France, Cour administrative d'appel de Paris, 9ème chambre, 10 novembre 2023, 21PA05011

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

I- M. B... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler :

- les décisions D. 49 et D. 50 des 27 novembre 2018 et 30 novembre 2018 par lesquelles le secrétaire général de la Questure lui a provisoirement interdit d'exercer ses fonctions à partir du 28 novembre 2018 ainsi que l'arrêté n° 2018-313 du 5 décembre 2018 par lequel le président et les questeurs du Sénat ont confirmé ces décisions et maintenu pendant la période d'interdiction provisoire de ses fonctions son traitement indiciaire et son indemnité de résidence à l'exclusion de toute autre indemnité ou prime ;

- la décision lui interdisant d'accéder à l'enceinte du Sénat, la décision lui interdisant d'entrer en contact avec les agents du Sénat et la décision lui interdisant de rencontrer le psychologue du Sénat ;

- l'arrêté du 27 mars 2019 par lequel le président et les questeurs du Sénat lui ont interdit d'exercer ses fonctions à compter du 1er avril 2019 et ont fixé au 1er juillet 2019 la date à compter de laquelle sa situation ferait au plus tard l'objet d'un réexamen, en maintenant au cours de cette période son traitement indiciaire et son indemnité de résidence à l'exclusion de toute autre indemnité ou prime, ainsi que les arrêtés successifs des 26 juin 2019, 22 octobre 2019, 25 février 2020, 23 juin 2020, 21 octobre 2020 et 16 février 2021 prolongeant ces mesures.

Par un jugement commun nos 1901525, 1901791, 1911303, 1917015, 1927395, 2007933, 2013754, 2021974, 2108860 du 8 juillet 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes.

II- M. B... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision par laquelle le Sénat a implicitement rejeté ses demandes présentées les 10, 19 et 30 décembre 2018 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle à raison des poursuites pénales dont il a fait l'objet et des attaques dans les médias et sur les réseaux sociaux dont il a été victime ainsi que la décision par laquelle le Sénat a implicitement rejeté sa demande du 24 septembre 2020 tendant à l'octroi de la protection fonctionnelle à raison des propos diffamatoires publiés dans un journal sud-coréen.

Par un jugement commun nos 1905334 et 2101719 du 8 juillet 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes.

III- M. B... a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner le Sénat à lui verser la somme de 198 319,32 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des mesures d'interdiction d'exercice de ses fonctions, d'interdiction d'accès aux locaux, d'interdiction d'entrer en contact avec le personnel du Sénat et de rencontrer le psychologue du Sénat, du refus de lui communiquer son dossier administratif et du refus de lui accorder la protection fonctionnelle.

Par un jugement n° 1912663 du 8 juillet 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédures devant la Cour :

I- Par une requête n° 21PA04984 et un mémoire, enregistrés le 7 septembre 2021 et le 3 juin 2022, M. B..., représenté par Me Bouillot et Me Lastelle, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris nos 1901525, 1901791, 1911303, 1917015, 1927395, 2007933, 2013754, 2021974, 2108860 du 8 juillet 2021 ;

2°) d'annuler :

- l'arrêté du 27 mars 2019 par lequel le président et les questeurs du Sénat lui ont interdit d'exercer ses fonctions à compter du 1er avril 2019 ;

- les arrêtés des 26 juin 2019, 22 octobre 2019, 25 février 2020, 23 juin 2020, 21 octobre 2020 et 16 février 2021 par lesquels le président et les questeurs du Sénat ont prolongé cette interdiction ;

- les décisions d'interdiction d'accès aux locaux du Sénat, d'entrer en contact avec les agents du Sénat et de rencontrer le psychologue du Sénat ;

3°) d'enjoindre au Sénat de reconstituer sa carrière en prenant notamment en compte la perte de chance d'avancement au grade de conseiller, de l'indemniser du manque à gagner qu'implique la décision de baisse de sa rémunération, de retirer les décisions annulées de son dossier administratif ou d'insérer dans son dossier le jugement annulant ces décisions, de publier un communiqué de presse annonçant l'annulation de ces décisions et ses raisons et de prendre des mesures de publicité concernant la levée ou l'annulation de la suspension identiques à celles adoptées pour la suspension ;

4°) de mettre à la charge du Sénat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- les décisions prises sur le fondement de l'article 151 de ce règlement sont, par voie d'exception, entachées d'inconstitutionnalité en tant que ces dispositions méconnaissent le principe de la présomption d'innocence, le principe d'individualisation des peines et le principe d'égalité ;

Sur la décision du 27 novembre 2018 :

- la décision D. 49 du 27 novembre 2018 a été prise au terme d'une procédure irrégulière, en l'absence de saisine de la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire selon la procédure prévue à l'article 149 du règlement intérieur du Sénat ;

- la commission de déontologie du Sénat prévue à l'article 192 bis du règlement intérieur devait être saisie compte tenu des manquements dont la décision attaquée fait état à ce titre ;

- la décision en litige est entachée d'une erreur de motivation ;

- elle a été prise en méconnaissance de la présomption d'innocence et est entachée d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article 150 du règlement intérieur en l'absence de manquement exceptionnellement grave à ses obligations professionnelles susceptible d'en constituer le fondement ;

Sur les décisions des 30 novembre 2018, 5 décembre 2018 et 27 mars 2019 :

