| France, Cour administrative d'appel de Paris, 3ème chambre, 21 juin 2022, 21PA05037

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 4 juin 2019 par lequel le préfet de police a prononcé la fermeture administrative temporaire de l'établissement " Auto-école Jouffroy d'Abbans " pour une durée de dix jours, et de condamner l'État à verser la somme de 5 000 euros à M. C... ainsi que la somme de 18 124 euros à la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans ", en réparation des préjudices occasionnés par la fermeture administrative temporaire de l'établissement.

Par un jugement nos 1917122/6-1, 2002493/6-1 du 9 juillet 2021, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 4 juin 2019 et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 10 septembre 2021 et 8 novembre 2021, M. C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans ", représentés par la SCP Sevaux et Mathonnet, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il rejette leur demande d'indemnisation ;

2°) de faire droit à leurs demandes de première instance ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est entaché d'une omission à statuer, d'une insuffisance de motivation et d'une dénaturation des écritures dès lors qu'il retient qu'aucun élément ne permet d'établir que la procédure de contrôle serait irrégulière et que l'infraction de travail dissimulée par dissimulation d'emploi salarié est constituée, sans se prononcer sur l'élément intentionnel de l'infraction ;

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que les conditions prévues à l'article L. 8272-2 du code du travail étaient satisfaites, et que la fermeture de l'établissement pour une durée de dix jours n'était pas disproportionnée et ne portait pas une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre ;

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'irrégularité de la procédure suivie par les agents de l'URSSAF pour constater l'existence d'un travail dissimulé était sans incidence sur la légalité de la décision contestée du préfet de police ;

- l'arrêté a été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le contrôle, inopiné, n'a pas été précédé de l'envoi d'un avis à l'employeur, que M. C... n'a pas disposé du droit d'être assisté de son conseil pendant le contrôle, qu'il aurait dû donner son consentement pour que ses employés soient entendus, qu'il n'est pas établi que les agents ayant réalisé le contrôle étaient agréés et assermentés par l'URSSAF et qu'il a été interrogé par les agents contrôleurs sans notification des droits prévue à l'article 61-1 du code de procédure pénale ;

- le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation en considérant que le délit de travail dissimulé était caractérisé ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il tient uniquement compte, pour prononcer la fermeture administrative, de " l'effectif contrôlé " et non de la masse salariale de l'entreprise ;

- il est entaché d'une erreur de fait dès lors qu'il se fonde sur la circonstance que le salarié en situation de travail illégal représentait l'ensemble de l'effectif de la société alors qu'elle employait deux autres salariés ;

- il est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits dès lors qu'il considère que les conditions prévues à l'article L. 8272-2 du code du travail étaient satisfaites ;

- en l'absence d'intentionnalité, de gravité et de cumul, et au regard de la faible proportion de l'effectif salarié concerné, la fermeture administrative en litige porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre et est disproportionnée ;

- la responsabilité de l'État est engagée dès lors que l'arrêté du 4 juin 2019 est illégal ;

- la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " a subi un préjudice d'exploitation de 8 124 euros et un préjudice commercial et d'image de 10 000 euros du fait de la fermeture de l'établissement pendant dix jours ;

- M. C... a subi un préjudice moral de 5 000 euros du fait du stress qu'il a subi et des troubles dans ses conditions d'existence.

Par un mémoire en défense enregistré le 28 mars 2022, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de procédure pénale ;

- le code du travail ;

- la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D...,

- les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique,

- et les observations de Me Ogier, représentant M. C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans ".

Considérant ce qui suit :

