| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 02 mars 2023, 21PA00337

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne a demandé au tribunal administratif de Melun, d'une part, d'annuler le titre exécutoire émis le 9 novembre 2017 par Voies navigables de France en vue du recouvrement de la somme de 146 600 euros, d'autre part, d'annuler le titre exécutoire émis le 26 février 2019 par le même établissement public en vue du recouvrement de la même somme et de la décharger de l'obligation de la payer.

Par un jugement n°s 1803574, 1910269 du 30 octobre 2020, le tribunal administratif de Melun a joint les deux demandes, a constaté le non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre le titre exécutoire émis le 9 novembre 2017 et a rejeté les conclusions dirigées contre le titre exécutoire émis le 26 février 2019.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 janvier et 15 septembre 2021, la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne, représentée par Me Seno (SELAS LLC et Associés), demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n°s 1803574, 1910269 du 30 octobre 2020 du tribunal administratif de Melun en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire émis par Voies navigables de France le 26 février 2019 et la décision implicite née le 21 septembre 2019 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'annuler le titre exécutoire du 26 février 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 146 600 euros ;

4°) de mettre à la charge de Voies navigables de France la somme de 7 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il n'a pas répondu à son moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte au regard de la décision de délégation de signature du 4 mars 2019, à son moyen relatif à la prescription de la créance en vertu de l'article L. 710-1 du code de commerce ni à son moyen relatif au caractère excessif et disproportionné du montant réclamé ;

- le jugement a méconnu le principe du contradictoire en se fondant sur des décisions du 31 décembre 2012 et du 19 mars 2018 du directeur général de Voies navigables de France, qui n'ont pas été versées aux débats ;

- le jugement a méconnu le principe du contradictoire en ne procédant pas à la réouverture de l'instruction pour tenir compte de ses écritures du 1er septembre 2020 alors qu'elle avait disposé d'un délai insuffisant pour répondre au premier mémoire en défense de Voies navigables de France ;

- dès lors qu'elle avait formé une opposition à exécution à l'encontre du titre émis le 9 novembre 2017, Voies navigables de France ne pouvait pas en émettre un nouveau portant sur la même créance tant que le recouvrement de cette créance était suspendu en vertu de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- la créance était en tout état de cause prescrite, que ce soit depuis le 1er janvier 2018 en vertu des dispositions de l'article L. 710-1 du code de commerce renvoyant à la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ou depuis le 1er janvier 2019 à supposer que soit applicable la seule prescription quinquennale de l'article 2224 du code civil, le premier titre émis le 9 novembre 2017 n'ayant pas interrompu le cours de la prescription dès lors qu'il est réputé n'avoir jamais existé du fait de son retrait ;

- le titre exécutoire du 26 février 2019 n'indique pas les bases de liquidation de la créance faute de renvoi à un devis ;

- la somme dont le paiement est poursuivi n'est pas conforme à l'obligation de remise en état des ouvrages en bon état de marche prévue par les stipulations du contrat de concession ;

- cette somme ne peut pas être mise à sa charge dès lors qu'elle n'a plus la possibilité de l'amortir dans le cadre de la concession ;

- la somme dont le paiement est poursuivi est manifestement excessive et disproportionnée dès lors qu'elle excède ses obligations contractuelles, les travaux de remise en état par le nouveau concessionnaire pour lui permettre de reprendre l'exploitation ne s'étant élevés qu'à 14 528 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2021 et le 11 janvier 2022, Voies navigables de France, agissant par son directeur général et représenté par Me Salles (SELARL Axone avocats droit public) conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code des transports ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de M. Doré, rapporteur public,

- les observations de Me Elshoud substituant Me Seno représentant la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne,

- et les observations de Me Barrut substituant Me Salles, représentant Voies navigables de France.

Considérant ce qui suit :

1. L'établissement et l'exploitation d'aménagements portuaires du port de plaisance Stéphane Mallarmé, à Samois, ont été concédés par Voies navigables de France à la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne, par un contrat de concession conclu le 13 juillet 1999. Après la survenue du terme de cette convention le 31 décembre 2013, Voies navigables de France a émis un titre exécutoire le 9 novembre 2017 pour une somme de 146 600 euros correspondant aux frais de remise en état des ouvrages concédés. Ce titre a été retiré et remplacé par un titre émis le 26 février 2019 portant sur la même somme. Par la présente requête, la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne demande l'annulation du jugement du tribunal administratif de Melun en date du 30 octobre 2020, en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'annulation du titre émis le 26 février 2019 et de décharge de l'obligation de payer la somme de 146 600 euros.