- la décision D. 50 du 30 novembre 2018 qui constitue une mesure prise en considération de la personne et l'arrêté confirmatif du 5 décembre 2018, ont été pris au terme d'une procédure irrégulière en l'absence de procédure contradictoire et de communication de son dossier ;

- l'arrêté du 5 décembre 2018 confirmant également la décision D. 49 du 27 novembre 2018 est illégal par voie de conséquence du vice de procédure dont cette première décision est entachée ;

- le Sénat a commis une erreur manifeste d'appréciation en décidant de faire usage de la faculté de suspension ouverte par l'article 151 de son règlement intérieur qu'il n'était pas tenu de mettre en œuvre en dépit des poursuites pénales engagées contre lui et en le privant d'une part substantielle de sa rémunération en méconnaissance du principe de la présomption d'innocence et des principes régissant la procédure disciplinaire des agents publics ;

Sur les décisions de prolongation de la suspension postérieures à la levée de l'interdiction judiciaire d'exercer ses fonctions :

- les arrêtés des 26 juin 2019, 22 octobre 2019, 25 février 2020, 23 juin 2020, 21 octobre 2020 et 24 février 2021 sont entachés d'un défaut de motivation ;

- ces décisions ont été rendues en méconnaissance du principe du contradictoire et du droit de consultation préalable de son dossier administratif ;

Sur les décisions d'interdiction d'accès au Sénat, d'entrer en contact avec les agents du Sénat et de rencontrer le psychologue de cette institution :

- c'est à tort que les juges de première instance ont retenu que les décisions d'entrer en contact avec les agents du Sénat et de rencontrer le psychologue de cette institution, étaient inexistantes ;

- en l'absence de notification régulière, ces décisions comme celle lui refusant l'accès aux locaux du Sénat ne pouvaient être mises en œuvre ;

- elles ont été prises par une autorité incompétente ;

- elles ont été prises en méconnaissance de toute procédure contradictoire ;

- ces mesures ne reposent sur aucun fondement et sont manifestement disproportionnées.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er novembre 2021, 26 juillet 2022 et 17 octobre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le Sénat, représenté par la SCP Duhamel-Rameix-Gury-Maitre conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- aucune décision d'interdiction d'entrer en contact avec les agents du Sénat ou de rencontrer le psychologue du Sénat n'a été prise à l'encontre de M. B... ;

- à supposer l'existence d'une décision autonome lui interdisant l'accès aux locaux du Sénat, cette décision constitue une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours contentieux ;

- le moyen tiré de l'exception d'inconstitutionnalité des dispositions de l'article 151 du règlement intérieur du Sénat est inopérant au regard des principes de présomption d'innocence et d'individualisation des peines et non fondé au regard du principe d'égalité ;

- aucun des moyens soulevés par M. B... n'est de nature à remettre en cause la légalité des décisions en litige.

Par ordonnance n° 21PA04984 du 11 octobre 2021, le président de la 6ème chambre de la Cour a décidé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B... présentée par des mémoires distincts enregistrés le 9 septembre 2021.

II- Par une requête n° 21PA04988 et un mémoire, enregistrés le 7 septembre 2021 et le 3 juin 2022, M. B..., représenté par Me Bouillot et Me Lastelle, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris nos 1905334 et 2101719 du 8 juillet 2021 ;

2°) d'annuler la décision par laquelle le Sénat a implicitement rejeté ses demandes présentées les 10, 19 et 30 décembre 2018 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle à raison des poursuites pénales dont il fait l'objet et des attaques dans les médias et sur les réseaux sociaux dont il a été victime, ainsi que la décision par laquelle le Sénat a implicitement rejeté sa demande du 24 septembre 2020 tendant à l'octroi de la protection fonctionnelle à raison des propos diffamatoires publiés dans un journal sud-coréen ;

3°) d'enjoindre au Sénat de réexaminer sa demande et de lui notifier une nouvelle décision dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) d'enjoindre au Sénat de reconstituer sa carrière en prenant notamment en compte la perte de chance d'avancement au grade de conseiller, de l'indemniser du manque à gagner qu'implique la décision de baisse de sa rémunération, de retirer les décisions annulées de son dossier administratif ou d'insérer dans son dossier le jugement annulant ces décisions, de publier un communiqué de presse annonçant l'annulation de ces décisions et ses raisons et de prendre des mesures de publicité concernant la levée ou l'annulation de la suspension identiques à celles adoptées pour la suspension ;

5°) de mettre à la charge du Sénat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que les décisions attaquées sont entachées d'erreur d'appréciation, aucune faute personnelle ou aucun motif d'intérêt général n'étant susceptible d'être opposé à sa demande de protection fonctionnelle, alors même que le lien entre les faits à l'origine de sa demande et le service est établi.

Il soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.

