Vu la procédure suivante :
Mme D... A... a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 31 juillet 2019 par lequel le directeur général des douanes et droits indirects lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions de dix-huit mois dont six avec sursis.
Par un jugement n° 1910985 du 7 janvier 2022, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête sommaire et des mémoires enregistrés les 7 mars 2022, 21 juin 2022 et 4 mai 2023, Mme A..., représentée par la SCP Lyon-Caen, Thiriez, demande à la Cour :
1er) d'annuler le jugement n° 1910985 du 7 janvier 2022 du Tribunal administratif de Montreuil ;
2°) d'annuler l'arrêté du 31 juillet 2019 par lequel le directeur général des douanes et des droits indirects a prononcé à son encontre la sanction d'exclusion temporaire de fonctions de dix-huit mois dont six avec sursis ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier car :
- elle n'a pas été avertie du jour de l'audience dans les formes et délais prévus par l'article R. 711-2 du code de justice administrative ;
- la minute du jugement n'est pas été signée conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- le jugement est insuffisamment motivé en droit et en fait ;
- le jugement n'est pas fondé car :
- la sanction attaquée est entachée d'une inexactitude matérielle des faits dès lors qu'elle n'avait pas connaissance de l'immatriculation de l'informateur C... I..., ni du fait que ce dernier avait été " blacklisté " et n'était pas en mesure de contrôler le contenu des listes noires d'informateurs qu'elle était chargée de diffuser aux partenaires extérieurs de la Douane ;
- elle est entachée d'une erreur de qualification juridique des faits dès lors qu'elle n'a commis aucune faute, et de contradiction de motifs dès lors qu'elle n'est pas à l'origine du traitement fautif de l'informateur C... I... et qu'elle n'a pas laissé perdurer un fonctionnement contraire aux instructions-cadres ;
- la sanction est disproportionnée dès lors qu'elle n'a pas joué de rôle central dans l'affaire en cause.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- le décret n° 2007-400 du 22 mars 2007 fixant le statut particulier des personnels de catégorie A des services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects ;
- le décret n°2007-1664 du 26 novembre 2007 relatif à la direction générale des douanes et droits indirects ;
- le code des douanes ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Brecq-Coutant pour Mme A....
Une note en délibéré, enregistrée le 13 novembre 2023, a été présentée pour Mme A... par Me Brecq-Coutant.
Considérant ce qui suit :
1. Du 1er décembre 2011 au 28 février 2017, alors qu'elle était titulaire du grade de directeur des services douaniers de 2ème classe, Mme A... était affectée sur le poste d'adjointe opérationnelle au directeur des opérations douanières (DOD), au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), service à compétence nationale rattaché à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). A la suite d'une opération douanière ayant donné lieu, le 3 juillet 2015, à la saisie dans un entrepôt à Argenteuil de 43 tonnes de café contrefait de la marque " L'Or - Maison du café ", le directeur de la DOD alors en poste, a décidé de saisir le Service national de la douane judiciaire (SNDJ) puis le procureur de la Juridiction Inter-Régionale Spécialisée (JIRS) de Paris. Le 5 juillet 2015, le procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Paris a ouvert une information judiciaire et ordonné des perquisitions judiciaires, le 12 décembre 2016, au siège du commandement de la DOD à Ivry ainsi que dans les services déconcentrés de cette direction, à savoir l'échelon régional de Rouen et son antenne du Havre. Ces perquisitions ont permis de saisir une somme totale de 800 000 euros en liquide dans le bureau et au domicile personnel du chef d'antenne du Havre, M. F... G.... A l'issue d'une enquête judiciaire de plus d'un an et demi, six responsables douaniers -le directeur de la DNRED, les deux derniers directeurs de la DOD, Mme A..., en sa qualité d'adjointe opérationnelle au directeur de la DOD, le chef de l'échelon de Rouen et le chef de l'antenne du Havre, ont été mis en examen. En janvier 2017, afin de déterminer les responsabilités dans cette affaire, une enquête administrative a été diligentée par l'inspection des services de la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI) qui a donné lieu à des procédures disciplinaires, en particulier celle engagée le 16 janvier 2018 à l'encontre de Mme A.... Par un arrêté du 31 juillet 2019, le directeur général des douanes et droits indirects a prononcé à l'encontre de Mme A... une exclusion temporaire de fonctions d'une durée de dix-huit mois, dont six mois avec sursis. Mme A... a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler la sanction prononcée à son encontre. Par un jugement du
7 janvier 2022, dont Mme A... relève appel, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 711-2 du code de justice administrative :
" Toute partie est avertie, par une notification faite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par la voie administrative mentionnée à l'article R.611-4, du jour où l'affaire sera appelée à l'audience. ". Il ressort du fichier Télérecours que la SCP Thouvenin, Coudray Grevy représentant Mme A... en première instance a été avertie par une convocation datée du 23 novembre 2021 du greffier du Tribunal administratif de Montreuil que son affaire serait " inscrite au rôle de l'audience publique du 16 décembre 2021 qui se tiendra à 13 :30 heures ". Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions de l'article R. 711-2 du code de justice administrative manque en fait et doit être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. " Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à Mme A... ne comporte pas les signatures prévues par ces dispositions, est sans incidence sur la régularité de ce jugement.