Sur la régularité du jugement :

2. Pour écarter le moyen tiré de l'incompétence du signataire du titre exécutoire, les premiers juges se sont fondés sur une décision du directeur général de Voies navigables de France du 31 décembre 2012 désignant les directeurs territoriaux de l'établissement comme ordonnateurs secondaires et sur une décision de la même autorité du 19 mars 2018 nommant M. C... A... comme directeur territorial du Bassin de la Seine, décisions qui, comme le soutient la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne, n'ont pas été produites en première instance. Dès lors que ces actes ne revêtent pas un caractère réglementaire et quand bien même ils sont publiés au bulletin officiel de Voies navigables de France, les premiers juges ne pouvaient par suite écarter le moyen sans ordonner préalablement leur production au dossier. La chambre de commerce et d'industrie est ainsi fondée à soutenir que le jugement est irrégulier et doit être annulé, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de régularité de ce jugement.

3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne devant le tribunal administratif de Melun.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

5. En premier lieu, l'article L. 710-1 du code de commerce dispose que les établissements du réseau des chambres de commerce et d'industrie " sont soumis, pour leurs dettes, à la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ". Aux termes de l'article 1er de cette loi : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis./ Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ". L'article 2 de la même loi dispose par ailleurs que : " La prescription est interrompue par :/ Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement./ Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; /Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ;/ Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été exactement désigné./ Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ".

6. La créance sur laquelle porte le titre exécutoire émis par Voies navigables de France trouve son origine dans les stipulations du contrat de concession conclu le 13 juillet 1999 mettant à la charge de la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne, concessionnaire, l'obligation de remettre au concédant les ouvrages et outillages, en bon état, à l'issue de la concession, soit le 31 décembre 2013. Le cours de la prescription a ainsi commencé à courir le 1er janvier 2014. Il résulte de l'instruction qu'après avoir convenu de la possibilité pour la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne de satisfaire à son obligation contractuelle par le paiement d'une indemnité correspondant aux travaux nécessaires à la remise en bon état et lui avoir demandé la production d'un devis pour en chiffrer le montant par des courriers du 12 mai 2015 puis du 17 mai 2016, le directeur territorial du Bassin de la Seine a demandé le paiement de la somme de 146 600 euros à ce titre par un courrier du 31 mai 2017. Ce courrier, portant sur le fait générateur, l'existence et le montant de la créance, constitue une demande de paiement au sens de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, qui a interrompu le cours de la prescription quadriennale. Il suit de là, que le titre émis le 26 février 2019 l'a été avant l'acquisition de la prescription. Le moyen tiré de ce que la créance détenue sur la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne serait prescrite ne peut ainsi qu'être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables :1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; (...)/ L'opposition à l'exécution et l'opposition à poursuites ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ". L'article R. 4313-1 du code des transports dispose : " Sous réserve des modalités particulières de la présente section, l'établissement public est soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. (...). ". S'il résulte de ces dispositions que Voies navigables de France n'est pas soumis aux dispositions de l'article 117 précité, ce dernier étant inséré au sein du titre II dudit décret, la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne doit être regardée comme se prévalant de la règle, qui revêt le caractère d'un principe général du droit, selon laquelle l'opposition du débiteur au titre exécutoire formée devant la juridiction compétente suspend son recouvrement forcé. Toutefois, l'effet suspensif qui s'attache à cette opposition ne vaut qu'à l'égard de la procédure de recouvrement forcé et est sans incidence sur l'exigibilité de la créance. Il suit de là qu'en émettant le 26 février 2019 un nouveau titre exécutoire alors que le recours formé à l'encontre du titre émis le 9 novembre 2017 était encore pendant devant le tribunal administratif de Melun, Voies navigables de France n'a pas méconnu l'effet suspensif de ce recours.

8. En troisième lieu, l'article 17 du contrat de concession conclu le 13 juillet 1999 stipule que : " (...) Le concessionnaire est tenu de remettre au concédant, en bon état d'entretien, les ouvrages et outillages de la concession. /A défaut d'avoir satisfait à cette obligation le concessionnaire est tenu de verser au concédant les sommes nécessaires pour mettre en bon état les ouvrages et outillages concédés. (...) " et son article 10 stipule que : " Le concessionnaire s'engage à mettre en place, au titre de ses budgets annuels, les crédits nécessaires qui lui permettent d'assurer dans des conditions normales l'entretien des ouvrages et outillages, de telle sorte qu'ils puissent être remis au concédant, à l'issue de la concession, en parfait état de fonctionnement. ".

9. Il résulte de l'instruction qu'un procès-verbal de constat d'huissier a été établi contradictoirement le 31 décembre 2013, constatant sur les six pontons, des lames s'enfonçant " au marcher ", des planches pourries, des vis manquantes, des pare-battages vermoulus ou manquants, des anneaux d'amarrage désolidarisés, et relevant l'existence de plusieurs réparations provisoires réalisées. A la demande de la chambre de commerce et d'industrie, un expert a également été mandaté et a réalisé un état des lieux sur place en juin 2014. Il a estimé que le ponton visiteurs était dangereux et devait être interdit d'accès, après avoir relevé des lames cassées ou manquantes ainsi que des dommages affectant la structure aluminium porteuse ainsi que des caissons et flotteurs. Cet expert a également estimé qu'il était nécessaire de changer les deux pontons 1 et 2, relevant notamment des soudures et profils cassés, et a estimé qu'il était nécessaire pour les ponts 3, 4 et 5 de remplacer des platelages, des flotteurs, des caissons et des profils ainsi que l'ensemble des défenses. Il résulte ainsi de l'instruction que les ouvrages n'ont pas été remis en bon état au concédant au terme de la concession, ce que la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne ne conteste au demeurant pas.

