien direct entre la pathologie de dépression et l'accident et demande au besoin une substitution de motifs. A ce titre, elle se fonde sur le fait que le médecin expert cité au point 1 a indiqué dans son rapport du 16 avril 2021 que " l'accident de travail n'est pas à l'origine directement et de façon exclusive de sa pathologie de nature dépressive ".

5. Mme A... n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la disparition du lien direct entre sa situation médicale, à la date de l'expertise, et l'accident du travail. L'expertise effectuée le 16 avril 2021 objective, quant à elle, un état dépressif antérieur consistant en une pathologie discale à l'origine de douleurs chroniques avec impact subdépressif ayant nécessité un suivi psychiatrique depuis 2004 et un traitement psychotrope et précise que c'est sur cette composante dépressive qu'est survenu l'accident du travail, majorant temporairement et de façon fluctuante son état. Par ailleurs, il n'est pas contesté que Mme A... était apte à reprendre une activité professionnelle sous réserve de la contre-indication à reprendre au service des ressources humaines de la mairie. En outre, elle n'a pas contesté l'arrêté du 10 septembre 2021 par lequel le maire de la commune de Nouméa a constaté la " consolidation de l'accident de travail du 30 novembre 2016 " à compter du 16 avril 2016 et que Mme A... bénéficiera d'une allocation d'invalidité permanente au taux de 5 %. Cet arrêté, devenu définitif, impliquait une prise en compte, sur la situation administrative de Mme A..., de sa situation médicale ainsi qu'à pu le faire le maire, dans une formulation impropre, dans l'arrêté du 13 septembre qui n'est, par suite, pas entaché d'une erreur de droit.

6. D'autre part, aux termes de l'article 10 de l'arrêté n°1066 du 22 août 1953, fixant le régime des congés des personnels civils relevant de l'autorité du chef du territoire : " Le régime des congés de longue durée est déterminé par arrêté spécial du chef du territoire. ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté n° 67-481/CG du 28 septembre 1967 relatif au congé de longue durée des fonctionnaires des cadres territoriaux : " Le fonctionnaire atteint de tuberculose, de lèpre, de maladie mentale, d'affections cancéreuses de poliomyélite ou de syndrome d'immunodéficience acquise est, de droit, mis en congé de longue durée. Il conserve pendant les trois premières années, l'intégralité de son traitement. Pendant les deux années qui suivent, il subit une retenue de moitié. / Toutefois, si la maladie donnant droit à un congé de longue durée est imputable de l'avis de la commission d'aptitude ou d'experts par elle désignés, à l'exercice de ses fonctions, les délais fixés par l'alinéa précédent sont respectivement portés à cinq et trois années. ". Aux termes de l'article 2 de ce même arrêté : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de son congé de longue durée prendre son service, est, soit mis en disponibilité, soit, sur sa demande et s'il est définitivement inapte, admis à la retraite. ". Aux termes de son article 3 : " Tout fonctionnaire suspect d'une des affections énumérées à l'article 1er est soumis, soit sur sa demande, soit d'office, à l'examen du Conseil de Santé s'il se trouve en Nouvelle-Calédonie, du Conseil Supérieur de Santé s'il se trouve en Métropole. (...) ". Aux termes de son article 4 : " Un congé de longue durée ne peut être accordé pour une période inférieure à trois mois ou supérieure à six mois. La durée du congé est fixée sur la proposition du Conseil de Santé dans les limites précitées. / Les congés de longue durée peuvent être renouvelés dans les mêmes conditions et dans les mêmes limites de durée à concurrence d'un total de cinq ou huit années, selon les cas envisagés à l'article 1er. / Si le fonctionnaire se trouve en congé de maladie au moment où il est admis au bénéfice du présent arrêté, la première période du congé de longue durée part du jour où a été établi le premier diagnostic médical de la maladie ouvrant droit audit congé. / Les demandes de renouvellement doivent être adressées à l'administration un mois avant l'expiration de la période en cours. ".

7. Les décisions administratives ne pouvant légalement disposer que pour l'avenir, l'administration ne peut, par dérogation à cette règle, prendre des mesures à portée rétroactive que pour assurer la continuité de la carrière d'un agent public ou procéder à la régularisation de sa situation.