4. En dernier lieu, si en application de l'article L. 9 du code de justice administrative le juge administratif doit motiver ses jugements, et s'il doit par ailleurs répondre à l'ensemble des moyens soulevés devant lui, il n'est en revanche pas tenu de se prononcer sur l'ensemble des arguments présentés à l'appui de ces moyens. Il résulte du jugement attaqué que le tribunal a répondu à l'ensemble des moyens soulevés par Mme A... tant dans sa demande initiale que dans son mémoire complémentaire. Par ailleurs, le tribunal n'était pas tenu de répondre au moyen inopérant tiré de ce que la commission de recours du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat avait, dans son avis rendu postérieurement à la décision attaquée, estimé que certains griefs reprochés à Mme A... n'étaient pas constitutifs de fautes justifiant une sanction. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative doit être écarté.
Sur les conclusions aux fins d'annulation de la sanction :
Sur les faits reprochés à Mme A... :
5. Il est reproché à Mme A... de ne pas voir remis en cause la collaboration avec l'aviseur C... I... alors qu'elle ne pouvait ignorer son inscription sur liste noire, d'avoir fait perdurer le traitement dérogatoire et le système de multi-immatriculation de cet aviseur en méconnaissance des instructions cadres applicables au service, d'avoir validé le projet opérationnel " Aurore " en méconnaissance de l'article 67 bis I du code des douanes alors que cette opération réalisée avec la participation active de l'aviseur C... I... s'analysait en une livraison surveillée soumise à l'accord préalable du procureur de la République et présentait, par ailleurs, de nombreuses lacunes de nature à compromettre la sécurité juridique de l'opération.
En ce qui concerne la connaissance par Mme A... de l'inscription de l'aviseur C... I... sur la liste noire :
6. Il ressort des pièces du dossier que l'aviseur C... I... a été recruté par M. J..., alors directeur des opérations douanières, et rattaché à la division des recherches, échelon parisien de la direction, le 1er avril 2009, sous le n° d'immatriculation 155 277 24-0. Dès la première opération réalisée, C... I... a été considéré comme une source instable et dangereuse motivant une demande d'inscription sur la " liste noire des aviseurs " par le chef de la division des recherches " stupéfiants ". Cette demande formée le 22 octobre 2009 a été acceptée, le jour même, par M. J.... M. C... I... a été inscrit sous le numéro d'immatriculation 155 277 24-0 sur la liste noire des aviseurs, le 24 octobre 2009, par le secrétariat général de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, en charge de l'établissement et de l'actualisation des listes des aviseurs. Malgré cette inscription, M. J... a décidé de continuer à travailler officieusement avec l'aviseur I... et a confié sa gestion au chef d'antenne de la Rochelle puis à partir du premier semestre 2011 au chef de l'antenne du Havre, M. F... G.... Mme A..., nommée adjointe opérationnelle de M. J... à compter du 1er décembre 2011, soutient que M. C... I... lui avait été présenté comme un informateur difficile à gérer mais important pour le service et qu'en dépit de la demande de " blacklistage " du chef de la DVR, M. J... s'était opposé à son inscription sur la liste noire des aviseurs. Mme A... fait également valoir qu'en sa qualité d'adjointe au directeur des opérations douanières, il n'entrait pas dans ses attributions de contrôler le statut des aviseurs, dont l'inscription sur liste noire relève du seul bureau central des sources rattaché au secrétariat général et, qu'en tout état de cause, elle ne pouvait identifier que l'informateur C... I... était inscrit sur la liste noire des aviseurs dès lors que, d'une part, elle ne disposait pas des outils nécessaires pour effectuer des recoupements entre son numéro d'immatriculation et son placement sur liste noire et que, d'autre part, elle n'avait aucune raison d'émettre des doutes sur son statut d'aviseur en activité en l'absence d'alerte du secrétariat général et de l'agence de poursuites qui procédait régulièrement à sa rémunération.