III- Par une requête n° 21PA05011 et des mémoires, enregistrés les 8 septembre 2021, 3 juin 2022 et 14 septembre 2022, M. B..., représenté par Me Bouillot et Me Lastelle, demande à la Cour dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris n° 1912663 du 8 juillet 2021 ;

2°) de condamner le Sénat à lui verser la somme globale de 800 577 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;

3°) de mettre à la charge du Sénat la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- les juges de première instance ont entaché le jugement contesté d'erreurs de droit et de fait en retenant qu'aucune faute ne résultait du refus de communication de son dossier personnel et qu'il ne pouvait bénéficier de ce droit de communication ;

- la responsabilité pour faute du Sénat est engagée en raison de l'illégalité des décisions lui interdisant d'exercer ses fonctions et limitant sa rémunération à son traitement et l'indemnité de résidence, de l'illégalité des mesures d'interdiction d'accès aux locaux, d'interdiction d'entrer en contact avec le personnel du Sénat et de rencontrer le psychologue du Sénat, de l'illégalité du rejet implicite opposé à ses demandes de protection fonctionnelle présentées les 10, 19 et 30 décembre 2018, de l'illégalité du rejet implicite de sa demande de communication de son dossier et de l'illégalité de l'arrêté du 29 mai 2019 reportant l'examen de son élévation de classe ;

- le préjudice financier, le préjudice moral et le préjudice de carrière résultant de ces décisions s'élèvent à la somme totale de 800 577 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er novembre 2021, 26 juillet 2022, 14 septembre 2022 et 17 octobre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le Sénat, représenté par la SCP Duhamel-Rameix-Gury-Maitre conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions tendant à la réparation d'un préjudice résultant de l'illégalité de l'arrêté du 29 mai 2019 reportant l'examen de l'élévation de classe de M. B... sont irrecevables, faute de liaison du contentieux ;

- aucune faute de nature à engager sa responsabilité n'est caractérisée ;

- sa responsabilité sans faute ne peut pas être engagée ;

- les préjudices invoqués, à les supposer établis, ne sont pas imputables au Sénat.

Vu :

- les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 ;

- le règlement intérieur du Sénat ;

- l'arrêté de Questure n° 2013-985 du 2 octobre 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lorin,

- les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public,

- et les observations de Me Bouillot et Me Lastelle, représentant M. B..., et de Me Gury, représentant le Sénat.

Considérant ce qui suit :

1. M. B..., administrateur principal du Sénat, a été affecté à la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins. Placé en garde à vue à compter du 25 novembre 2018, il a été mis en examen le 29 novembre 2018 et placé sous contrôle judiciaire avec notamment une interdiction d'exercer ses fonctions d'administrateur au Sénat. Parallèlement, par une décision du 27 novembre 2018 du secrétaire général de la Questure, il a fait l'objet d'une interdiction provisoire d'exercice de ses fonctions sur le fondement de l'article 150 du règlement intérieur du Sénat à compter du 28 novembre 2018. Par une nouvelle décision du 30 novembre 2018, le secrétaire général de Questure a pris une nouvelle interdiction temporaire d'exercice de ses fonctions à compter du 1er décembre 2018 sur le fondement des dispositions de l'article 151 du règlement intérieur du Sénat. Cette interdiction provisoire d'exercer ses fonctions a été confirmée par un arrêté du 5 décembre 2018 puis renouvelée par arrêtés successifs des 27 mars 2019, 26 juin 2019, 22 octobre 2019, 25 février 2020, 23 juin 2020, 21 octobre 2020 et 16 février 2021. Pendant toute la durée d'interdiction d'exercice de ses fonctions, seuls le traitement indiciaire et l'indemnité de résidence de M. B... ont été maintenus, à l'exclusion de toute autre indemnité ou prime. Par ailleurs, le Sénat lui aurait interdit d'accéder aux locaux, d'entrer en contact avec les membres du personnel du Sénat et de rencontrer le psychologue exerçant au sein de l'institution par des décisions non formalisées du mois de décembre 2018. Au cours de ce mois de décembre 2018, M. B... a en vain sollicité à trois reprises l'octroi de la protection fonctionnelle à raison, d'une part, des poursuites pénales engagées à son encontre et, d'autre part, des attaques, injures et propos diffamatoires dont il avait fait l'objet sur les réseaux sociaux et les médias. Il a une nouvelle fois sollicité sans succès le bénéfice de la protection fonctionnelle le 24 septembre 2020 à la suite de la publication d'un article le présentant comme un agent de renseignement de la Corée du Nord dans un journal sud-coréen, " Chosun mensuel ", contre lequel il a déposé une plainte avec constitution de partie civile pour diffamation publique le 20 août 2020. Enfin, par un courrier reçu par le Sénat le 20 mars 2019, il a sollicité l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des différentes décisions prises par le Sénat, cette demande ayant été rejetée implicitement. Par les présentes requêtes, M. B... relève régulièrement appel des jugements du 8 juillet 2021 par lesquels le tribunal administratif de Paris a rejeté, d'une part, ses demandes tendant à l'annulation de l'ensemble des décisions prises par le Sénat et, d'autre part, sa demande indemnitaire.

2. Les requêtes susvisées nos 21PA04984, 21PA04988 et 21PA05011 introduites par M. B..., présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n°21PA04984 :

Sur la recevabilité des demandes de première instance tendant à l'annulation des décisions d'interdiction d'accès aux locaux du Sénat, d'entrer en contact avec les agents du Sénat et de rencontrer le psychologue du Sénat :

