| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 21 octobre 2021, 20PA00517

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme Virginie Barreau et l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits ont demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler, d'une part, la délibération n° 2018/272 du 25 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Dumbéa a approuvé le plan d'aménagement de secteur destiné à ouvrir à l'urbanisation les parcelles numéro 133pie et 569 situées sur les buttes de Koutio dans la zone AU11 et, d'autre part, la délibération n° 2018/273 du même jour par laquelle le même conseil a autorisé le maire à procéder, après classement du foncier dans le domaine privé communal, à la cession à titre onéreux à la société Axium d'une partie du lot numéro 133pie, correspondant à une superficie de 3 ha 74 a et 781 ca, pour un montant de 82 451 160 francs CFP.

Par un jugement n° 1900030 du 12 décembre 2019, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 12 février 2020 et un mémoire enregistré le 14 décembre 2020, Mme Virginie Barreau et l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits, représentés par la Selarl d'avocats De Greslan-Lentignac, ont demandé à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 190030 du 12 décembre 2019 ;

2°) d'annuler :

- la délibération n° 2018/272 du 25 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Dumbéa a approuvé le plan d'aménagement de secteur destiné ouvrir à l'urbanisation les parcelles numéro 133pie et 569 situées sur les buttes de Koutio dans la zone AU11 ;

- la délibération n° 2018/273 du même jour par laquelle le même conseil a autorisé le maire à procéder, après classement du foncier dans le domaine privé communal, à la cession à titre onéreux à la société Axium d'une partie du lot numéro 133pie, correspondant à une superficie de 3 ha 74 a et 781 ca, pour un montant de 82 451 160 francs CFP.

3°) de mettre à la charge de la commune de Dumbéa le versement d'une somme de 1 000 000 francs CFP en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'estimation du prix de cession du bien est manifestement erronée, le prix de vente étant sept fois moins élevé que le prix moyen dans le secteur et ce, alors que l'estimation réalisée en 2016 est devenue obsolète faute de tenir compte de l'évolution des prix dans la commune, du fait de la raréfaction du foncier dans le secteur du Grand Nouméa depuis 2017 ; la délibération est ainsi entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les délibérations litigieuses sont dépourvues de base légale dès lors qu'elles sont prises sur le fondement de l'article PS 112-11 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, annulé par l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris n° 18PA01427 du 24 janvier 2019 ;

- le plan d'aménagement de secteur est illégal dès lors que les réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité nécessaires au projet sont insuffisants ;

- il méconnait en outre les dispositions de l'article Lp. 112-6 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, faute d'avoir reçu une vocation déterminante ;

- il méconnait enfin l'article Lp. 112-14 du même code en ce que le plan d'aménagement de secteur approuvé ne comporte pas d'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation de la zone et de la réalisation des équipements correspondants.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 novembre 2020, la société Axium, représentée par Me Elmosnino conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 350 000 francs CFP à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de première instance est tardive dès lors que le recours gracieux a été reçu par l'administration au-delà du 25 septembre 2018, et que le recours contentieux n'a donc pu être prorogé, la délibération ayant été publiée le 25 août 2018 ;

- Mme E..., comme conseillère municipale, et donc comme membre de l'organe collégial ayant adopté la décision qu'elle attaque, doit être regardée comme ayant eu connaissance acquise de cette décision dès le 25 juillet 2018 ;

- l'objet statutaire de l'association requérante est trop large, tout comme son champ d'application territoriale, pour permettre de lui reconnaître un intérêt à agir en l'espèce ; en outre, elle a été créé uniquement aux fins de soutenir un recours contentieux, dès lors qu'elle n'avait aucun fonctionnement antérieurement au présent litige ;

- contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'estimation du prix de cession n'est entachée d'aucune erreur, s'agissant d'un terrain en forte déclivité et qui n'est pas viabilisé, pour lequel de lourds travaux sont à prévoir ;

- le moyen tiré du défaut de base légale à raison de l'annulation prononcée par l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris n° 18PA01427 du 24 janvier 2019 ne peut être utilement retenu ;

- les requérants ne produisent aucune justification à l'appui du moyen tiré de l'illégalité du plan d'aménagement de secteur.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 décembre 2020, la commune de Dumbéa, représentée par Me Loste (société d'avocats Juriscal) conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 500 000 francs CFP à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de première instance est irrecevable, au regard des dispositions de l'article L. 6 100-1 du code de l'urbanisme, dès lors que l'association requérante a été créée le 16 août 2018, soit postérieurement à l'adoption des délibérations attaquées le 25 juillet 2018 ;

- la demande de première instance est également irrecevable, dès lors que l'association n'est pas valablement représentée en justice, son président ne justifiant pas de sa qualité pour agir ;