8. Par l'arrêté du 30 décembre 2016, le maire de Nouméa a reconnu d'une part l'imputabilité au service de l'accident du 29 novembre 2016 et d'autre part la prise en charge au titre des accidents de service des arrêts de travail de Mme A... pour la période allant du 30 novembre 2016 au 31 janvier 2017. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la requérante aurait été placée dans une situation administrative définie à la suite de cet arrêté. Toutefois, en application des dispositions précitées de l'arrêté du 28 septembre 1967, Mme A..., qui souffre d'une dépression, maladie mentale, doit nécessairement être regardée comme ayant été placée en congé de longue durée à plein traitement pour une durée minimale de trois ans soit jusqu'au 29 novembre 2019. A compter de cette date, la poursuite du plein traitement pendant deux ans est subordonnée à l'imputabilité au service de la maladie empêchant l'agent d'exercer ses fonctions, à défaut l'agent est placé à mi-traitement. En l'absence de saisine de la commission d'aptitude afin de déterminer l'imputabilité, Mme A... n'était plus en situation régulière sans que ce fait puisse lui être reproché. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'aptitude a été saisie le 14 décembre 2020 par le maire de la commune de Nouméa et que Mme A... a été informée que son dossier serait examiné par cette commission qui a rendu son avis le 6 juillet 2021. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 4 et 5 du présent arrêt, le lien entre l'accident de service et l'état de santé de Mme A... justifiant son maintien en congé de longue durée ne demeurait plus établi à compter du 16 avril 2021. Enfin, l'arrêté attaqué prévoit à son article 4 qu'" à compter du 17 avril 2021 l'arrêté (...) du 30 décembre 2016 (...) est abrogé ". Au regard des effets de cet arrêté, cette mention est surabondante et, contrairement à ce que soutient la requérante, n'a ni pour objet ni pour effet d'abroger rétroactivement l'arrêté du 30 décembre 2016. Par conséquent, l'arrêté attaqué a procédé à la régularisation de la situation de Mme A... à compter du 16 avril 2021 et n'est pas entaché d'une rétroactivité illégale.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Nouméa est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé l'arrêté du 13 septembre 2021 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie et devant la cour.

En ce qui concerne les autres moyens :

10. En premier lieu, et d'une part, à supposer que l'arrêté attaqué du 13 septembre 2021 soit au nombre des décisions devant être motivées, il contient les considérations de droit et de faits qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté manque en fait. D'autre part, le rejet implicite du recours gracieux introduit contre l'arrêté attaqué n'est pas au nombre des décisions administratives individuelles défavorables dont l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration impose la motivation, de sorte que le moyen tiré du défaut de motivation du rejet du recours gracieux est inopérant.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". L'article L. 242-2 du même code dispose : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; (...) ".

12. Il résulte de ce qui a été dit que le lien entre l'accident de service survenu le 29 novembre 2016 et l'état de santé de Mme A... justifiant son maintien en congé de longue durée ne demeurait plus établi à compter du 16 avril 2021. Par suite, l'administration pouvait abroger l'arrêté relatif à l'imputabilité à compter de cette date.

13. Il ressort des pièces du dossier que l'objet de l'arrêté attaqué se bornait à prolonger la durée du congé de longue durée de Mme A... et fixait le régime financier durant la période du 19 avril au 30 septembre 2021. Contrairement à ce que soutient la requérante, il n'avait pas pour effet de fixer la date de reprise de son service. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation à cet égard ni que l'administration aurait dû au préalable la mettre en demeure de reprendre ses fonctions.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Nouméa est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé sa décision en date du 13 septembre 2021 ainsi que le rejet du recours gracieux.

Sur les conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Nouméa qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... une somme en application de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement no 2200119 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en date du 29 septembre 2022 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est rejetée

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Nouméa est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de Mme A... tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Nouméa et à Mme C... A....

Copie en sera adressée au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.

Délibéré après l'audience du 22 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Auvray, président de chambre,

- Mme Hamon, présidente-assesseure,

- M. Laforêt, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024.

Le rapporteur,

E. LAFORETLe président,

B. AUVRAY

Le greffier,

C. MONGIS

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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