1. M. C... dirige un groupe de sociétés dont fait partie la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans ", située 35, rue Jouffroy d'Abbans, dans le 17e arrondissement de Paris. Un contrôle de police a été effectué le 12 février 2019 au sein de cet établissement. Par lettres des 25 mars 2019 et 15 avril 2019, le préfet de police a informé M. C... que l'infraction de travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié avait été constatée lors de ce contrôle. M. C... a présenté des observations par lettre du 6 mai 2019. Par un arrêté du 4 juin 2019, le préfet de police a prononcé la fermeture de l'établissement concerné pour une durée de dix jours. M. C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Paris qui a annulé l'arrêté du 4 juin 2019 mais a rejeté les demandes indemnitaires.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". Les requérants soutiennent que le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé et n'a pas répondu au moyen tiré du caractère non intentionnel de l'infraction. Toutefois, le point 6 du jugement relève qu' " il ressort du procès-verbal d'infraction du 25 mars 2019 dressé par l'inspecteur de l'URSSAF que lors du contrôle effectué le 12 février 2019, il a été constaté la présence de M. A... C..., fils de M. B... C..., qui n'avait pas fait l'objet de déclaration préalable à l'embauche, qui n'était pas inscrit sur le fichier de Déclaration Nominative des Salaires et dont le dernier bulletin de salaire déclaré avait été établi par la société " Auto-école Smile " au mois de mai 2018 " et que " la circonstance qu'il avait néanmoins fait l'objet d'une déclaration préalable à l'embauche auprès de la société " Auto-école Smile ", liée par une convention de mutualisation avec la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " comprenant une clause de mobilité du personnel, est sans incidence sur la constatation du délit de travail dissimulé dès lors que les critères prévus à l'article L. 8221-5 précité du code du travail ne sont pas cumulatifs mais alternatifs. Par suite, le préfet de police était fondé à considérer que l'infraction de travail dissimulée par dissimulation d'emploi salarié était constituée. ". Les premiers juges, indiquant ainsi les motifs pour lesquels ils ont estimé que l'infraction était constituée, ont donc nécessairement écarté le moyen tiré du caractère non intentionnel de celle-ci. Ils ont par suite suffisamment motivé leur jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

4. Si les premiers juges ont annulé l'arrêté du 4 juin 2019 pour incompétence de son signataire, ils ont néanmoins estimé que la même décision aurait pu être régulièrement prise et ont par suite rejeté les demandes indemnitaires des requérants.

5. En premier lieu, M. B... C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " reprennent en appel, en se bornant à faire référence à leurs écritures de première instance, le moyen tiré de ce que plusieurs irrégularités ont été commises lors de la procédure ayant conduit au prononcé de la sanction administrative querellée. Il y a lieu dans ces conditions d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.

6. En deuxième lieu, les appelants réitèrent également, en se bornant à faire référence à leurs écritures de première instance, les moyens tirés de de ce que l'arrêté serait entaché d'une erreur de fait, l'administration s'étant fondée sur la circonstance que le salarié en situation de travail illégal représentait l'ensemble de l'effectif de la société alors que cette dernière employait en réalité deux autres salariés. L'arrêté contesté ne mentionne cependant pas que ledit salarié représenterait l'ensemble de l'effectif de la société, mais uniquement que " le salarié en situation de travail illégal représente 100 % de l'effectif contrôlé ". Par suite, le moyen manque en fait.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8211-1 du code du travail : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : 1° Travail dissimulé (...) ". Aux termes de l'article L. 8221-5 du même code : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; (...) ". Aux termes de l'article L. 8272-2 du même code dans sa version applicable au présent litige : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois.(...) ". Aux termes de l'article R. 8272-8 du même code : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois de l'établissement relevant de l'entreprise où a été constatée l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées que le travail dissimulé constitue une infraction de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l'établissement où cette infraction a été relevée. Cette sanction est prononcée si la proportion des salariés concernés le justifie et au regard soit de la répétition des faits constatés, soit de leur gravité.