3. Il ressort des pièces du dossier que le directeur de la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins a informé les agents de cette direction des poursuites pénales engagées à l'encontre de M. B... et leur a précisé, par un courriel du 30 novembre 2018, qu'il faisait l'objet d'une interdiction d'entrer en contact avec ses collègues du Sénat. Si ce courriel destiné aux seuls agents du service dans lequel M. B... exerçait ses fonctions constitue une interprétation erronée et extensive des mesures judiciaires qui avaient été décidées dans le cadre de l'ouverture de la procédure pénale qui lui interdisaient notamment d'exercer ses fonctions ou d'entrer en contact avec les acteurs du dossier, il ne constitue ni ne révèle une décision administrative d'interdiction d'entrer en contact avec l'ensemble des agents du Sénat. Par ailleurs, si les différents interlocuteurs avec lesquels il est entré en relation, lui ont fait savoir que le directeur des ressources humaines et le directeur de l'accueil et de la sécurité du Sénat lui refusaient l'accès aux locaux du Sénat, ces échanges n'opposent, ni ne révèlent une interdiction d'entrer en contact avec eux, notamment avec le psychologue exerçant au sein du Sénat, ces interlocuteurs lui ayant systématiquement proposé des rencontres à l'extérieur de l'institution ou par téléphone. Les conclusions tendant à l'annulation de telles décisions, matériellement inexistantes, sont par suite irrecevables ainsi que le soutient à bon droit le Sénat et doivent être rejetées.

4. En revanche, ces mêmes échanges avec l'assistante sociale du Sénat, le psychologue et son conseiller bancaire intervenus au mois de décembre 2018 démontrent que le Sénat a opposé à M. B..., par une décision qui n'a pas été formalisée, une interdiction d'accès aux locaux dans la mesure où aucun des rendez-vous sollicités ne pouvaient se tenir dans l'enceinte de l'institution. Le Sénat n'apportant aucun élément en sens contraire comme relevé par les juges de première instance, M. B... est fondé à soutenir qu'il a fait l'objet d'une interdiction d'accès aux locaux du Sénat. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'inexistence de cette décision doit être écartée.

Sur la légalité de la décision du 27 novembre 2018 :

5. Aux termes de l'article 150 du règlement intérieur du Sénat : " En cas de manquement exceptionnellement grave aux obligations professionnelles, le Secrétaire général compétent peut interdire à un membre du personnel l'exercice de ses fonctions. Cette mesure a un caractère provisoire. L'affaire doit être déférée dans les plus brefs délais à la commission administrative paritaire composée dans les conditions prévues au III de l'article 181 selon la procédure prévue à l'article 149. Toutefois, lorsque l'intéressé fait l'objet pour les mêmes faits de poursuites pénales, la commission peut proposer de surseoir à la procédure disciplinaire jusqu'à l'intervention d'une décision juridictionnelle définitive. Si elle est saisie à nouveau par l'autorité disciplinaire, elle est tenue de transmettre à celle-ci l'avis motivé prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article 149. Dans le cas contraire, il appartient à l'autorité disciplinaire de confirmer dans les plus brefs délais l'interdiction faite au fonctionnaire d'exercer ses fonctions et de fixer la proportion du traitement que pourra percevoir l'intéressé pendant la période considérée ".

6. En premier lieu, s'il est constant que la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire n'a pas été saisie à la suite de l'édiction de la première interdiction provisoire d'exercice de fonctions opposée à M. B... sur le fondement des dispositions précitées de l'article 150 du règlement intérieur du Sénat, le délai dans lequel l'instance disciplinaire est saisie est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée qui s'apprécie au seul vu des circonstances de fait et de droit existant à la date de son édiction. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure dont serait entachée la décision en litige doit être écarté comme inopérant.

7. En deuxième lieu, à supposer que M. B... ait entendu contester l'absence de saisine de la commission de déontologie qui, en application de l'article 192 bis du règlement intérieur, rend " des avis et formule des recommandations sur l'application des obligations déontologiques et de la charte de déontologie annexée au (...) règlement intérieur ", ce moyen doit être écarté comme inopérant, l'article 150 de ce même règlement n'imposant aucunement la consultation de cette commission, même dans le cas de manquements déontologiques reprochés aux agents.

8. En troisième lieu, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article 150 du règlement intérieur que l'établissement d'un rapport aurait constitué une formalité préalable obligatoire à une mesure d'interdiction provisoire de l'exercice de ses fonctions opposée à un membre du personnel. Cette décision ne constitue pas une sanction disciplinaire mais une mesure conservatoire prise dans l'intérêt du service qui n'est pas au nombre de celles qui doivent être motivées. Par ailleurs, une erreur dans les visas d'une décision est également sans incidence sur sa légalité. En l'espèce, si M. B... soutient que la décision en litige serait entachée d'une erreur de motivation dès lors qu'elle serait fondée sur deux rapports qui seraient inexistants et dont seul l'un d'entre eux serait visé dans la décision, une telle erreur, qui est sans effet sur le caractère suffisant de la motivation et au surplus n'affecte que les visas de la décision attaquée, est sans incidence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de motivation dont la décision attaquée serait entachée doit être écarté comme inopérant.

9. En quatrième lieu, M. B... ne peut utilement soutenir que cette décision qui n'a ni pour objet, ni pour effet de se prononcer sur sa culpabilité, aurait porté atteinte au principe de la présomption d'innocence.