7. Toutefois, il ressort des propres déclarations de Mme A... que cette dernière a été informée par M. J... que C... I... avait fait l'objet d'une demande d'inscription sur liste noire de la part de M. B..., le chef de la DVR et qu'elle savait que M. J... avait continué à travailler directement avec M. C... I... en procédant à son rattachement à l'antenne du Havre sans que la division des recherches n'en ait été informée en méconnaissance de l'instruction cadre du 30 juin 1997 relative à la gestion des aviseurs. Mme A... soutient qu'elle n'était pas en mesure de faire le rapprochement entre les numéros d'immatriculation figurant sur les listes noires qui lui avaient été transmises par le secrétariat général les 31 mai 2012, 29 août 2013, le 18 février 2014 et le 21 novembre 2016 et l'identité de M. C... I.... Toutefois, il ressort des pièces du dossier que M. J... et Mme A... ont décidé à compter de l'année 2013 de procéder à une multi-immatriculation de cet aviseur et ont demandé au chef d'échelon de Rouen de transmettre des demandes d'immatriculation fictives au secrétariat général de la DNRED qui ont permis de générer 4 nouveaux numéros d'immatriculation, en plus du numéro d'immatriculation historique 155 277 24-0 devenu le 161 205 24-0 à la suite d'une opération de réencodage intervenue à l'été 2013. Cette pratique de multi-immatriculations d'un même aviseur sur la base de faux documents d'identité impliquait nécessairement que Mme A... ait eu connaissance de l'ensemble des numéros d'immatriculation de C... I... alors que chaque numéro d'immatriculation était censé rendre compte des informations communiquées par C... I... par nature de contrefaçon. En outre, en février 2012, Mme A... a été informée qu'une demande de rémunération avait été présentée pour un aviseur placé sur liste noire et que l'agence de poursuites avait sursis au paiement de cet aviseur dans l'attente d'informations plus précises sur son statut. Elle a également été destinataire en copie d'échanges en mars 2012 entre le secrétariat général et le chef d'échelon de Rouen portant sur le déblocage de paiement destiné à l'aviseur 155 277 24-0. L'agence de poursuites a de nouveau indiqué à Mme A... le 27 avril 2016 que le numéro 155 277 24-0 censé être rattaché à l'antenne du Havre serait inscrit sur liste noire et rattaché à la division des recherches. Au vu de ces différents éléments, il apparaît suffisamment établi que Mme A... ne pouvait ignorer jusqu'en 2017 l'inscription sur liste noire de l'aviseur C... I....
En ce qui concerne la multi-immatriculation et la gestion dérogatoire de la source C... I... :
8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a reconnu lors de son audition par les services d'inspection qu'en vue de protéger la source I... qui se disait menacée par les milieux criminels, le principe d'une multi-immatriculation de cet informateur avait été discuté, entre elle et M. J..., et arrêté au cours de l'année 2013. Néanmoins, l'instruction-cadre du 30 juin 1997 relative à la gestion des aviseurs prévoit que les aviseurs sont immatriculés dans un registre contenant un numéro d'immatriculation unique et faisant état de l'identité complète de l'aviseur. Par ailleurs et comme le relève le ministre, une multi-immatriculation implique de faire appel à des identités différentes et de recourir à des documents d'identité falsifiés ou à une identité fictive, ce qui a pour effet de rendre impossible l'identification de la source au moment de son paiement, et de façon générale, de rendre inopérant le dispositif de gestion, de suivi, de sécurisation et de contrôle de l'activité de la source, en méconnaissance des objectifs poursuivis par l'instruction cadre du 30 juin 1997 relative à la gestion des aviseurs. Enfin, Mme A... a admis devant le conseil de discipline avoir commis une " erreur de jugement " en laissant perdurer ce système de multi-immatriculation après le départ de M. J... en décembre 2014.
9. D'autre part, Mme A... a reconnu lors de son audition par les services d'inspection, avoir découvert au cours de l'année 2013 que M. I... faisait l'objet, au quotidien, d'une gestion par un unique agent traitant, M. G..., chef de l'antenne du Havre, sous la supervision du chef de la direction des opérations douanières, et a admis que ce mode de gestion qui excluait tout contrôle opéré par le chef d'échelon régional méconnaissait l'instruction-cadre du 30 juin 1997 relative à la gestion des aviseurs. Par ailleurs, la requérante a également reconnu qu'en méconnaissance de l'instruction-cadre sur la rémunération des aviseurs, le directeur des opérations douanières procédait directement au paiement de la source et qu'elle avait elle-même participé à plusieurs reprises à des rencontres et remises d'argent en présence de Vincent J..., de M. G... et de C... I... sans que le chef d'échelon de Rouen ne soit convié à ces rendez-vous. La matérialité du grief doit en conséquence être regardée comme établie.