- cette même demande de première instance est en outre irrecevable au regard de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dès lors que l'association ne justifie d'aucune atteinte aux conditions d'occupation de jouissance ou utilisation de biens appartenant à ses membres ;

- la demande de première instance est par ailleurs irrecevable faute pour les formalités imposées par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme d'avoir été respectées ;

- cette même demande est aussi irrecevable, comme tardive, dès lors qu'il n'est pas démontré que le recours gracieux lui aurait été adressé le 25 septembre 2018 et que Mme B..., en sa qualité de conseiller municipal, avait connaissance acquise des délibérations litigieuses ;

- les dispositions du code général des collectivités territoriales sont inapplicables en Nouvelle-Calédonie ;

- le prix de cession du bien est parfaitement justifié et n'est pas sous-estimé ;

- les délibérations litigieuses ne sont pas dépourvues de base légale dès lors qu'elles sont prises sur le fondement des articles Lp. 112-6 et Lp. 112-14 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, et non sur celui de l'article PS 112-11 du même code annulé par l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris n° 18PA01427 du 24 janvier 2019 ;

- les requérants ne démontrent pas que la zone qui fait l'objet des délibérations litigieuses serait dépourvue des réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité nécessaires, lesquels devront tout au plus être renforcés ; la vocation dominante de cette zone a en outre été fixée dès 2011.

Par un mémoire enregistré le 2 février 2021, Mme Virginie Barreau déclare se désister des conclusions de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie ;

- le code des communes de Nouvelle-Calédonie ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Diémert,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public,

- et les observations de Me Jouanin de la société d'avocats Juriscal, avocat de la commune de Dumbéa.

Considérant ce qui suit :

1. Mme Virginie Barreau, conseillère municipale de la commune de Dumbea (Nouvelle-Calédonie) et l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits ont demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler, d'une part, la délibération n° 2018/272 du 25 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé le plan d'aménagement de secteur destiné ouvrir à l'urbanisation les parcelles numéro 133pie et 569 situées sur les buttes de Koutio dans la zone AU11 et, d'autre part, la délibération n° 2018/273 du même jour par laquelle le même conseil a autorisé le maire à procéder, après classement du foncier dans le domaine privé communal, à la cession à titre onéreux à la société Axium d'une partie du lot numéro 133pie, correspondant à une superficie de 3 ha 74 a et 781 ca, pour un montant de 82 451 160 francs CFP. Par un jugement 12 décembre 2019 dont les requérants relèvent appel devant la Cour, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté leurs demandes.

Sur le désistement de Mme B... :

2. Par un mémoire enregistré le 2 février 2021, Mme Virginie Barreau déclare se désister des conclusions de la requête. Ce désistement étant pur et simple, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.

Sur la légalité des délibérations litigieuses :

Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense ;

- En ce qui concerne la délibération n° 2018/272 du 25 juillet 2018 du conseil municipal de Dumbéa :

3. En premier lieu, l'association requérante soutient que la délibération litigieuse est dépourvue de base légale dès lors qu'elle est prise sur le fondement de l'article PS 112-11 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, annulé par l'arrêt de la Cour n° 18PA01427 du 24 janvier 2019.

4. Toutefois, l'annulation de l'article PS 112-11 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie s'est fondée sur les restrictions illégales qu'il apportait à la possibilité que leur reconnaît le législateur du pays de définir les objectifs de développement d'une zone dont elles décident l'ouverture à l'urbanisation, sous la forme d'une orientation d'aménagement et de programmation en tous temps après l'entrée en vigueur du plan d'urbanisme directeur, sans qu'il soit alors besoin de modifier ce dernier. L'annulation de ces dispositions réglementaires n'a ni pour objet ni pour conséquence de priver d'effet les dispositions de nature législative de l'article Lp. 112-6 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie.

5. En deuxième lieu, l'association requérante soutient que le plan d'aménagement de secteur est illégal dès lors que les réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité nécessaires au projet sont insuffisants.

6. En vertu de l'article Lp. 112-6 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, dans les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation classés en zone à urbaniser, l'ouverture à l'urbanisation d'une zone est possible " lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone ".

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du plan d'aménagement de secteur et des documents graphiques, qui ne sont pas contestés par l'association requérante, que la zone en cause, entourée de lotissements, est située à proximité de réseaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement, ledit rapport faisant état de raccordements aux exutoires et réseaux existants pour l'assainissement et, pour ce qui concerne l'eau potable, d'un renforcement à prévoir du réseau de la rue de la Loyale.