10. En cinquième lieu, d'une part, si à la date de la décision attaquée, aucune décision judiciaire de mise en examen n'avait été prise à l'encontre de M. B... qui était uniquement placé en garde à vue, la mise en œuvre de l'action publique qui est intervenue le 29 novembre 2018 ne constituait toutefois pas une condition préalable à la mesure d'interdiction temporaire d'exercice de ses fonctions qui est fondée sur l'existence d'un manquement exceptionnellement grave à ses obligations professionnelles et non sur l'existence de poursuites pénales. D'autre part, en application des dispositions précitées de l'article 150 du règlement intérieur du Sénat, la décision d'interdiction provisoire d'exercice des fonctions est justifiée lorsque les faits imputés à l'agent présentent un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'à la date d'édiction de cette mesure, le Sénat était informé de ce que l'intéressé était placé en garde à vue et avait connaissance des faits qui en étaient à l'origine. La perquisition des locaux du Sénat avait été autorisée et les médias répercutaient amplement l'information de son arrestation, de ses motifs, à savoir des soupçons d'espionnage au profit de la Corée du Nord et de sa qualité de haut fonctionnaire du Sénat. Dans ces conditions, le Sénat a pu, sans entacher sa décision d'erreur d'appréciation, retenir que les faits imputés à M. B... présentaient un caractère suffisant de vraisemblance, étaient susceptibles de constituer un manquement exceptionnellement grave à ses obligations professionnelles et, eu égard à ce degré de gravité, décider, dans l'intérêt du service, de lui interdire provisoirement d'exercer ses fonctions.

Sur la légalité des décisions prises dans leur ensemble sur le fondement des dispositions de l'article 151 du règlement intérieur du Sénat :

11. Aux termes de l'article 151 du règlement intérieur du Sénat : " En cas de poursuites pénales engagées pour des faits extérieurs au service exceptionnellement graves, le Secrétaire général compétent peut interdire à un fonctionnaire l'exercice de ses fonctions. Cette décision doit être confirmée dans les plus brefs délais par l'autorité de nomination qui précise en outre si le traitement est maintenu en totalité ou en partie. Pendant la durée de la procédure, la décision de suspension peut être rapportée ou modifiée par l'autorité de nomination. La situation de l'intéressé est réglée après l'intervention d'une décision juridictionnelle définitive ".

12. M. B... soutient que ces dispositions sont, par voie d'exception, entachées d'inconstitutionnalité dès lors qu'elles méconnaissent les principes de la présomption d'innocence, d'individualisation des peines et d'égalité entre les fonctionnaires.

13. D'une part, ces dispositions statutaires qui instituent une mesure conservatoire prise dans l'intérêt du service, n'ont ni pour objet, ni pour effet de se prononcer sur la culpabilité d'un agent et ne présentent pas davantage un caractère répressif. Par suite, M. B... ne peut utilement soutenir qu'elles méconnaîtraient les principes constitutionnels de présomption d'innocence et d'individualisation des peines.

14. D'autre part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. L'article 2 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoit expressément que les dispositions qu'elle institue s'appliquent aux fonctionnaires civils des administrations de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics à l'exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires. Aux termes de l'article 8 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires : " (...) Les agents titulaires des services des assemblées parlementaires sont des fonctionnaires de l'Etat dont le statut et le régime de retraite sont déterminés par le bureau de l'assemblée intéressée (...) ". L'article 102 du règlement intérieur du Sénat prévoit que : " Le Bureau déterminera, par un règlement intérieur, l'organisation et le fonctionnement des services du Sénat, (...) ainsi que le statut du personnel (...) ".

15. En l'espèce, d'une part, si M. B... soutient que l'article 151 du règlement intérieur du Sénat ne prévoit pas de dispositions analogues à celles fixées à l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 applicables aux fonctionnaires de l'Etat, dans la mesure où elles ne garantissent ni la saisine sans délai du conseil de discipline, ni la clause de réexamen dans un délai contraint, les agents des assemblées parlementaires ne se trouvent toutefois pas dans une situation analogue à celles des autres fonctionnaires de l'Etat, l'autonomie administrative et financière des assemblées qui découle du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs justifiant que leur situation soit régie par un statut particulier. Ainsi le Sénat a pu décider de fixer des règles différentes de celles prévues par d'autres textes règlementaires, applicables à d'autres corps de fonctionnaires, sans méconnaître le principe d'égalité. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article 151 du règlement intérieur du Sénat que, contrairement à l'article 150 de ce même règlement, elles ne visent pas à engager une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent concerné par des poursuites pénales pour des faits extérieurs au service et exceptionnellement graves mais uniquement à l'éloigner du service jusqu'à l'intervention d'une décision juridictionnelle définitive. Par suite, la différence de traitement qu'elles instituent apparaît justifiée et proportionnée au regard de l'objectif poursuivi par ces dispositions.

16. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 151 du règlement intérieur du Sénat méconnaissent, par voie d'exception, les principes constitutionnels de la présomption d'innocence, d'individualisation des peines et d'égalité entre les fonctionnaires, doit être écarté.

S'agissant des décisions des 30 novembre 2018, 5 décembre 2018 et 27 mars 2019 :

17. En premier lieu, en l'absence de vice de procédure entachant la décision du 27 novembre 2018 ainsi qu'il a été énoncé au point 6 du présent arrêt, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté confirmatif du 5 décembre 2018 doit être écarté.

18. En deuxième lieu, une mesure de suspension ne constitue pas une sanction disciplinaire mais une mesure conservatoire prise dans l'intérêt du service, qui n'exige pas qu'une procédure contradictoire préalable soit mise en œuvre ou que le fonctionnaire qui en fait l'objet soit mis à même de consulter son dossier. Par suite, le moyen tiré des vices de procédure dont seraient entachées la décision du 30 novembre 2018 et l'arrêté du 5 décembre 2018 ne peut qu'être écarté.

19. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la mise en examen de M. B... à compter du 29 novembre 2018 et son placement sous contrôle judiciaire constituaient des poursuites pénales au sens de l'article 151 du règlement intérieur. Cette décision a été prise dans le cadre d'une information judiciaire ouverte à raison des chefs de trahison par livraison à une puissance étrangère d'informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, trahison par recueil ou rassemblement en vue de les livrer à une puissance étrangère d'informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation et trahison par intelligence avec une puissance étrangère susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Cette mise en examen a par ailleurs été assortie notamment d'une interdiction judiciaire d'exercer ses fonctions. Par suite, M. B... ne peut utilement faire valoir qu'il aurait exercé ses fonctions au sein de la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins, étrangère à la mission institutionnelle du Sénat. Compte tenu de l'ouverture de cette procédure judiciaire, le Sénat n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article 151 du règlement intérieur en considérant que les faits reprochés à l'intéressé présentaient un caractère de vraisemblance suffisant. Par ailleurs, eu égard à la nature des faits à l'origine de la procédure pénale dont il faisait l'objet, à leur incompatibilité avec les obligations liées à l'exercice d'une fonction publique et à leur gravité, le Sénat n'a pas davantage entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en prenant à l'encontre de M. B... et dans l'intérêt du service, une mesure d'interdiction provisoire d'exercice de ses fonctions.

20. En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article 151 du règlement intérieur que le fonctionnaire faisant l'objet d'une interdiction provisoire d'exercer ses fonctions peut voir son traitement, et non l'ensemble des éléments constitutifs de sa rémunération, maintenu en partie ou en totalité. Par suite, en décidant de maintenir la totalité du traitement indiciaire de M. B... et de surcroît son indemnité de résidence, le président du Sénat et les questeurs n'ont entaché les décisions en litige d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant des arrêtés des 26 juin 2019, 22 octobre 2019, 25 février 2020, 23 juin 2020, 21 octobre 2020 et 24 février 2021 :

21. En premier lieu, les arrêtés en litige pris sur le fondement de l'article 151 du règlement intérieur, prolongeant la mesure opposée à M. B... d'interdiction d'exercice de ses fonctions, ne revêtent ni le caractère d'une sanction, ni le caractère d'une mesure prise en considération de la personne soumise au respect d'une procédure contradictoire préalable ou à l'obligation de mettre l'intéressé à même de consulter son dossier, ainsi qu'il a été dit au point 18 du présent arrêt et ne sont pas au nombre des décisions qui doivent être motivées. Par suite, les moyens tirés de l'insuffisance de motivation des arrêtés attaqués et du vice de procédure dont ils seraient entachés sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés.

22. En second lieu, si l'interdiction judiciaire d'exercer ses fonctions décidée dans le cadre de la mise en examen de M. B... a été levée au mois de mai 2019, la séparation des procédures administrative et pénale n'impliquait pas nécessairement qu'il soit mis fin à la mesure prise par le Sénat qui pouvait décider de prolonger l'interdiction temporaire qui lui était opposée sur le fondement de l'article 151 du règlement intérieur au regard du caractère suffisant de vraisemblance et de gravité des faits reprochés à l'intéressé. En l'espèce, il est constant que M. B... était toujours mis en examen à la date d'édiction des arrêtés contestés. Eu égard à la nature des faits énoncés au point 19 du présent arrêt à l'origine des poursuites pénales engagées à son encontre, au caractère de vraisemblance suffisant et au degré de gravité qu'ils présentaient, ainsi qu'à leur incompatibilité avec les obligations liées à l'exercice d'une fonction publique, le Sénat a pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, décider, dans l'intérêt du service, de prolonger la mesure d'interdiction provisoire d'exercice de ses fonctions sur le fondement des dispositions de l'article 151 du règlement intérieur qui permettent de maintenir un fonctionnaire éloigné du service jusqu'à l'intervention d'une décision juridictionnelle définitive.

En ce qui concerne l'interdiction d'accéder aux locaux du Sénat et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

23. En premier lieu, les moyens tirés de l'illégalité de la décision attaquée en l'absence de notification régulière, de l'incompétence de son auteur et du vice de procédure dont elle serait entachée doivent être écartés par adoption des motifs énoncés aux points 36, 37 et 38 du jugement attaqué et non critiqués par de nouveaux arguments.

24. En second lieu, l'interdiction judiciaire d'exercice de ses fonctions qui s'est prolongée jusqu'au mois de mai 2019 ou les décisions administratives successives prises par le Sénat sur le fondement de l'article 151 du règlement intérieur ne commandaient pas la présence de M. B... dans les locaux pour les besoins du service et permettaient au Sénat de lui en interdire l'accès. Par ailleurs, compte tenu de l'exceptionnelle gravité des faits à l'origine des poursuites pénales engagées contre lui, à l'ampleur de leur médiatisation et aux répercussions qu'elles étaient susceptibles d'avoir sur l'institution parlementaire, le Sénat a pu légalement et dans l'intérêt du service, assortir l'interdiction provisoire de l'exercice de ses fonctions, d'une interdiction d'accéder aux locaux du Sénat pendant la durée de la procédure pénale ouverte à son encontre.