En ce qui concerne la validation du projet opérationnel " Aurore " :
10. Mme A... a validé le projet opérationnel " Aurore " rédigé par le chef d'antenne du Havre le 24 février 2015 alors qu'elle était informée que l'opération douanière avait déjà commencé, les deux premiers conteneurs censés contenir du café contrefait étant déjà arrivés au port du Havre et un signalement ayant déjà été émis par les autorités douanières américaines tenant à la présence supposée de cigarettes dans ces deux conteneurs. Or, il est constant que les projets opérationnels doivent en principe être formalisés et validés par le commandement de la direction des opérations douanières avant le lancement effectif de l'opération. Par ailleurs, Le projet opérationnel comportait d'importantes lacunes. Il prévoyait, en méconnaissance de l'instruction-cadre de 1997, une participation active de la source à la logistique de l'opération douanière, en l'occurrence le transport et le stockage des conteneurs de café contrefait en vue de leur livraison en France à un destinataire non identifié. Il ne mentionnait pas les destinataires de la marchandise contrefaite ni a minima un lieu de déchargement présumé et ne faisait pas davantage état du signalement émis par les autorités douanières américaines tenant à la présence de cigarettes dans les deux premiers conteneurs censés contenir du café contrefait et ne mentionnait aucune démarche faite par le service auprès de la société propriétaire de la marque " L'or - la Maison du café " de nature à établir l'existence d'un trafic préexistant de café contrefait en Europe. Par ailleurs, si Mme A... explique que le chef d'antenne du Havre avait indiqué le 20 février 2015 procéder au contrôle de ces conteneurs et qu'elle n'avait aucune raison de penser que ce contrôle n'avait pas été effectué, il est constant que lors de l'envoi du projet par le chef d'échelon de Rouen, cette suspicion n'avait pas encore été levée, ce qui n'a pas empêché Mme A... de valider le projet en l'état sans l'amender sur ce point, en dépit des réserves émises par le chef d'échelon. La requérante n'a pas davantage demandé à son chef d'échelon de la tenir informée des suites de ce contrôle alors même qu'elle avait connaissance de ce que l'aviseur I... était une source particulière qui jouait un rôle très actif dans les projets opérationnels, ce qui imposait une vigilance particulière. Enfin, le projet opérationnel n'a pas été soumis à l'accord préalable du procureur de la République du Havre alors qu'il revêtait de toute évidence le caractère d'une livraison surveillée soumise à l'accord préalable de l'autorité judiciaire en application de l'article 67 bis I du code des douanes. Enfin la circonstance que l'autorité judiciaire, informée de l'opération par le chef d'échelon était encore en capacité de s'opposer à sa poursuite dès lors que les conteneurs se trouvaient dans l'enceinte portuaire du Havre est sans incidence sur ce manquement dont la matérialité doit également être regardée comme établie.
Sur le caractère fautif des manquements reprochés :
11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A... qui avait connaissance de la dangerosité de C... I... et, a minima, de la demande d'inscription de cet aviseur sur la liste noire des aviseurs a manqué de vigilance et de prudence et contribué aux graves dysfonctionnements constatés au sein de la direction des opérations douanières et porté atteinte à l'image de l'administration. Si elle fait valoir qu'elle a agi sous l'autorité de ses supérieurs hiérarchiques successifs et n'a pas voulu remettre en cause les pratiques au sein de la direction des opérations douanières ayant pour seule préoccupation de lutter contre la contrefaçon, ses manquements ont gravement compromis les intérêts publics s'attachant à la lutte contre la fraude douanière et ont porté atteinte à la réputation de son service en discréditant son action, notamment vis-à-vis des partenaires institutionnels. Dans ces conditions, eu égard à l'implication particulière de Mme A... et aux importantes responsabilités qu'elle exerçait, en qualité d'adjointe opérationnelle au sein de la direction des opérations douanières, et nonobstant les bons états de service de l'intéressée, la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de dix-huit mois, dont six mois avec sursis, n'est pas disproportionnée au regard de la gravité des fautes commises par l'intéressée.
12. Il résulte de tout de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions aux fins d'annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête présentée par Mme A... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A... et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Marianne Julliard, présidente de la formation de jugement,
- Mme Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère,
- Mme Isabelle Marion, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2023.
La rapporteure,
I. E...La présidente,
M. H...
La greffière,
N. DAHMANI
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22PA01059