8. L'arrêté du 4 juin 2019, par lequel le préfet de police a prononcé pour une durée de dix jours la fermeture administrative de l'auto-école " Jouffroy d'Abbans ", est fondé sur la présence, lors d'un contrôle effectué le 12 février 2019, d'un salarié qui n'avait pas fait l'objet d'une déclaration préalable à l'embauche, qui avait été rémunéré entre le 1er juillet 2018 et le 31 janvier 2019 sans délivrance de bulletin de paie et qui n'était pas non plus inscrit au fichier de déclaration nominative des salaires. Si M. B... C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " soutiennent que la société n'a pas commis d'infraction de travail dissimulé dès lors que cette personne, M. A... C..., fils de M. B... C..., était déclarée auprès d'une autre société du même groupe, liée à l'auto-école Jouffroy d'Abbans par une convention de mutualisation comprenant une clause de mobilité du personnel, cette circonstance est sans incidence sur la matérialité de l'infraction constatée, la déclaration étant une formalité obligatoire. Un tel manquement, qui est réputé constituer une situation de travail dissimulé prohibée par le code du travail et pénalement sanctionnée, est de nature à justifier dans son principe, alors même qu'une régularisation serait intervenue postérieurement au contrôle, une mesure de fermeture temporaire. En prononçant cette fermeture pour une durée de dix jours, le préfet de police n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation dans les circonstances de l'espèce. En outre, M. B... C..., qui emploie de nombreux salariés au sein des différentes sociétés qu'il dirige, ne pouvait ignorer que M. A... C... était en situation de travail illégal depuis plusieurs mois. Il ressort à cet égard des mentions du procès-verbal établi par les services de l'URSSAF que " l'ignorance ou la bonne foi ne peuvent être retenues. Le dirigeant connaît parfaitement la réglementation en matière d'embauche de salariés et de déclaration des salaires auprès des organismes sociaux, puisqu'il a su effectuer ces démarches pour les autres salariés de la société ". Dans ces conditions, la société requérante et M. C... ne sont pas fondés à se prévaloir, en tout état de cause, de ce que le caractère intentionnel du manquement ne serait pas établi.

9. En quatrième lieu, il résulte de ce qui précède que les faits relevés au sein de l'établissement " Auto-école Jouffroy d'Abbans " sont constitutifs d'infraction de travail dissimulés au sens de l'article L. 8221-5 du code du travail et que ces faits se sont répétés pendant sept mois. Dès lors, même s'ils n'ont concerné qu'un seul salarié et quand bien même cette société n'aurait jamais été sanctionnée pour la même infraction par le passé, compte tenu de la gravité des faits et de leur répétition pendant sept mois, le préfet de police a fait une exacte application de l'article L. 8272-2 du code du travail, en prononçant à l'égard de la société " auto-école Jouffroy d'Abbans " la sanction administrative de fermeture de l'établissement pour une durée de dix jours, cette durée de fermeture étant inférieure au plafond de trois mois fixé par les dispositions précitées des articles L. 8272-2 et R. 8272-8 du code du travail.

10. En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 8272-8 du code du travail : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois de l'établissement relevant de l'entreprise où a été constatée l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement ".

11. Il ressort des termes de l'arrêté litigieux que le préfet, pour fixer le quantum de la sanction, a tenu compte du nombre de salariés concernés et de la persistance dans le temps de l'infraction, ainsi que de la gravité des faits. Il résulte de l'instruction que la situation de travail dissimulé a perduré pendant sept mois et que si au moment du contrôle, elle ne concernait qu'un seul salarié, ce salarié constituait 100 % des effectifs contrôlés. Si la société soutient que cette sanction est disproportionnée, elle ne produit aucun élément permettant d'établir une disproportion entre le choix du quantum de la sanction et les faits reprochés. Dans ces conditions, en fixant à dix jours la durée de fermeture de l'auto-école " Jouffroy d'Abbans ", le préfet de police n'a pas infligé une sanction disproportionnée.

12. En dernier lieu, la société requérante soutient que l'arrêté critiqué a porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre de la société " auto-école Jouffroy d'Abbans ". Toutefois, la liberté d'entreprendre s'entend de celle d'exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur et conformément aux prescriptions qui sont légalement imposées. Par suite, elle ne faisait, en tout état de cause, pas obstacle à ce que le préfet de police prît la sanction litigieuse sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 8272-2 du code du travail compte tenu des infractions constatées à l'encontre de la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans ".

13. Il résulte de tout ce qui précède, et dès lors que le seul vice d'incompétence entachant l'arrêté attaqué ne saurait être regardé comme la cause des préjudices allégués par M. C... et la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans ", que ceux-ci ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes indemnitaires. Par voie de conséquence, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... C... et de la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à la société " Auto-école Jouffroy d'Abbans " et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de police.

Délibéré après l'audience publique du 24 mai 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Marianne Julliard, présidente-assesseure,

- Mme Marie-Dominique Jayer, première conseillère,

- Mme Gaëlle Mornet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juin 2022.

La rapporteure,

G. D...La présidente,

M. E...

La greffière,

A. DUCHER

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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