8. D'autre part, s'il ne ressort pas des pièces du dossier que la zone en cause pourra être immédiatement raccordée au réseau électrique existant, dès lors que le rapport de présentation du plan d'aménagement de secteur mentionne la nécessité, non seulement du raccordement par extension du réseau existant mais également de la création d'un poste de transformation, cette circonstance conduit en réalité à remettre en cause, non la légalité du plan d'aménagement de secteur, mais celle du classement de la zone en cause en zone à urbaniser indicée par le plan d'urbanisme directeur de la commune, à l'encontre duquel l'association requérante n'articule explicitement aucun moyen de droit.

9. Le moyen ne peut qu'être rejeté.

10. En troisième lieu, l'association requérante soutient que le plan d'aménagement de secteur méconnait les dispositions de l'article Lp. 112-6 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, faute d'avoir reçu une vocation déterminante.

11. En vertu de l'article Lp. 112-6 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, dans les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation classés en zone à urbaniser, l'ouverture à l'urbanisation d'une zone est notamment subordonnée : " (...) à une modification ou révision du plan d'urbanisme directeur, lorsque la vocation dominante de la zone à urbaniser n'est pas déterminée ; (...). ".

12. Il ressort du contenu même du plan d'urbanisme directeur que la vocation déterminante de la zone est directement prévue par ce document, qui la classe en zone AU. Le moyen manque donc en fait et doit être écarté.

13. En quatrième lieu, l'association requérante soutient que le plan d'aménagement de secteur méconnait l'article Lp.112-14 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie en ce qu'il ne comporte pas d'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation de la zone et de la réalisation des équipements correspondants.

14. Aux termes de l'article Lp. 112-14 du code de l'urbanisme de Nouvelle-Calédonie : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. Elles peuvent : / a) préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / b) comprendre des schémas de cohérence ou d'aménagement de quartiers ; / c) définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; / d) comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Les dispositions figurant dans les orientations d'aménagement et de programmation du plan d'urbanisme directeur prévalent sur les indications des documents graphiques sauf si le plan d'urbanisme directeur en dispose autrement. ". Ces dispositions, relatives au contenu des orientations d'aménagement et de programmation, ne s'appliquent ni au plan d'aménagement de secteur, ni aux documents définissant notamment des objectifs de développement et le programme de réalisation des voies publiques et des réseaux à l'intérieur de la zone concernée.

15. En tout état de cause, le plan d'aménagement de secteur contesté comporte en l'espèce un phasage en trois tranches opérationnelles, dont la première porte sur la viabilisation du lotissement, et sera suivie de celles relatives aux constructions de logements, et est accompagné d'un planning prévisionnel. Le moyen doit donc être écarté.

- En ce qui concerne la délibération n° 2018/273 du 25 juillet 2018 du conseil municipal de Dumbéa :

16. L'association soutient que la délibération est ainsi entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'estimation du prix de cession du bien, à 82 451 160 francs CFP, soit un prix à l'are de 220 000 francs CFP, est manifestement sous-évaluée, le prix de vente étant sept fois moins élevé que le prix moyen dans le secteur, et alors que l'estimation réalisée en 2016 est devenue obsolète faute de tenir compte de l'évolution des prix dans la commune, du fait de la raréfaction du foncier dans le secteur du Grand Nouméa depuis 2017.

17. La Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur. Une collectivité publique ne peut céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé que lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

18. En l'espèce, la commune fait valoir, sans être contredite par les pièces du dossier, d'une part, que le terrain cédé doit faire l'objet d'aménagements et d'autre part, que, compte tenu du caractère spécifique du bien en cause, il n'est pas sérieusement envisageable de le comparer à des terrains destinés à la vente à des particuliers, qui sont en général déjà occupés ou viabilisés ou équipés, voire construits. Dans ces conditions, et alors que les requérants produisent des éléments de comparaison portant sur une zone géographique plus large que celle ici en cause, et sur des parcelles ne présentant aucune caractéristique commune, tant en termes de superficie ou de relief que d'aménagement et de viabilisation, avec celles faisant l'objet du projet contesté, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé et doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande tendant à l'annulation des deux délibérations contestées du conseil municipal de la commune de Dumbéa. Les conclusions de sa requête d'appel doivent donc être rejetées.

Sur les frais du litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à sa charge les sommes réclamées par les défendeurs sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Il est donné acte du désistement de Mme Virginie Barreau.

Article 2 : La requête de l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Dumbéa et celles de la société Axium fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... B..., à l'association des résidents de la butte de Koutio-Érudits, à la commune de Dumbéa et à la société Axium.

Copie en sera adressée au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.

Délibéré après l'audience du 30 septembre 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Diémert président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative,

- M. C... et M. A..., premiers conseillers.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 octobre 2021.

L'assesseur le plus ancien,

J.-F. C...Le président,

rapporteur

S. DIÉMERT

Le greffier,

Y. HERBER

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2

N° 20PA00517