Sur la requête n°21PA04988 :

25. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté de la questure n° 2013-985 du 2 octobre 2013 : " En cas de mise en cause par un tiers d'un membre ou d'un ancien membre du personnel du Sénat à raison de l'exercice de ses fonctions au Sénat, il incombe au Sénat, sauf si un motif d'intérêt général s'y oppose ou si l'intéressé a commis une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions au Sénat : - de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui ; / - de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, est placé en garde à vue, est entendu en qualité de témoin assisté ou fait l'objet d'une procédure de composition pénale ; / - de le protéger contre les attaques, menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) ". Une faute d'un agent de l'Etat qui, eu égard à sa nature, aux conditions dans lesquelles elle a été commise, aux objectifs poursuivis par son auteur et aux fonctions exercées par celui-ci est d'une particulière gravité, doit être regardée comme une faute personnelle justifiant que la protection fonctionnelle soit refusée à l'agent, alors même qu'elle ne serait pas dépourvue de tout lien avec le service.

En ce qui concerne la demande de protection fonctionnelle à raison des poursuites pénales :

26. Il ressort des pièces du dossier que M. B... a sollicité à trois reprises au cours du mois de décembre 2018, le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison, d'une part, des poursuites pénales engagées à son encontre et, d'autre part, de la campagne de dénigrement dont il a estimé faire l'objet donnant lieu à des insultes et menaces de mort sur Internet. Par un courrier du 10 avril 2019 faisant suite à la demande de communication de motifs du rejet implicite de ses demandes, le Sénat lui a précisé, d'une part, que les faits à l'origine de sa mise en examen ne pouvaient avoir été commis dans le cadre de ses fonctions d'administrateur du Sénat ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions compte tenu de leur nature même et, d'autre part, que l'intérêt général comme celui du service s'opposaient à ce que le bénéfice de la protection fonctionnelle lui soit accordée. Dans le cadre de la première instance comme en appel, le Sénat retient un autre motif en précisant qu'à supposer même que la mise en cause de M. B... soit intervenue à raison de l'exercice de ses fonctions, le rejet de sa demande de protection fonctionnelle est justifié dans la mesure où les faits reprochés sont constitutifs d'une faute personnelle.

27. Il ressort des pièces du dossier que le Sénat a été informé de l'interpellation de M. B... intervenue le 25 novembre 2018, de son placement en garde à vue et de ses motifs, puis de sa mise en examen le 29 novembre 2018 des chefs de trahison par livraison à une puissance étrangère d'informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, trahison par recueil ou rassemblement en vue de les livrer à une puissance étrangère d'informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation et trahison par intelligence avec une puissance étrangère susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le Sénat, également informé de l'interdiction judiciaire opposée à M. B... d'exercer ses fonctions, avait autorisé une perquisition de ses locaux. Ces seuls éléments ne permettaient pas de retenir que, par leur nature même, les faits reprochés à M. B... ne pouvaient avoir été commis dans le cadre de ses fonctions d'administrateur du Sénat ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.

28. Toutefois, M. B... occupait des fonctions au service des représentants de la souveraineté nationale en sa qualité d'administrateur du Sénat qui impliquaient, d'une part, un lien de confiance avec l'ensemble des sénateurs et, d'autre part, des obligations de réserve, de loyauté et de dignité prévues aux articles 128 A et 128 B du règlement intérieur, notamment en s'abstenant de toute manifestation publique incompatible avec la réserve que lui imposaient ses fonctions et en veillant à ne jamais nuire à l'image du Sénat par son comportement personnel. En dépit de ces strictes obligations, il a entretenu des relations régulières avec la délégation générale de la République de Corée du Nord (DGRPDC), représentation non diplomatique bénéficiant néanmoins des privilèges et immunités des missions diplomatiques, sans se préoccuper de sa visibilité en qualité de haut fonctionnaire du Sénat et sans discernement quant aux implications potentielles de telles relations sur l'institution qui l'employait. Compte tenu de son comportement, des motifs de sa mise en examen et de la particulière gravité des faits retenus contre lui, le Sénat pouvait considérer, sans entacher sa décision d'erreur d'appréciation, que M. B... s'était rendu responsable, à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, d'une faute personnelle détachable du service justifiant le refus du bénéfice de la protection fonctionnelle. Par suite, le Sénat aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ce motif qui peut être substitué au motif énoncé au point précédent dès lors que cette substitution ne prive pas M. B... d'une garantie procédurale.

En ce qui concerne la demande de protection fonctionnelle à raison des attaques, injures et propos diffamatoires :

29. Il ressort des publications produites au dossier que la mise en examen de M. B... a été très médiatisée en France, que sa qualité de haut fonctionnaire au Sénat a été mise en exergue et a donné lieu à des commentaires sur les sites des journaux ou sur les réseaux sociaux particulièrement virulents. La réalité des attaques et injures dont M. B... a fait l'objet à raison de ses fonctions est par suite établie. Sa mise en examen a également fait l'objet d'une publication au mois de mai 2020 dans le journal sud-coréen " Chosun mensuel " dans lequel M. B..., dont les fonctions sont clairement mises en avant, a été présenté comme menant des activités d'espionnage au profit du régime de Pyongyang. Cette publication, contre laquelle il a déposé plainte, a été à l'origine d'une nouvelle demande de protection fonctionnelle présentée au mois de septembre 2020 et rejetée implicitement. Toutefois, le Sénat pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, refuser à l'intéressé le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison tant de la faute personnelle détachable du service d'une gravité particulière dont il s'était rendu responsable telle qu'énoncée au point 28 du présent arrêt, que de l'intérêt général tenant, d'une part, à la préservation du bon fonctionnement du service, à travers notamment le maintien de la confiance des Sénateurs dans les membres du personnel du Sénat, et, d'autre part, à la préservation de l'institution parlementaire des répercussions de sa mise en examen, et, par suite, lui refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Sur la requête n°21PA05011 :