10. L'expert a évalué les travaux portant sur les pontons, éléments aluminiums, structures et flotteurs à la somme de 146 600 euros. En réponse à la demande de la chambre de commerce et d'industrie, il a indiqué en juin 2016 que cette somme correspondait au remplacement intégral des six pontons, gravement détériorés, dans la mesure où la réparation isolée de chaque élément supposerait le démontage de l'ensemble du ponton et le changement de la boulonnerie, opération qui représenterait un surcoût d'environ 10 % du coût de remplacement. Ainsi, en retenant le montant des travaux nécessaires tels qu'évalués par l'expert pour les seuls pontons, excluant le changement des platelages bois et des garde-corps des quais, Voies navigables de France n'a pas mis à la charge du concessionnaire une obligation excédant l'obligation de remise en bon état prévue par le contrat de concession. Par ailleurs, s'il résulte de l'instruction que le nouveau concessionnaire a réalisé dès 2014 des travaux pour un montant de 14 528 euros, il est constant qu'il ne s'agit que d'une partie des travaux, ceux devant être réalisés en urgence pour permettre la poursuite de l'exploitation. Enfin, la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne n'apporte elle-même aucun élément pour évaluer le montant des travaux identifiés comme devant être réalisés pour assurer la remise en bon état des installations. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que le titre exécutoire émis le 26 février 2019 porterait sur une somme excédant les obligations résultant de l'article 17 du contrat de concession ni, en tout état de cause, sur une somme manifestement excessive et disproportionnée.

11. En dernier lieu, la circonstance que la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne ne serait plus en mesure d'amortir les dépenses correspondantes aux travaux de remise en bon état est par elle-même sans incidence sur le bien-fondé de la créance, compte tenu en particulier des obligations qui pesaient sur le concessionnaire en vertu de l'article 10 du contrat.

En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire :

12. En premier lieu, aux termes de l'article 2 de décision du 31 décembre 2012 du directeur général de Voies navigables de France : " Sont désignés à compter du 1er octobre 2013 en qualité d'ordonnateurs secondaires (...) pour l'ensemble des opérations relevant de leurs fonctions et dans la limite de leur compétence territoriale, les directeurs territoriaux de Voies navigables de France ". Par une décision du 19 mars 2018, le directeur général de l'établissement public Voies navigables de France a désigné M. C... A..., signataire du titre litigieux, comme directeur territorial Bassin de la Seine. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été signée par une autorité dépourvue de compétence en matière de titres exécutoires doit être écarté.

13. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. ".

14. Le titre exécutoire contesté précise son objet comme portant sur " la mise en bon état des ouvrages et outillages concédés en application de l'article 17 du cahier des charges de la concession d'établissement et d'exploitations d'équipement légers de plaisance du port Stéphane Mallarmé " et comporte en annexe, notamment, le rapport de l'expertise réalisée en juin 2014 et le courrier du 9 novembre 2017. Le titre indique ainsi l'objet de la créance et les modalités de détermination de son montant, sans que l'obligation d'indiquer les bases de la liquidation n'impose à Voies navigables de France de justifier de la reprise à son compte de l'évaluation donnée par l'expert.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 26 février 2019 émis par l'établissement public Voies navigables de France à l'encontre de la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne doivent être rejetées.

16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire et de décharge de l'obligation de payer la somme totale de 146 600 euros doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Voies navigables de France, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne demande au titre des frais exposés par elle. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne une somme de 1 500 euros à verser à Voies navigables de France.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n°s 1803574, 1910269 du 30 octobre 2020 du tribunal administratif de Melun est annulé en tant qu'il rejette la demande de la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne dirigée contre le titre exécutoire émis le 26 février 2019 et la décision implicite rejetant le recours gracieux.

Article 2 : La demande présentée par la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 26 février 2019, à l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux et à la décharge de l'obligation de payer, devant le tribunal administratif de Melun, ainsi que ses conclusions présentées en appel sont rejetées.

Article 3 : La chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne versera à Voies navigables de France une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la chambre de commerce et d'industrie de Seine-et-Marne et à Voies navigables de France.

Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- M. Gobeill, premier conseiller,

- Mme Saint-Macary, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 mars 2023.

Le rapporteur,

J.-F. B...Le président,

J. LAPOUZADE

La greffière,

Y. HERBER

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21PA00337