| France, Cour administrative d'appel de Paris, 4ème chambre, 03 mars 2023, 21PA01903

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler les décisions du 4 mars 2019 par lesquelles le directeur de l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Étranger (AEFE) a rejeté son recours gracieux contre la décision du 18 décembre 2018 rejetant sa demande d'attribution d'une bourse au bénéfice de ses deux enfants au titre de l'année scolaire 2018-2019.

Par un jugement n° 1909250 du 16 septembre 2020, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 avril 2021, le 2 juin 2022, le 18 juin 2022 et le 11 septembre 2022, M. A..., représenté par Me Clauss puis par Me Renault, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler les décisions du directeur de l'AEFE du 4 mars 2019 ;

3°) d'enjoindre à l'AEFE de lui accorder des bourses au taux de 100 % pour ses deux enfants au titre de l'année scolaire 2018/2019, dans le délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'AEFE la somme de 2 000 euros à verser à son conseil, Me Renault, au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- les décisions du 4 mars 2019 sont insuffisamment motivées ;

- il a sollicité auprès du bureau d'aide juridictionnelle la désignation d'un traducteur assermenté pour procéder à la traduction des pièces, ce qui lui a été refusé ;

- le conseil consulaire des bourses scolaires réuni le 23 avril 2018 s'est déroulé dans des conditions anormales, de nombreux dossiers ayant fait l'objet de décisions de rejets ou d'ajournement injustifiées ;

- il ne lui a jamais été indiqué ou notifié qu'il aurait dû faire une demande écrite de réexamen de son dossier par le second conseil consulaire des bourses ; en tout état de cause, il a expressément formulé la demande de révision de sa situation prévue au 4.2.2 de l'instruction spécifique de l'AEFE du 27 décembre 2017 ;

- s'agissant du motif tiré de sa non-réinscription au registre des français, le chef de poste consulaire, qui n'a pas procédé au renouvellement de son inscription sur place, a méconnu l'article 13 du décret du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France ; il a ainsi été privé du fait de l'erreur de l'administration d'un nouvel examen de sa demande au titre du second conseil consulaire des bourses alors qu'il avait transmis l'ensemble des pièces demandées à la suite du premier conseil ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation des éléments financiers transmis par lui lors de l'instruction de la demande ; notamment, il n'était pas actionnaire de la société Moc Huong Spa mais simple salarié et a bien fourni son propre relevé de compte pour 2017 qui a servi, à la demande de son employeur et pour des raisons de commodité, à faire transiter des sommes relevant de l'entreprise ;

- il a fourni l'ensemble des documents demandés, notamment lors de l'entretien au consulat du 28 juin 2018, lesquels étaient suffisants à déterminer la nature de sa situation professionnelle et le montant de ses revenus ;

- une visite à domicile aurait dû être organisée en 2018 pour vérifier l'adéquation entre les revenus attestés et le niveau de vie des époux A..., en application de l'instruction spécifique de l'AEFE du 27 décembre 2017 ;

- la situation financière du foyer s'est fortement dégradée à compter de 2018, du fait de la rupture des contrats de travail des époux ;

- il a établi que les voyages à Singapour et à Madagui étaient des voyages scolaires ;

- aucune traduction des documents n'a été exigé lors du dépôt de la demande par le poste instructeur ; en tout état de cause, les traductions ont été réalisées par des membres de l'Institut français près de l'ambassade de France et sont probantes ;

- il a fait l'objet d'une remise gracieuse d'une partie de ses frais de scolarité au titre de l'année scolaire 2018-2019.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 mai 2022 et le 15 juillet 2022, l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Étranger (AEFE), représentée par la SELARL Drai Associés, Me Margaroli, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. A... de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés.

M. A... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Paris du 26 janvier 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'éducation ;

- l'instruction spécifique de l'AEFE du 27 décembre 2017 sur les bourses scolaires au bénéfice des enfants français résidant à l'étrange, prise en application des articles D. 531-45 à D. 531-51 du code de l'éducation, et applicable à l'année 2018/2019 pour les pays du rythme nord ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de Mme Jayer, rapporteure publique,

- et les observations de de Me Le Douarin, représentant l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Étranger (AEFE).

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a présenté le 16 janvier 2018 une demande de bourse scolaire au profit de ses deux enfants scolarisés en classe de sixième et de seconde au lycée français international Marguerite Duras de Hô Chi Minh-Ville au Vietnam au titre de l'année scolaire 2018-2019. Par une première décision prise à la suite de la réunion du conseil national des bourses du mois de juin 2018, le directeur de l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Étranger (AEFE) a décidé l'ajournement de cette demande. Par décision du 18 décembre 2018, le directeur de l'AEFE a rejeté la demande de bourse de M. A.... A la suite du recours gracieux de M. A..., le directeur de l'AEFE a confirmé le rejet de cette demande, par deux nouvelles décisions du 4 mars 2019. M. A... relève appel du jugement du 16 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande qu'il a regardée comme tendant à l'annulation de la décision du 18 décembre 2018 et de celles du 4 mars 2019, prises sur recours gracieux.

2. Aux termes de l'article L. 452-2 du code de l'éducation, l'AEFE " a pour objet : (...) / 5° D'accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les écoles et les établissements d'enseignement français à l'étranger dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'éducation, du ministre chargé des affaires étrangères et du ministre chargé de la coopération ". Aux termes de l'article D. 531-46 du même code : " Pour bénéficier des bourses scolaires à l'étranger, les élèves doivent : / 1° Être de nationalité française et inscrits ou en cours d'inscription au registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire dans laquelle ils ont leur résidence ; / 2° Fréquenter un des établissements figurant sur la liste arrêtée chaque année par le ministre chargé de l'éducation, le ministre des affaires étrangères et le ministre chargé de la coopération en application du 5° de l'article L. 452-2 ; / 3° Résider avec leur famille dans le pays où est situé l'établissement scolaire fréquenté ". Aux termes de l'article D. 531-48 de ce code : " Les commissions locales examinent et présentent à la commission nationale les demandes de bourses scolaires dont peuvent bénéficier les élèves français établis hors de France dans les conditions définies aux articles D. 531-45 et D. 531-46. Elles répartissent entre les bénéficiaires les crédits délégués par l'agence, dans le respect des critères généraux définis par des instructions spécifiques ". Aux termes de l'article 2 du décret du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France : " I. -Tout Français établi hors de France peut demander son inscription au registre des Français établis hors de France au chef de poste consulaire territorialement compétent (...) ". Et aux termes de l'article 13 du même décret : " I. - L'inscription au registre des Français établis hors de France est valable cinq ans. (...). / II. - L'inscription au registre des Français établis hors de France est renouvelable. Trois mois au moins avant l'expiration de son inscription, tout Français reçoit un avis l'informant qu'il doit confirmer sa résidence dans la circonscription consulaire au moyen soit d'un justificatif, soit d'une déclaration sur l'honneur. / Faute de réponse au jour de l'échéance de la validité de l'inscription, il est réputé ne plus résider dans la circonscription consulaire : son inscription n'est pas renouvelée. Toutefois, lorsqu'il dispose d'informations de nature à établir avec certitude que le Français réside toujours dans la circonscription, le chef de poste consulaire renouvelle l'inscription sans formalité particulière (...) ".

3. Le directeur de l'AEFE a, sur le fondement des dispositions susvisées du code de l'éducation, adopté une instruction spécifique, en date du 27 décembre 2017, applicable pour l'année scolaire 2018-2019, qui énonce les critères d'obtention des bourses scolaires par les familles des enfants mentionnés au 5° de l'article L. 452-2 du code de l'éducation et remplissant les conditions énoncées à l'article D. 531-46 du même code. Ce faisant, cette autorité, qu'aucun texte de nature législative ou réglementaire n'avait habilitée à adopter un acte réglementaire ayant un tel objet, doit être regardée comme ayant défini, sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, des orientations générales en vue de l'exercice de son pouvoir d'accorder des bourses scolaires, qui sont opposables aux familles ayant demandé de telles bourses. Cette instruction prévoit notamment, en son point 2.11, que le quotient maximal au-delà duquel aucune bourse n'est accordée (hors barème revenus) est fixé à 21 000 euros et que le seuil en deça duquel une quotité de bourse de 100% est attribuée est égal à un septième du quotient maximal, soit 3 000 euros, une quotité théorique partielle de bourse étant déterminée selon une formule prédéfinie si le quotient de la famille est compris entre ces deux valeurs. Elle prévoit également, en son point 4.3.4 que : " Lorsque l'instruction d'un dossier de demande soulève des difficultés particulières sur la situation familiale, financière ou patrimoniale de la famille, il est recommandé aux postes diplomatiques et consulaires de diligenter dans toute la mesure du possible une visite au domicile de la famille (...) et d'inviter la commission locale à se prononcer sur la base de ses conclusions (...). / Les visites à domicile sont conduites par des personnes dûment habilitées par le poste diplomatique ou consulaire ". Aux termes du point 4.5.3 : " Le recours (à la procédure de la déclaration sur l'honneur) est admis à titre tout à fait exceptionnel et doit être justifié par une situation familiale ou professionnelle particulière ; il doit être justifié par l'incapacité du demandeur à fournir tout document et doit être explicité dans le procès-verbal (...). Les familles concernées doivent faire l'objet, dans toute la mesure du possible d'une visite à domicile afin de vérifier la cohérence entre les informations attestées et leur situation réelle ". Elle dispose également, aux termes du point 4.9.3.1, concernant les modalités d'instruction des dossiers par les postes avant le second conseil consulaire des bourses : " Doivent normalement conduire à une proposition de rejet : les déclarations incomplètes, inexactes ou incohérentes des familles ", ainsi que les " dossiers déposés hors délais ". L'annexe de l'instruction intitulée " Calendrier de campagne 2018/2019 pour les pays du rythme nord " indique en outre que l'instruction des dossiers de demande de bourse de seconde période se déroule à compter du mois de juillet et jusqu'au 14 octobre 2018. Enfin, le point 4.2 de l'instruction précise que l'instruction des demandes de bourses est fondée sur l'appréciation des revenus de l'année précédant celle de la demande.

Sur la légalité de la décision du directeur de l'AEFE du 18 décembre 2018 :

4. Il ressort de la décision du 18 décembre 2018, prise à l'issue du second conseil consulaire des bourses scolaires, que pour rejeter la demande de bourse de M. A... au bénéfice de ses deux enfants, le directeur de l'AEFE a opposé à ce dernier la circonstance que " le dossier n'a pu être instruit dans les délais du fait de la non inscription au registre des Français du demandeur/de l'enfant pour lequel une bourse est demandée ". Il ressort en effet des pièces du dossier, notamment des dispositions de l'annexe à l'instruction spécifique, mentionnées au point 5, que la date de clôture de l'instruction des dossiers de demande de bourse dans le cadre du second conseil consulaire des bourses scolaires était fixée au 14 octobre 2018. Or, M. A... ne conteste pas qu'à cette dernière date, ses enfants et lui n'étaient pas inscrits au registre des Français établis hors de France, condition nécessaire pour les élèves pour pouvoir bénéficier d'une bourse scolaire à l'étranger, le renouvellement de cette inscription n'ayant pris effet qu'au 29 novembre 2018. Le requérant fait valoir à cet égard que, lors du dépôt de sa demande dans le cadre du premier conseil consulaire des bourses, le poste instructeur l'aurait informé de la prochaine arrivée à expiration de son inscription à ce registre, pour lui et ses deux enfants, sans pour autant lui proposer de la renouveler sur place, en méconnaissance des dispositions de l'article 13 du décret du 31 décembre 2003 susvisé. Toutefois, ces faits, contestés par l'AEFE, ne sont établis par aucun document, non plus d'ailleurs que ceux tenant à ce que le poste instructeur se serait de nouveau abstenu, lors du dépôt par le requérant d'éléments complémentaires, de procéder à ce renouvellement d'inscription. En tout état de cause, le requérant a lui-même déclaré avoir mal compris les explications du poste relatives à ce renouvellement et ne peut, dès lors, s'en prévaloir pour contester la décision attaquée.

5. En outre, M. A... soutient qu'il a effectué les démarches nécessaires, dans un contexte de dégradation du niveau de vie du foyer au cours de l'année 2018, afin que sa situation soit réexaminée lors du second conseil consulaire des bourses, notamment la transmission au poste instructeur des documents complémentaires demandés à l'issue du premier conseil. Toutefois, une telle circonstance, à la supposer établie, est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, le second conseil consulaire ne pouvant instruire sa demande en l'absence d'une inscription au registre des Français établis hors de France. Par suite et alors qu'il incombait au premier chef au requérant de solliciter, en temps utile, sa réinscription sur le registre précité, celui-ci n'est pas fondé à soutenir que le chef de poste consulaire aurait commis une erreur qui l'aurait privé du réexamen de sa demande de bourse. Il s'ensuit que le directeur de l'AEFE a pu légalement, pour le seul motif tiré du défaut d'inscription au registre précité, rejeter la demande de bourses de M. A....

Sur la légalité des décisions du directeur de l'AEFE du 4 mars 2019 :

6. En premier lieu, en vertu de l'article 1err de la loi du 11 juillet 1979 susvisée, désormais codifié à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, doivent notamment être motivées les décisions administratives individuelles qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Or ni l'article L. 452-2 du code de l'éducation, ni le décret du 30 août 1991 désormais codifié aux articles D. 531-45 et suivants du code de l'éducation, ni l'instruction prise par l'agence, qui, ainsi qu'il vient d'être dit, ne présente pas de caractère réglementaire, n'ont créé un droit aux bourses scolaires pour les enfants français scolarisés à l'étranger qui rempliraient certaines conditions. Dès lors, contrairement à ce que soutient le requérant, l'AEFE n'était pas tenue de motiver les décisions attaquées. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation des décisions en litige, prises sur recours gracieux, doit ainsi, en tout état de cause, être écarté.

7. En second lieu, M. A... fait valoir que des membres du premier conseil consulaire des bourses scolaires auraient soulevé des anomalies dans la préparation et de déroulement de ce conseil, mettant notamment en exergue dans un document intitulé " Remarques sur le déroulement de la préparation et du Conseil Consulaire des Bourses Scolaires à Hô Chi Minh Ville " une augmentation anormale du nombre de dossiers rejetés, une instruction des demandes " à charge " par le poste instructeur sans prise en compte des spécificités locales et une communication partielle et tardive des dossiers, de nature à entraver un examen sérieux de ces derniers. Toutefois, pour regrettables, à les supposer établis, qu'aient été ces dysfonctionnements, le requérant n'établit pas qu'ils auraient eu une incidence sur l'examen de sa demande de bourses. Par suite, le moyen tiré du fonctionnement anormal du service doit être écarté.

8. En troisième lieu, il ressort des décisions du 4 mars 2019 que le directeur de l'AEFE, pour rejeter le recours gracieux de M. A... en date du 17 janvier 2019, a considéré que " les documents fournis ne permettent pas d'établir clairement votre situation ". Il ressort en outre des écritures en défense de l'AEFE que cette dernière soutient, pour justifier ces décisions, que M. A... n'avait toujours pas transmis, à l'occasion de ce recours gracieux, les documents qui lui avaient été demandés par le premier conseil consulaire des bourses dans sa lettre du 25 avril 2018, à savoir notamment les relevés bancaires de tous ses comptes de 2017 ainsi que les éléments relatifs aux dépenses de voyages à Singapour et à Managui, nécessaires, selon elle, pour apprécier la situation financière réelle de la famille. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a produit, dans le cadre de la présente instance, l'ensemble des relevés, au titre de l'année 2017, de la " Vietcombank ", portant notamment comme " Account name " (nom du titulaire), M. C... A.... A cet égard, ce dernier soutient que, dans le cadre de ses fonctions d'assistant comptable au sein de la société Moc Huong Spa, son employeur, voyageant souvent à l'étranger, lui a demandé d'ouvrir ce compte en son nom propre de façon à pouvoir lui virer une partie des revenus de l'entreprise et lui permettre ainsi de régler directement les fournisseurs et les salaires de celle-ci en son absence. Toutefois, à supposer même établie la circonstance que ce compte ouvert au nom propre du requérant fonctionnerait en réalité au profit de l'entreprise, ces relevés ne permettent pas d'identifier, en admettant même probantes les traductions proposées de l'intitulé des opérations, les sommes correspondant à la rémunération de M. A... au cours de l'année 2017. Ce dernier ne produit pas non plus, ainsi que cela lui a été demandé par le conseil consulaire des bourses scolaires dès réception de la lettre du 25 avril 2018 qu'il ne soutient ni même n'allègue ne pas avoir reçue, les relevés de compte bancaire correspondant à ses opérations personnelles, permettant d'apprécier tout ou partie des revenus et des charges de la famille.

9. M. A... soutient en outre qu'il a perçu au titre de l'année de référence 2017 " un total de 8 013 000 VND, soit 298,99 euros par mois ", correspondant au salaire de 4 000 000 VND au titre de ses fonctions d'assistant comptable au sein de la société Moc Huong Spa et à un salaire complémentaire de 4 013 000 VND mensuels au titre d'un poste " d'employé de café " au sein de l'établissement dénommé " Kesera bar ". Il doit ainsi être regardé comme soutenant avoir perçu au titre de l'année 2017 la somme de 48 000 000 VND en qualité d'assistant comptable et la somme de 48 156 000 VND en qualité d'employé de café, soit la somme globale de 96 156 000 VND. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment de l'attestation de salaire de l'employeur de M. A..., " patron " du café précité, du 16 février 2017, accompagnée d'une traduction probante, que le requérant percevait, à cette dernière date, une somme de 7 913 000 VND mensuels, correspondant à un salaire principal de 4 013 000 VND et d'une " subvention " pour des heures de travail supplémentaires de 3 900 000 VND mensuels. Ainsi, M. A..., qui n'a pas fait état de ces heures de travail supplémentaires dans ses écritures et n'a pas produit ses fiches de paye, a perçu au titre de l'année 2017 la somme de 94 956 000 VND en tant qu'employé de café, qu'il a au demeurant déclaré dans le " formulaire de demande de bourses scolaires ", et non la somme de 48 156 000 VND, ainsi qu'il l'a fait valoir. De plus, il résulte de ce même formulaire que M. A... n'a déclaré pour 2017 que cette somme de 94 956 000 VND et non les sommes perçues en tant qu'assistant comptable, et n'a au surplus pas déclaré l'emploi de son épouse, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle a perçu une somme de 2 000 000 VND mensuels en qualité de femme de ménage au titre de l'année 2017. Par suite, le directeur de l'AEFE, qui a pris en compte la dégradation de la situation de la famille au cours de l'année 2018 mais pouvait rejeter, en vertu du 4.9.3.1 de l'instruction spécifique, une demande de bourse au motif de déclarations incomplètes, inexactes ou incohérentes, n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en opposant à M. A... la circonstance que les documents fournis par lui ne permettaient pas d'établir clairement sa situation.

10. En quatrième lieu, si M. A... soutient qu'une visite à son domicile aurait dû être organisée en 2018 pour vérifier la cohérence entre les informations attestées et la situation réelle de la famille, une telle visite, prévue par les points 4.3.4 et 4.5.3 de l'instruction précitée, ne revêt aucun caractère obligatoire. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

11. Enfin, M. A... ne peut utilement invoquer la circonstance que depuis l'année 2009, il a bénéficié de bourses scolaires pour ses deux enfants avec une quotité de 100%, exception faite de la seule année scolaire 2018-2019, l'attribution d'une bourse scolaire ne constituant pas un droit pour les enfants français scolarisés à l'étranger qui rempliraient certaines conditions, ainsi qu'il a été dit au point 6.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Sa requête ne peut dès lors qu'être rejetée, y compris ses conclusions à fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'AEFE, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que M. A... demande sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... le versement de la somme que l'AEFE demande sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Délibéré après l'audience du 10 février 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Briançon, présidente,

- M. Mantz, premier conseiller,

- Mme d'Argenlieu, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2023.

Le rapporteur,

P. B...

La présidente,

C. BRIANÇON La greffière,

A. GASPARYAN

La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21PA01903