Sur la recevabilité des conclusions aux fins d'indemnisation fondées sur l'illégalité de l'arrêté du 29 mai 2019 reportant l'examen de l'élévation de classe de M. B... :

30. Il résulte de l'instruction que l'arrêté du 29 mai 2019 par lequel le Sénat a reporté l'examen de l'élévation de classe de M. B... a été annulé par un jugement n°1916375 du tribunal administratif de Paris du 8 juillet 2021. Si l'intéressé recherche l'indemnisation de préjudices résultant de l'illégalité fautive de cette décision, une telle demande relève d'un fait générateur distinct de ceux contenus dans la demande préalable adressée au Sénat. Par suite, ces conclusions qui ne figuraient pas dans la réclamation préalable et qui sont en tout état de cause nouvelles en appel, doivent être rejetées comme étant irrecevables, faute de liaison du contentieux, ainsi que le soutient à bon droit le Sénat.

Sur la régularité du jugement contesté :

31. Si M. B... soutient que les premiers juges auraient entaché leur jugement d'erreurs de droit ou de fait, de tels moyens ne critiquent pas la régularité mais le bien-fondé du jugement. Or, dans le cadre de l'effet dévolutif, le juge d'appel, qui est saisi du litige, se prononce non sur les motifs du jugement de première instance mais directement sur les moyens mettant en cause la responsabilité de l'administration. Par suite, les moyens soulevés sont inopérants.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

32. En premier lieu, il résulte de ce qui a été énoncé au point 3, qu'aucune décision d'interdiction d'entrer en contact avec l'ensemble des agents du Sénat n'a été opposée à M. B.... Par suite, l'intéressé n'est pas fondé à soutenir que l'illégalité fautive d'une telle décision serait de nature à engager la responsabilité du Sénat.

33. En deuxième lieu, s'il résulte de l'instruction qu'une décision non formalisée a interdit à M. B... d'accéder aux locaux du Sénat, cette décision prise dans l'intérêt du service n'est entachée d'aucune illégalité fautive comme énoncé au point 24 du présent arrêt.

34. En troisième lieu, il résulte des motifs précédemment exposés que les décisions par lesquelles le Sénat a interdit à M. B... d'exercer temporairement ses fonctions d'administrateur sur le fondement des articles 150 et 151 du règlement intérieur du Sénat, a limité sa rémunération à son traitement indiciaire et à l'indemnité de résidence et a rejeté ses demandes de protection fonctionnelle, ne sont entachées d'aucune illégalité fautive et ne sont ainsi pas susceptibles d'engager la responsabilité du Sénat.

35. En dernier lieu, si M. B... fait valoir que le Sénat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en refusant de lui communiquer son dossier personnel indépendamment de l'existence ou non d'une procédure disciplinaire, il résulte de l'instruction que les décisions contestées n'ont pas été prises dans le cadre d'une procédure disciplinaire auxquels s'appliquerait l'article 149 du règlement intérieur prévoyant cette communication préalable et n'ont pas davantage été prises en considération de la personne mais dans l'intérêt du service. Par ailleurs, en application du dernier alinéa de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'ensemble des documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires sont régis par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, laquelle ne prévoit pas de procédure de communication de leur dossier individuel aux agents. En tout état de cause, M. B... a pris connaissance de son dossier le 28 mai 2019 par l'intermédiaire de son conseil expressément mandaté à cet effet. Par suite, aucune illégalité fautive résultant du défaut de communication de son dossier personnel ne peut être retenue.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

36. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.

37. Il résulte de l'instruction qu'une ordonnance de non-lieu a été rendue le 29 avril 2022 dans le cadre de la procédure pénale engagée à l'encontre de M. B.... Si l'intéressé soutient que les décisions prises par le Sénat ont fait peser sur lui une charge anormale en lui faisant supporter les conséquences financières et morales de ces décisions, il résulte de l'instruction que M. B..., qui a continué à percevoir son traitement indiciaire et une indemnité de résidence tout au long de la procédure pénale engagée à son encontre, ne justifie pas que les décisions prises par le Sénat ont été à l'origine d'un préjudice grave et spécial, étant entendu que le préjudice de carrière dont il se prévaut repose sur des motifs hypothétiques. M. B... n'est ainsi pas fondé à soutenir que la responsabilité sans faute du Sénat devrait être engagée.

38. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. Enfin, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B... une somme au titre des frais exposés par le Sénat et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n°s 21PA04984, 21PA04988 et 21PA05011 présentées par M. B... sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par le Sénat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au Sénat.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Carrère, président,

- M. Soyez, président assesseur,

- Mme Lorin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour le 10 novembre 2023.

La rapporteure,

C. LORIN

Le président,

S. CARRERE

La greffière,

E. LUCE

La République mande et ordonne au président du Sénat en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 21PA04984, 21PA04988, 21PA05011

| France, Cour administrative d'appel de Paris, 9ème chambre, 10 novembre 2023, 21PA05011

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision